我国高校教育用地集约利用评价与省际差异分析

刘素兰

(1 华南师范大学教育科学学院，广州 510631；2 江西理工大学马克思主义学院，江西 赣州 341000)

土地作为高校重要的资源和资产之一，“十分珍惜和合理利用每一寸土地”是我国的基本国策，节约集约用地理应成为高校推进内涵式发展和建设节约型高校的应有之义。目前我国高等学校建设用地指标标准主要有《普通高等学校建筑规划面积指标》(92指标)《普通高等学校办学条件监控标准》(96指标)以及《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》(教发〔2004〕2号)。为认清高校用地现状，推动高校树立节地意识，避免“公地悲剧”，众多学者已进行了探索性的研究。由于土地制度和办学制度的不同，国外对高校用地管理的研究较为少见，国内学者更多关注的是农用地、开发区用地和居民点用地的管理。在土地集约利用评价中，目前国内外研究主要聚焦于经营性用地，对高校教育用地集约利用评价的研究尚处于起步阶段，有关教育用地集约利用的内涵及其评价不管在理论支撑还是在实践操作层面均有待进一步深入探讨。在实践层面，2011年，国家选取中国地质大学(北京)、北京大学、浙江大学、南京师范大学、吉林大学、天津师范大学等六所高校进行教育用地集约利用评价的试点。随后，以城市为工作单元，选取上海市、南昌市、南宁市、武汉市、兰州市、长春市等城市试点高校教育用地集约利用评价。在学者研究层面，葛蔓蔓[1]，孙国瀚[2]，狄春等[3]，张亚丽等[4]，黄翼[5]，汪延彬等[6]分别以部属综合性大学、成都高校、老校区、吉林大学、31所广州地区典型高校、兰州市三所高校等作为研究对象，对高校用地集约利用及其评价进行了研究；谭术魁等[7]，卢真珍[8]，陈思等[9]，宋洋等[10]，吴菊等[11]对武汉市、南昌市、长春市、天津市、山东省和高校的土地集约利用进行评价和分析。

在目前的研究中，国内学者更多的是把某一所或某一类学校、某一城市或某一省份作为评价单元，而把全国31个省级行政区高校用地作为评价对象的研究还尚付阙如。从“省域”层面评价全国高校土地集约利用水平，有利于从省域层面上认清各个省份在大学扩张后其用地现状，有利于从省域层面上采用统一标准衡量各个省份高校用地效率，有利于高校用地在省域层面进行统筹安排，做到高校用地全国一盘棋。本文在界定高校土地集约利用内涵的基础上构建高校土地集约利用评价指标体系和评价模型，从“省域”视角以全国31个省级行政区高校用地作为评价对象，2017年为评价年份，对各地区高校土地集约利用水平和各指标贡献度进行测算，并基于测度结果进行省际差异评析。

1 高校土地集约利用的内涵界定

Brookfield将土地集约利用定义为经营者用资本、劳动及技术来替代土地面积以提高产出的过程[12]。高等教育用地属于公益性用地，带有典型的公共产品特性，具有社会功能、文化功能和生态功能等多功能价值。高校土地集约利用是通过资本投入作用于一定区域范围而形成一定结构和功能的复杂人工土地利用体系，是追求单位时间单位面积土地“投入—产出”最大化和土地“结构—功能”最优化，反映的是高校投入强度与高校用地结构、用地产出效益之间的一种映射关系，代表的是一种高效用地方式，这种用地方式能够保障在校园建设过程中兼顾经济效益、社会效益和生态效益的统一。

2 评价方法与模型建构

2.1 指标体系构建

基于对高校教育用地集约利用内涵的认知，参照《建设用地节约集约利用评价规程》(TD/T 1018-2008)，并考虑指标的可比性、可操作、可量化等要求，分别选取用地投入强度、用地结构布局和用地产出效益3类指标作为准则层指标，选取综合容积率、地均固定资产投入、生均绿化用地面积、生均体育活动用地面积、生均校舍建筑用地面积、地均毕(结)业人数、地均科技产出和地均社会服务效益8个指标作为操作层指标，建立反映全国31个省级行政区高校土地集约利用水平的评价指标体系。指标权重的赋予采取主观赋权法中的特尔菲法和客观赋权法中的相关系数法分别确定操作层指标权重，准则层指标权重由其对应的操作层指标加总而得。评价指标体系及其权重详见表1。

2.2 数据来源及处理

以我国31个省级行政区高校用地为研究样本，2017年为评价年份，将8个评价指标设置为相应的分析变量，建立数据文件。学校产权建筑面积、独立使用非学校产权建筑面积、学校占地总面积、固定资产总额等教育信息数据来源于教育部网站，发表科技论文(篇)、专利所有权转让及许可收入等科技产出数据来源于EPS统计数据检索与预测平台；部分数据来源于中国资讯行。考虑数据的可获性和完整性，民办高校以及香港、台湾、澳门等高校数据并未包括在计算和分析中。

指标的取值范围和单位不尽相同，直接对原始指标数据进行分析会比较困难且精度不高，因此，必须对各类型评价指标数据作无量纲化处理。由于选择的指标均为适度性指标，本文采用最大值法对数据进行标准化处理。

2.3 评价方法

全国31个省级行政区高校用地集约利用水平的测度按照式(1)计算：

(1)

其中:F为高校用地集约利用综合得分，Ci为操作层中第i项指标的标准化值，Wi为操作层中第i项指标的权重值，n为操作层的指标个数。

在高校用地集约利用整体水平测度的基础上，核算出各指标对综合得分的贡献度。通过对操作层指标贡献度大小的排序，辨识出指标间的差异，挖掘出贡献因子和制约因子，为促进高校教育用地集约利用提供决策参考。计算公式如下：

(2)

式(2)中，Gi为操作层第i项指标的贡献度。贡献度越大，说明该指标表现相对更出色；贡献度越小，说明该指标对目标有制约影响。

表1 高校教育用地集约利用的指标体系及其权重

3 评价结果及其分析

3.1 总体评价结果分析

研究根据上述所构建的指标体系与评价模型，对各个指标值进行无量纲化处理后，运用式(1)进行计算，最终得到全国31个省级行政区域2017年高校用地集约利用的综合得分。运算结果如表2所示。

根据表2可以对全国31个省级行政区高校用地集约利用情况做如下判断：总体水平不高，用地潜力巨大。在31个样本中，平均得分40.91分，除北京、上海两地得分在60分以上，其他29个省份的得分均集中在30～50分的区间，其中40～50分范围内的省份有8个，30～40分范围内的省份有21个，说明全国高校用地集约利用程度并不高。

省域差异明显，各地用地非均衡。利用SPSS软件，采用hierarchical cluster分析法对全国高校用地集约利用综合得分进行聚类分析，分析结果将2017年全国各地区高校用地集约利用水平划分为5类:第Ⅰ类为高度集约类，北京市是唯一代表；第Ⅱ类为较高集约类，上海归属此类；第Ⅲ类为中度集约类，有8个省份，平均分为43.23分；第Ⅳ类为欠集约类，有11个省份，平均分为38.26分；第Ⅴ类为非集约类，有10个省份，平均分为35.78分。东、中、西部地区中⑥，东部地区高校用地集约利用度平均得分46.13分，中部地区39.22分，西部地区38.64分；最高分为北京80分，最低为西藏33分，前者是后者的2.42倍，区域差异较为明显(见表3)。

表3 全国高校教育用地集约度分类

3.2 操作层指标对比分析

在前述整体评价的基础上，运用式(2)计算出各操作层指标对综合得分的贡献大小，计算结果见表4。

通过对操作层指标之间的对比分析，根据表4数据可以得出以下结论：对全国高校教育用地集约利用水平贡献度最大的是综合容积率(C1)指标，其贡献度为31.21；其次为生均体育活动用地面积指标(C4)，其贡献度是13.84；而制约全国高校教育用地集约利用的因子是地均社会服务效益(C8)，其贡献度只有2.05。从各个地区来看，北京、上海操作层指标中表现最优的指标均为地均毕(结)业人数(C6)、地均科技产出(C7)，新疆表现最优的指标是生均校舍建筑用地面积(C5)，而其他28个省份表现最优的指标均为综合容积率(C1)。北京市、江苏省和上海市表现最差的是生均绿化用地面积(C3)指标，其他省份表现排名最后均为地均社会服务效益(C8)指标。

4 政策启示

测度全国高校教育用地集约利用水平的省际差异目的不在于分出孰优孰劣，而在于通过指标贡献度的检验，找出优势因子，挖掘障碍因子，为促进高校节约集约用地、省际统筹用地提供技术支撑和决策参考。针对评价结果，提出以下对策：

第一,科学确定高校用地总规模。高校用地应在划拨制度框架下做到全国教育用地“一盘棋”，以需求为导向，确定全国教育用地的总规模，以“省域”为决策单元，把确定的教育用地总量分配到各省份。从省域层面做到教育用地总量不突破，采用倒逼机制促进各省份提高教育用地节约集约利用水平。

第二,规范高校教育用地标准。高校用地管理中规范与标准要与时俱进，国家层面应抓紧制定高校教育用地定额标准，按照现代高等教育发展新要求，根据不同类型学校的用地特点和需求，形成科学、详细的高校教育用地定额标准，作为省域层面供地依据。

表4 全国31个省级行政区域各操作层指标对高校教育用地集约利用综合得分的贡献度

第三,改革完善高校管地模式。树立节约集约用地意识，把节约集约用地作为高校推进内涵式发展的重要内容，采取有保有压、优化结构、分类调控的差别化供地政策，对高校教学及相关设施的用地和配套服务的经营性用地区别对待。仿照浙江省的“标准地”模式，在高校领域推出“标准地”概念，将“事后提要求”转变为“事先定标准”，在省级层面提出指导性指标，包含综合容积率、地均投入强度等。