民法典对行政机关单位常见问题的指导研究

庄濠宇

2020年5月28日，第十三届全国人民大表大会第三次会议通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），并决定于2021年1月1日起实施。这是中国第一部以法典命名的法律，以现有民事单行法为基础，参酌国际惯例和中国国情作出了诸多制度革新[1]，对民生安全、生态环境、人格尊严、金融秩序等常见问题做出更全面的规定，构建了一套全面的规制体系。《民法典》的编纂设想始于新中国成立之初，进行了4次[2]，均未成功。此次颁布对于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进全面依法治国和国家治理体系和治理能力现代化[3]，具有深远意义。行政机关作为国家治理的重要部门、执法一线部门，应该尤其重视研究民法典，在日常工作中，对民法典的执法力度、合同签订和人格权等内容重点关注。唯其如此，才能充分发挥好民法典作为社会治理的重要工具和手段的作用。

一、涉民执法工作需摆准位置

由于民法典不同于一般的民事单行法，列入法典的条款具有基础性、普遍性、稳定性和平等自愿性[4]的原则，因此，行政机关单位以民法典为参照处理工作中的纠纷时，应将自身置于民事行为人的位置，也应从民众角度考虑。

首先，应坚守“法定职责必须为，法无授权不可为”的履职原则[5]。在民法典中处罚性条款完全没有涉及，仅以惩罚性赔偿伴随着侵权性行为出现。因此，行政机关单位在履职过程中应牢记，法律规定的用市场调节或当事人自主裁决的情事，比如有关价格的经济纠纷、有关物业的民事纠纷，不应动用行政权力干预，更不应进行处罚，否则与民法典相悖，反而成为侵权一方。

其次，对民法典规定的法定职责或民众关注度较高的公共服务情事，则应更加谨慎，确保履职到位。比如，经常面临的民法典合同编第五百六十五条所述申请书的“送达”问题，行政机关可依据合法系统查询的联系人、地址，按照规范的快递速运方式，做好包裹内外的有效对应，确保签收即可达成交付行为。

二、用工合同的双向保障

民法典的19种典型合同，虽然没有直接的用工合同，但很多涉及到用工问题。随着社会整体法律意识增强，劳动者和用人单位处于平等、自由、协商的契约地位，两者之间的纠纷交流越来越多地诉诸法律。机关单位雇佣合同制员工的现象比较普遍，将《民法典》的合同规定与《劳动法》结合考虑，才能真正维护用工双方的合法权益。

（一）签订规范合同的必要性不容忽视

用工双方一旦发生纠纷，法院的判决起始依据是双方签订的劳动合同。机关单位的用工主要有单位与劳动者签订合同的员工和以劳动协议为基础的劳务派遣员工两种[6]。对于自行签订合同的类型，应加强防范意识和流程约束，确保科学合理，既保证劳动者应该享受的权利，也保证用工单位的利益。对于派遣类型，应全面考察供工单位，面临问题时措手不及。

（二）慎重对待辞退解约

民法典合同编对解除权做出了着重的规定，并且赋予了违约方合同解除权，对合同的履行起到了提高效率、节省成本的作用。在此框架下，员工和单位都有较大的权限对合同进行调整和处理，但笔者仍然建议慎重对待辞退解约。对于技术含量较高的工作岗位，单位培养的人才如果流失，极易造成人财两空[7]、无人接手的局面;而解约合同一般伴随着违约金或补偿金等经济问题，后续纠纷消耗双方精力。当然，《民法典》第五百三十三条也规定了发生重大变化时的解除合同条款，对于有违国家利益或社会公共利益，政府机关可以单方面解除或变更合同[8]。如不幸要处理补偿问题，机关单位需考虑劳动关系、员工主观过错、当事人的解除意图[9]等情况，根据双方关系和行为处理权责问题。

（三）关注合同限定的侵权行为

尽管民法典一千二百六十条中，合同编作为七编中的一编占据了五百二十六条，将近一半，但仍然不容忽视的是，中国法律中没有关于劳务合同的具体规定[10]，有大量的用工公司或个人之间的合同不规范，甚至不存在。这给侵权认定增加了很大的工作量。此處的侵权包括两个方向：一是单位侵犯员工权利，比如最常见的扣发、迟发工资，少发、不发规定的社保等福利;二是员工代表单位工作时出了问题而产生的纠纷，比如以单位名义借钱、伪造单位意愿签约，还有见诸于媒体的合同工暴力执法等事件。

据此，笔者认为行政机关单位要管好公章，规范签字程序;在合同签订时，应注明伤害的责任认定、认定后的补偿责任人以及补偿方式。

三、重视人格权保护

大陆法系有两种代表性的法律体系：三编的罗马式民法典体系和五编的德国式民法典体系。我国民法典开创性地采用了七编制，其中一个突出特色是人格权篇。在以往各国民法典中，法国不规定人格权，以“权利”之名规定在侵权责任规范中;德国与此类似，另把姓名权单独规定在总则中;瑞士将人格权规定在人法中[11]。

由此可以看出，我国立法者对人格权的重视程度。加之民众对涉及到名誉权、隐私权、健康权等的诉求日益强烈，对行政机关单位的日常工作增加了新的要求。

（一）个人信息保护的注意点增多

现代社会中，信息传播渠道多、速度快，成为一把双刃剑，给个人信息的保护增加了难度。一方面，人们对隐私权和个人信息的重视日渐提升，另一方面，尽管我国关于个人信息保护的各类法律法规有10余部，包括《网络安全法》《消费者权益保护法》《电信条例》等，但分散化和碎片化的模式并不利于统一管理和执行。民法典在人格权编对个人信息的定义、收集、使用、删除等做出较为全面的规定。从横向比较看来，欧盟等较为健全的法律体系，越来越注重对数据控制者的严格限制[12]，这是个人信息保护的趋势所在。机关单位一般都有大量企业或个人的信息，尤其是姓名、身份证件、住址甚至电子邮箱等，可以被看作重要的数据控制者。这些信息都在民法典规定的保护之列，机关单位应注意辨别。同时，民法典也规定了为维护公共利益或者合法权益而合理实施的其他行为可以作为个人信息处理的特殊情况进行区别对待，如大规模疫情或灾难发生时或为公共利益进行舆论监督[13]等。

（二）多角度看待维护名誉权

公职人员由于身份的特殊性，经常见诸于媒体宣传，而报道有时难辨真伪，有些针对机关单位的评论误导大众，已经涉嫌违法;同时机关单位内部也常出现举报、揭发等情事，其结论同样有待考证。《民法典》第一千零二十五条有明确规定，将捏造、歪曲事实、未尽核实义务等情况列入应承担法律后果的范围。

应当注意，民法典进行了确权，其他法规定了追责。所以，如果产生了前述行为，侵犯了相对人的权益，情节严重者，可能违犯《侵权责任法》甚至《刑法》;也应当注意，如果行为人在发表言论之前，对所述信息进行了合理的核实，能够论述其真实可信，那么无论事后证明所论事实真假与否，都不构成“捏造”[14];或者，虽然行为人没有尽行合理的核实义务，但事后证明其所论事实为真，也不构成诽谤罪[15]。

（三）使用信用记录的双面性

有些机关单位为提前防范相关企业或个人的不确定性行为，设立了信用等级管理制度，在民法阶段进行规范监管、拦截犯罪的行为，大大提高了管理效率，同时也产生滥用信用权的风险。

笔者认为，机关单位应注意三方面：

首先，对于以信用额度、信用记录等信息为参照而进行的其他权利的限制行为，比如根据信用评级限制办理审批业务，必须有相关法律法规的依据支持，否则将有侵犯信用权的可能。

其次，对于企业反向炒信用，比如雇人假冒消费者通过刷单伪造高额信用值，如果造成了直接或间接损失，可向其追究法律责任。

最后，民法典明确规定，民事主体有针对信用评价而提出异议并请求采取更正、删除等必要措施的权利。所以，结合个人信息保护，行政机关单位应尤其做好注销企业或个人的信用信息的保护工作，防止此类信息因注销后忽视管理导致泄露，产生双重甚至多重侵权。

四、结语

行政机关单位作为执法一线的机构，与民众直接接触，更应该研究好、运用好民法典，带头贯彻民法典，给民众营造守法氛围，树立守法榜样。在工作中，应该多角度看待纠纷问题，以民法典新思维保护双方权益。

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