我国生态补偿制度若干法律问题探析

陈俊丽　黄伟　魏莉

基金项目：西藏大学培育基金项目资助（项目批准号：ZDQMJH20-19）和西藏大学研究生“高水平人才培养计划”项目资助（项目编号2018-GSP-043）。

在我国，关于生态补偿的研究大约开始于20世纪80年代中期以后，流行于20世纪90年代，真正形成理论思想，并在实际上产生影响则是21世纪近十年的事[1]。到目前为止虽然还没有专门的法律法规对生态补偿工作进行明确的立法支持与保障，但国家层面与地方层面已经进行了许多有益的实践，如2002年国务院在全国范围内启动的退耕还林还草工程，根据《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》国家（中央财政）无偿向退耕农户提供粮食及现金补助[2];地方层面的如2011年12月，陕甘两省沿渭六市签定的《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，协议以渭河跨省出境水质目标作为生态补偿的依据。协议签订后，陕西省给予甘肃省定西市、天水市各300万元的生态补偿金，专项用于源头区环境治理和生态修复[3]。

现笔者通过查阅书籍及文献资料，对生态补偿制度设计中的若干法律问题进行深入的探析。

一、生态补偿法学概念辨析

生态补偿在生态学研究领域是生态系统自我调节维持生态平衡的一种机能，《环境科学大辞典》将其定义为“自然生态系统对由于社会经济活动造成的生态环境破坏所起到缓冲和补偿作用”[4]。经济学研究的生态补偿没有明确而统一的概念，一般认为生态补偿是将环境破坏行为外部性内部化的一种策略和机制[5]。而法学界对生态补偿的定义也未形成一致的认识，并且在产生正外部性的人类活动和产生负外部性的污染破坏环境行为中究竟哪一个抑或者两者均为生态补偿的前提条件这个问题上产生重大分歧。

相当一部分学者认为，应对那些会对生态环境产生正外部性影响的如水源涵养、水土保持等的人类活动进行生态补偿。如曹明德教授认为“环境法学意义上的生态补偿是环境资源受益人、国家、社会，其他组织对因生态保护而利益受到损害和付出经济代价的人给予适当的经济补偿”[6]。还有一部分学者认为，生态补偿是针对会对环境产生和可能产生不良影响的行为征收一定的费用。如韩德培教授认为“征收生态补偿费是指为了防止生态环境破坏，根据‘利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复原则，向从事对环境生态环境产生或者可能产生不良影响的单位和个人征收一定的费用，特别是指现行排污收费未覆盖到的。影响生态环境的行为主要有，各类矿产资源，能源的开采，森林砍伐，草原的过度使用，地下水资源的过度开采，地表水资源的开发利用，旅游资源开发区建设等”[7]。

还有一部分学者认为，应对会对环境产生正负外部性的不同人群实行不同的处理方式以完成生态补偿。对环境资源的破坏者和污染者征收征税（费），对生态功能价值提供者为实现生态功能价值持续供给而特别牺牲者给予一定的补偿。如吕志祥认为“生态补偿是指为实现条件性生态功能的持续供给，对特定环境资源的开发利用者（破坏者、污染者）征税（费），对生态功能区中调解性生态功能的提供者、为生态平衡的特别牺牲者给予经济（或非经济）的回报和弥补的法律行为”[8]。

笔者倾向于只对会对生态环境产生正外部性影响的环境功能价值的提供者及为实现生态功能价值持续保有而利益受损者給予生态补偿。原因有二：

其一，对生态环境产生负外部性影响的环境污染者和生态破坏者来说，目前已有法律制度对其负外部性行为进行规制，如环境税费制度，虽然某些费用的定价并不合理，但只要存在往后就只需进一步完善即可，无需把已有的环境法律制度再归入生态补偿制度，因为这样做于现行法的完善以及法律的进步而言不具有积极的价值，还会造成法律制度的混乱[9]。

其二，环境污染行为、破坏行为如果侵犯到其他主体的人身、财产利益，可以通过行政调解和环境民事侵权诉讼进行救济，这其中涉及更多的是侵权责任赔偿，而不是生态补偿。即便未来我国宪法和法律确定了公民的环境权，则也是侵犯公民环境权的赔偿。

因此笔者觉得生态补偿的情形应该严格限定，不能太过宽泛的，把涉及环境资源的所有行为都涵盖进去。

基于以上分析，笔者尝试对生态补偿作出如下界定：生态补偿是指为了实现生态功能价值的持续供给，生态环境受益自然人、法人、生态受益地区地方政府、中央政府向主动或被动提供生态功能价值的个人、法人以及地区，凭借一定的补偿依据、标准和方式进行合理有效补偿的法律制度。

从上述定义，可以总结出构建生态补偿法律制度的目的和实质。目的是通过立法的手段，将生态补偿从发生到完成，包括整个过程的监督实施、保障以法律规则的形式固定下来，保证生态补偿工作的有序进行。

单就生态补偿而言，其目的在于平衡相关利益者的利益关系，对生态系统予以保护，维持和增加人居环境的生态功能价值，从而实现生态安全和生态公平。生态补偿法律制度调整的实质上是人与人之间的关系，包括经济利益与生态利益，经济发展与环境保护的协调。

二、生态补偿法律制度的理论依据

生态补偿法律制度的理论依据包括外部性理论、法益理论和特别牺牲理论。三种理论互为补充，从不同方面对生态补偿法律制度的实施提供理论支撑。

（一）外部性理论

外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响，如果对旁观者的影响是不利的，就成为“负外部性”。如果这种影响是有利的，就称为“正外部性”[10]。正负外部性的存在，使得社会边际成本和私人边际成本，社会边际收益与私人边际收益不一致。而本文所述及的生态补偿是侧重于关注正外部性影响。生态功能价值提供者在从事资源的开发、利用和追求地方经济发展时，间接地维持原有生态功能价值或创造出新的生态功能价值，而这部分价值并不以价格的形式体现在私人和地区的收益里，致使社会边际收益与私人边际收益不一致，形成了正外部性。矫正这种正外部性影响的途径可以通过对产生正外部性的生态受益主体进行补偿，使得外部性内部化，以实现生态公平。

（二）法益理论

环境保护法所有保护和调整的环境利益大致可以分为资源利益和资源利益两种类型[11]。资源利益体现为资源所有者或使用者的经济利益，这些利益已上升为法定权利，如自然资源占有权、使用权、处分权、受益权等。生态利益是随着环境问题的日益严重而逐渐进入法律的调整视野。许多研究希望借助民法权利思维，试图将生态利益也上升为法定权利——公民环境权，但是由于生态利益的整体性、不可分割性，致使公民环境权不具有司法性质的可执行性[12]。

因此，将生态利益上升为公民的环境权的做法是行不通的。而比较可行的做法是，将生态利益上升为受法律保护和救济的生态法益，在确认生态法益的基础上，对生态受益者课以向生态功能价值提供者補偿的义务。通过生态补偿制度，对生态法益进行保护和救济。

（三）特别牺牲理论

特别牺牲理论最早由德国著名公法学者奥托·迈耶提出，该理论的成文法最初源于1793年普鲁士一般邦法典第74条、75条，这两条法律法规规定，为了公共利益，在必要时个人必须牺牲其权益，但是国家必须同时对承担了特别牺牲的个人予以补偿，这个理论足以支撑国家应对公权力限制的生态功能价值提供者给予必要的补偿。

三、 生态补偿法律制度的各方主体

生态补偿法律关系主体，是指理论或实际上参与生态补偿过程的自然人、法人、农村集体和地方政府等，按照理论上是利益受损一方还是获益一方，可分为生态受损主体和生态受益主体;按照在实际补偿活动中是补偿一方还是受偿一方，可分为生态补偿主体和生态受偿主体。

（一） 生态受益主体和生态补偿主体

生态受益主体是指生态利益（如环境舒适，身体健康等）获得者，与张建伟在《生态补偿制度构建的若干法律问题研究》[13]一文中关于利益的解释不同，此处不包含经济利益，因为经济利益是针对作为内部成本的资源本身的价值，这部分利益可以依据资源权属通过市场活动获得，它不包含于生态补偿所研究的正外部性的范畴。生态受益主体范围很广，包括自然人、法人、地区（代表是地方政府）、中央政府、后代人、外国政府。

生态补偿主体是指生态补偿义务的实际承担者。从理论上讲，根据“谁受益谁补偿”原则，生态受益主体应该是生态补偿主体，但实际上，生态补偿主体的范围要窄于生态受益主体，因为生态受益主体中的后代人不可能承担当前的生态补偿费用，另外涉及他国的，则应通过双边甚至多边协定来解决，此种情况更复杂，暂且不予讨论。

因此，生态补偿主体主要包括自然人、法人、受益地区地方政府、中央政府。

（二）生态受损主体和生态受偿主体

生态受损主体即生态功能价值实现过程中的利益损失者，此处利益主要指经济利益，包括为实现生态功能价值而付出的物质成本（直接损失）、预期利益损失（间接损失）以及地区发展受限的机会成本。生态受损主体主要包括自然人、法人、地方政府、农村集体。农村集体可以作为生态受损主体，因为我国当前的所有制形式有一部分资源是属于农村集体所有，农村集体也可以作为生态功能价值的提供者。在国内生态补偿研究范围内，国家并不是生产受损主体，因为保护环境是国家的基本职责。

生态收偿主体就是生态受损主体。

四、生态补偿法律制度的客体

生态补偿法律制度的客体是指生态补偿权利义务关系所指向的对象——生态功能价值。生态补偿得以发生的条件就是生态受偿主体提供了生态功能价值。基于生态功能价值量的存在与多少，生态受偿主体有权向生态补偿主体提出补偿请求权[14]，生态补偿主体参考生态收偿主体提供的生态功能价值量的大小向生态受偿主体进行补偿。

五、生态补偿标准

补偿是受益一方对受损一方的一种利益衡平，其取决于受益一方所获利益的多少和受损一方所受损失的大小[15]。以受损一方所受损失大小作为补偿标准的方法称为机会成本法;以收益一方所获生态利益的多少作为补偿标准的方法称为价