我国行政派出机关相关问题探析

2020-11-10 11:22潘亚楠
法制与社会 2020年29期
关键词:派出机构主体资格规章

潘亚楠

一、行政派出机关概述

(一)行政派出机关的概念及历史沿革

行政派出机关是指特定行政机关经一定程序设立的在特定行政区域以其自身名义行使特定行政管理职能的行政机关。

作为一种行政派出组织,行政派出机关并不是现代社会的独创。“从秦代的监到汉武帝时期的十三州刺史部、魏晋隋唐时期的行台再到唐贞观时期的道、宋代的路……仅任何一个朝代就可以罗列出许多该时期政府的派出机关或是派遣使。” 中国古代,国家设立派出机关,一是为了强化中央对地方的监督与控制,如北宋实行路制,在州县之外设路作为中央派出机关的性质,代表朝廷对地方实行监督;二是为了强化对特定领域、区域的管控与治理,如元代御史台是为了“掌察一方诸路州县百官善恶政治得失之事”;三是为了完成特定时期的特定临时性任务,如清代的巡按御史、巡漕御史、河东巡盐御史等。

新中国成立后,行政派出机关的主要形式有:

1.行政公署、区公所、街道办事处。根据2015年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定,省、自治区人民政府经批准,可以设立若干派出机关,名称不再限定为行政公署。县、自治县的人民政府经批准,可以设立若干区公所。市辖区、不设区的市的人民政府经批准,可以设立若干街道办事处。

2.开发区管理机构。设立开发区管理机构始于上世纪80、90年代。起初其并非定位为行政派出机关,其职责主要是对特定区域经济发展的统筹、规划与协调。之后,越来越多的地方将开发区经济发展与社会事务管理融合,统一交由开发区管理机构负责,其法律地位遂逐渐改变。2014年的《安全生产法》第八条第三款的规定意味着国家最高权力机关首次以立法的形式认可了开发区管理机构的行政主体资格,即为政府所设立的派出机关。2017年《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》也将开发区管理机构视作行政派出机关。最高院《行政诉讼法解释》第二十一条也认可了开发区管理机构及其所属职能部门作为行政派出机关的法律地位,因为其可以对外作出相关行政行为并可作为被告承担相关法律责任。至此,无论学术上如何争论,但在具体的立法、行政、司法等法律实践中,应当将开发区管理机构以行政派出机关来看待。

3.规章授权的行政派出机构。根据《行政诉讼法解释》第二十条的规定,经法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政派出机构具有行政诉讼主体资格。因此,此时的行政机关派出机构实际具有行政主体资格,也即该法律、法规或者规章授权组织实际上是行政派出机关。并且,该解释首次承认了规章授权组织的法律地位,为行政和行政机构管理提供了新的思路和模式。

(二)行政派出机关与行政派出机构的区别

二者之间有诸多共同之处,比如,“它们都是行政机关依法设立的拥有一定行政管理职能的行政组织,设立的目的是都是为了更好地实现对社会事务的管理,二者必须在法律授权或者设立机关的授权范围内开展活动”。 二者的区别主要有以下几个方面:

1.设立程序不同。设立行政派出机关必须有法律、法规或者规章依据,并经法定机关审批,而设立派出机构并未有明确的法律限定,一般情况下设立的关键在于机构编制部门的审批。

2.职权范围不同。派出機关的职能是综合的,其职权范围涉及到所辖区域的诸多方面,甚至具有相当于一级人民政府的管理职能。如2014年西藏昌都地区撤销前其职能机构多达35个, 其主要职能是执行西藏自治区人民政府的决定和命令;再如街道办事处也具有基层政府的若干职能科室。而派出机构如公安派出所、工商所等则是基于某一项行政职能或某一类行政事务而设立,权限相对单一。

3.法律地位不同。二者最大的不同在于,行政派出机关属于行政主体,能够独立承担责任,具有独立的地位。而行政派出机构不是独立的行政主体,除非有法律法规的明确授权,否则不能以自己的名义行使权力。

二、行政派出机关的职权来源

(一)行政派出机关的权源理论

1.法律授权理论。直接授权,也即法律授权,是指通过法律法规直接授权相关机构和组织行使行政职权。作为行政机关,其权力源于国家权力机关的赋予,归根结底是人民通过权力机关所赋予的。授予形式主要是权力机关通过制定法律明确行政机关的权力归属、界限与程序等。因此,行政机关的权力源自权力机关的法律授权。但基于行政系统内部中央对地方、上级对下级、政府对部门以及管理机关对法律法规授权组织之间领导与被领导的关系,这种源于法律赋予的权力的行使,还同时受制于行政领导机关等的监督与约束。

行政派出机关虽然也是行政机关的一种组织形式,其与设立机关之间也是领导与被领导的关系,然而其没有同级权力机关,也鲜有法律对其职权范围和程序进行明确,只有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定相关政府可以设立派出机关,以及个别行政法规和规章规定了部门派出机关职责。因此,将行政派出机关权力定性为直接源于权力机关法律授权略有不妥。

2.设立机关授权理论。间接授权,是指行政机关通过设立派出机关将其行政职权授予其派出机关行使的一种授权形式。行政派出机关是其设立机关在特定区域的代言人或者代理人,虽然能够以自己名义实施管理和发布决定、命令,但实则仅是代其设立机关在履行职责,权责主体依法是其设立机关。行政派出机关行使该项职权,是因为法律允许设立机关设立派出机关和行政派出机关经法定程序由法定主体审批成立。所以,也可认为行政派出机关权力直接源于其设立机关授权。

(二)行政派出机关权源理论重构

现实中,行政派出机关分为政府派出机关与部门派出机关,而行政授权也包括行政机关直接授权与法律法规授权。

1.政府派出机关的授权形式。其设立形式多是间接授权,即设立机关的权力授予。法律法规并不直接授权给行政派出机关,而是规定政府可以依据一定程序和形式设立派出机关并授予其相关权力。此时,相关法律法规只是为行政派出机关设立以及权力获得打开了“方便之门”,却并未明确其具体职权内容与界限等。此时,具体的授权形式包括通过设立批复或者三定方案等明确授予其具体的行政职权等。

除了地方政府组织法规定可以设立的政府派出机关,其他政府派出机关的设立缺少法律或者法规以上的依据。但是,根据行政诉讼法及行政诉讼法解释,规章授权和国务院、省级政府批准设立,乃是具体授权的必要要件。这种情况下统一以规章的形式实现对行政派出机关的授权,是必要且相对合理的规制措施。此时的规章及设立批准乃是行政授权依据,多数也未明确其具体职权内容与界限。所以,此种行政派出机关的权源也是行政机关授权。

2.部门派出机关的授权形式。关于部门派出机关,其设立多未有组织法上的依据。因此,其设立依据主要是其他专门法律法规的规定,同时相关法律法规也是行政授权的形式,此种授权属于直接授权,即法律法规授权。

三、行政派出机关行政法律资格

(一)行政派出机关的执法资格

1.政府派出机关的执法资格问题。现行立法在组织法层面,一般都没有明确授权政府派出机关对外行使行政管理权,所以其职责多数属于内部或者程序性审查职责。但是,基于城市管理精细化和直接化发展趋势,街道办事处在其他法律层面被授予了具体的行政执法权。比如2014年天津市政府颁布《天津市街道综合执法暂行办法》,规定街道办事处可以集中行使城市管理综合执法、环境保护等13个方面的行政处罚权。

2.开发区管理机构的执法资格问题。除了街道办事处,经依法批准的开发区管理机构的执法主体资格的认定是个难题。《行政诉讼法解释》虽然承认依法设立的开发区管理机构的诉讼主体地位,但关于其是否具有实质的执法主体资格却未给出明确的意见。比如,在允许开发区管理机构及其所属职能部门作为被告的同时,无论是行政诉讼法还是其解释均未明确进行诉讼审查时如何对其行为的执法主体资格等相关行政程序的合法性进行审查。而事实上,只要承认其被告资格,几乎所有的案件都会涉及对开发区管理机构及其所属职能部门执法主体资格的审查问题。实际上既然让其当被告就应当认可其执法主体资格,否则这种被告资格在实际诉讼活动中即无意义。即便是对于未经国务院、省级政府批准的开发区管理机构,法治化的处理方式應当是按规定清理整顿或者上报批准,以法律的方式和途径将其纳入到法治监管的范围。

3.部门派出机关执法资格问题。部门派出机关一般均系根据有关专门法律法规规定而由有关部门设立,其设立初衷即是解决部门管理力量不足等问题,因此多数在上述法律法规中一般都明确了部门派出机关的具体职责。所以,部门派出机关一般具有执法主体资格。

(二)行政诉讼法律资格

行政派出机关只要具有民事主体资格,一般即具有民事诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第二条的规定,行政诉讼主体是行政机关。而事实上,行政机关一般包括政府、政府部门、法律法规授权组织以及行政派出机关。行政派出机关即是行政机关的一种,因此行政派出机关原则上具有行政诉讼主体资格。

(三) 行政复议主体资格

根据《行政复议法》的规定,政府派出机关或政府部门所设立的行政派出机构均具有作为行政复议被申请人的主体资格。而对于行政派出机关可否作为行政复议机关,现行法律未明确。从机构设置实际和行政层级监督的必要性上讲,理应准予省级政府派出机构承担行政复议机关职责。而开发区管委会在机构设置和管理实际上与行政公署类似,也有必要完善立法,确立其行政复议机关地位。

综上,行政派出机关经依法授权获得特定行政职权,因而具备行政执法与管理的主体资格。根据权责一致的法律原则,因其行政行为而导致的行政争议与责任,理应由其作为独立的主体参与到相关诉讼和行政复议程序中,并依法承担有关责任。

注释:

董娟.集权、分权与治理:行政派出组织的缘起、特点与影响[J].华南农业大学学报(社会科学版),2011(8),第136页.

袁明圣.派出机构的若干问题[J].行政法学研究,2001(3),第15页.

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