农村传统型社会救助的发展困境与路径选择——以精准扶贫为切入点

(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030)

一、问题的提出与文献回顾

党的十九届四中全会提出，要完善覆盖全民的社会保障体系，坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。社会救助发挥着贫困人口“最后一层安全网”的兜底功能，作为社会保障制度的重要组成部分，在推进贫困治理方面意义斐然。20世纪80年代至今，我国农村反贫困治理经历了由整区推进式开发扶贫到瞄准贫困户的精准扶贫，与此同时，随着农村最低生活保障制度的建立及《社会救助制度暂行办法》的颁布实施，我国农村逐渐形成了以最低生活保障制度为核心，特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助相结合的综合型社会救助体系。新型社会救助制度在贫困治理中发挥着重要作用［1］，为弱贫者提供了基本生存权和人格尊严保护，撑起了一张“最后的社会安全网”［2］。2015 年颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，将农村最低生活保障制度作为精准脱贫“五个一批”①即“生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。措施中的一个兜底性措施［3］，表明我国在贫困治理上形成了经济政策与社会政策合力的反贫困政策格局［4］。

对此，学术界展开了广泛的讨论。一部分学者认为，社会救助制度与精准扶贫政策之间缺乏有效衔接。匡亚林认为，虽然“双轮驱动”②“双轮驱动”在本文中是指社会救助与精准扶贫均为我国反贫困制度建构中的重要政策，两者发挥合力，助力脱贫攻坚。的两项制度在治理贫困上取得了显著效果，但是两项制度在实施上却存在瞄准偏差、政策叠加及衔接不畅等“碎片化”问题［5］。慈勤英、兰剑认为，传统型社会救助在某种程度上降低了贫困人口的就业意愿，未能较好地通过扶贫项目来激发贫困人口脱贫的内生动力，仅仅发挥着政策兜底功效［6］。陈云凡进一步指出，农村享受低保人群的收入与一部分通过自己劳动就业人群获得的收入水平相近，容易导致贫困人群消极怠工，导致贫困人口滑向低保人群，容易形成“福利依赖”，导致“贫困陷阱”的出现［7］。另一部分学者却持有不同观点，他们肯定了社会救助与当前精准扶贫政策之间具有很好的衔接性。刘建平指出，我国社会救助制度在救助对象、实施项目等方面与精准扶贫政策之间有着许多重合交叉之处，两项制度之间的衔接具有很大可能性［8］。毕金平认为，社会救助制度与精准扶贫政策在产生背景、救助功能等方面有极强的相似性，都是我国反贫困体制中的重要组成部分［9］。白小平、代枚训等人指出，将精准扶贫项目增列到传统社会救助项目中，扩大传统社会救助范围，区分各项目主次关系，能够同时发挥出两项治贫制度的优越性，共同推进国家治理贫困的进程［10］。和俊民与杨斌认为，适度的社会救助制度通过直接作用于经济活动人口、人均劳动时数或劳动者健康状况，加大对社会劳动的投入，能够有效促进国家的经济增长，与精准扶贫的科学内涵相吻合，有效形成“双轮驱动”的反贫困格局［11］。对于如何保证社会救助可持续发展，防止“福利依赖”的发生，实现两项制度的协调发展，慈勤英和兰剑指出，在推行社会救助政策时，应当进一步考察反福利政策的有效性，大力推行公益岗位，将其介绍给就业困难的贫困人群［12］。

纵观学者们对社会救助与精准扶贫衔接问题的研究发现，学者们的研究成果丰硕，多元化理论观点突出，具有一定的针对性与先进性，为此研究奠定了坚实的理论基础，但现有研究仍然具有两大方面的局限性。首先，大部分学者仅聚焦于社会救助与精准扶贫政策是否能够有效衔接以及该怎样衔接的问题上，而没有系统分析出传统生存型社会救助与精准扶贫政策具体存在着哪些方面的“脱嵌”；其次，在完善社会救助与精准扶贫衔接问题的措施上，仅局限于对本土问题的研究，而忽视了对西方国家所推行的发展型社会救助制度的借鉴。卡尔·波兰尼的制度理论认为，国家任何一项政策制度的制定都不能忽视经济体制与社会生活的相互关系［13］，传统农村社会救助与精准扶贫政策的衔接亦是如此。在学界既有研究的基础上，本文尝试探讨农村传统型社会救助体系与精准扶贫政策到底存在着哪些方面的“脱嵌”①波兰尼认为经济是从属于政治、宗教和社会关系的，这里的“脱嵌”只是类比借用。，并引入西方发展型社会救助的成功经验，期待传统型社会救助能向发展型社会救助迈进，实现与精准扶贫政策有效衔接，充分发挥出两项制度的优越性。

二、农村传统型社会救助在精准扶贫中的“三维脱嵌”

救助政策和精准扶贫政策是我国现阶段治理贫困的主要社会政策与经济政策［14］。精准扶贫政策通过改变贫困者生存的外部环境并给与一定的项目扶持，帮助那些有脱贫意愿且具备劳动能力的贫困户脱离贫困，激发贫困者内生动力，从而达到帮助贫困户脱困。对于那些没有劳动能力无法承接扶贫项目的贫困户，由传统的社会救助对其进行政策兜底。而在现实生活中却有大量的贫困户抱有“等靠要”的不良思想，坐等国家社会救助，却不愿意接受国家扶贫项目，更不愿通过自身努力谋求发展实现脱贫，这与国家精准扶贫政策的初衷相悖。究其原因，主要是由于传统社会救助理念落后、救助范围狭窄、救助内容单一，与精准扶贫政策在衔接整合过程中出现“脱嵌”。

（一）传统社会救助理念与精准扶贫初衷相悖

长期以来由于受到传统思维的影响，社会上部分人群始终将社会救助看作是一种慈善、怜悯甚至是对贫困者的施舍［15］，是一种出于行政职责要求而对贫困者实施救助的政策落实［16］。传统的社会救助实质上是一项民生性的工程，主要是帮助没有劳动能力及收入来源不足的深度贫困群体，中央政府与地方政府分别采取宏观调控政策及“重点帮扶”措施来确保贫困群体的政策兜底［17］。一些地方基层政府视社会救助为地方维稳性工具与发展地方经济的一大砝码，导致“人情保”、“上访保”、“征地保”等现象时常发生［18］。传统的社会救助最大的特征是对已发生的社会风险进行事后弥补，具有一定的社会应急性。国家精准扶贫与传统社会救助制度理念相异，强调对贫困人群给予政策项目扶持来促使贫困者通过自身努力实现脱贫，而且还侧重对贫困代际转移问题的治理，通过就业扶贫、教育扶贫、职业技术培训扶贫、医疗扶贫等项目措施来帮助贫困者实现持久性脱贫。贫困风险事后应急兜底式的社会救助与事前事后相统一的精准开发式扶贫，两者在政策设计理念的初衷上具有相悖特征，导致传统社会救助在反贫困过程中功能弱化，影响精准扶贫政策的减贫效率。

（二）传统社会救助覆盖面与精准扶贫对象难以吻合

自《社会救助制度暂行办法》颁布实施以来，我国传统社会救助的主要覆盖对象是生活在最低生活水平线下的绝对贫困人口，以保障他们的基本生存为主要目标。其救助方式主要是以政府或社会组织为主导的物质救助，例如，最低生活保障制度直接给予拥有低保身份的贫困户现金补助，属于一种专门为绝对贫困人口而设定的生存型社会救助模式。这种救助模式基本没有关注到救助对象的多样化生活需求，更没有考虑到救助对象自我脱贫能力的提高。相反，精准扶贫所扶持对象的覆盖面要广于传统社会救助对象的覆盖面，包括所有低于国家贫困线且有劳动能力及脱贫意愿的贫困户，且精准扶贫注重对贫困者脱贫能力的培养，使贫困户能够依靠自我劳动实现脱离贫困。教育扶贫、技能培训及就业扶贫等脱贫举措具有多元化特点，与救助方式单一的社会救助难以吻合，致使在贫困治理过程中，两者难以做到融合发展。

（三）传统社会救助内容与精准扶贫措施多样化相背离

我国农村传统社会救助主要是以货币或实物为载体，对农村贫困人群施以帮扶，无论是农村最低生活保障制度还是住房、医疗、教育等社会救助都是如此。虽然物质或货币形式的社会救助具有直接、操作简单、扶贫效果立竿见影等特征，但其反贫困的作用是十分有限的，特别是应对非物质贫困时的效果更加一般化。随着国家社会经济的不断发展、教育水平的提高及人口结构的改变，致贫原因不再仅仅局限于物质性因素，还包括了许多非物质性的因素，如社会机会的缺失、社会的排斥、可行能力被剥夺、权利的丧失以及社会资本的缺乏等也是使农村人口陷入贫困的主要原因。简单的物质给予或货币救助相当于“扬汤止沸”，不能解决贫困根本问题，一旦停止社会救助，贫困人口就会再次陷入贫困深渊。精准扶贫政策在治理贫困时做到了“内外兼修”，既注重了农村致贫的外部环境因素，又注重了农村贫困人口的自身内在致贫因素，针对外部因素采取加大财政支持力度、完善农村基础设施建设等措施，改变农村交通、水利、网络等基础设施落后的状况，针对内部因素，则根据贫困户的内在发展需求，精准给予扶贫项目支持，具有“造血”之功效。传统的社会救助内容简单化与多元化的精准扶贫措施相背离，在某种程度上影响了扶贫效率的提升。

三、发展型社会救助理念的经验借鉴

（一）发展型社会救助理念的内涵

发展型社会救助并非属于本土化的概念，而是从国外发展型社会政策中演变而来的。“二战”后，欧洲国家纷纷效仿英国建设福利型国家，为国民提供高福利的保障计划。战后社会经济的发展奠定了福利国家坚实的物质基础，但是，随着20世纪70年代全球石油危机的爆发，福利国家普遍出现了经济发展滞后、国民失业严重、国民收入降低等一系列的社会问题。众所周知，社会福利具有刚性需求特点，在民众心目中，国家福利待遇只可上升不可下降。在经济发展滞后的情形下，公众对福利的需求却并未减少，由此造成了严重的财政负担，导致福利国家出现了长时间的社会危机，并引起了学术界的广泛关注。以詹姆斯·梅志里（James Midgley）为代表的学者提出了“发展型社会政策”（Social Policy for Development）理念，推动了福利国家社会政策理论及实践的变革。发展型社会政策所强调的不仅是将国家政策作为治理工具，而且也将社会政策视为社会与经济发展的一大砝码，通过社会政策来促进社会经济的协同发展。该理念的核心是将国家福利的提供与劳动力市场有效结合，注重社会弱势群体的人力资本积累，强调在实施社会政策时要发挥“发展”的功效，视社会政策为一种社会投资行为。社会救助属于社会政策的一个方面，与发展型社会政策的理念相同，发展型社会救助政策亦强调贫困者的自身发展，其核心观点包括：注重预防贫困及反贫困；注重对贫困者的人力资本投资；引入积极的就业机制。

（二）发展型社会救助在治理贫困问题上的经验阐释

前已述及，发展型社会救助政策的核心在于激发受助者的自我发展内生动力及提高贫困者摆脱贫困的能力。从制度设计目的观之，发展型社会救助一方面帮助贫困者降低各种生活风险，保障最低生活水平；另一方面该政策通过对受助对象的人力资本投资来促进获助者自我能力的提升，使其既能享受最低生活保障，又具有从劳动市场获取收入的本领，具有预防贫困及反贫困的功能叠加效应。总体而言，发展型社会救助与传统的社会救助的最大区别在于政策的侧重点不一致，前者侧重于将社会政策视为一种投资行为，强调对人力资本的投资，激发受助者自我发展的意识及能力；后者则侧重于物质救助，是风险的事后弥补，较少关注受助者自我发展的能力培养。

1.根除贫困：社会救助的根本目标

在社会保障体系中，社会救助是一项主要内容。社会救助的产生主要是为了应对由于贫困因素而形成的社会不平等以及由此造成的社会风险问题，该项政策制定的初衷主要是根除贫困。传统的社会救助最初被看作是政府出于自身职责对贫困者的一种慈善、怜悯及施舍，随着社会文明进步、经济发展水平提高及政府职能的转变，人们对传统社会救助的认识发生了变化，国家对社会救助的定位也更加清晰。2014年国务院颁布了《社会救助制度暂行办法》，标志着社会救助制度在法律层面得以初步确认，使国家对贫困者的救助制度化、常态化。与社会保障中的普惠性社会保险及社会福利制度相比较而言，社会救助的帮扶对象主要是因多重原因陷入贫困的弱势群体，含有反贫困之功能。然而，从人的发展权角度来看，仅仅保证最低生活水平并不能使其完全脱离贫困，这并不是发展型社会救助制度设计的终极目标与全部内容。在精准扶贫时代，社会救助应该充分发挥其制度功能，在预防贫困、缓解贫困和消除贫困上发挥应有功效。在精准识别且对建档立卡贫困户实行政策托底的同时，应该积极开展具有针对性的开发性社会救助活动，提高贫困群体的生存技能和工作本领，最大限度地减少致贫因素，社会救助资源适当地分配给有需要的相对贫困者，遏制贫困的代际转移。

2.激发贫困户脱贫：社会救助效率的体现

传统的社会救助通过制度瞄准识别绝对贫困户，给予物质及现金救助（“输血”），保障其基本的生存权。随着经济的发展、城乡一体化程度的提高及精准扶贫政策的实施，农村绝对贫困问题得到了有效缓解，但相对贫困问题却仍旧存在。收入分配不均、医疗卫生教育等消费支出扩大、意外及天灾人祸等因素都可能使农民陷入贫困的境地，“支出型贫困”在农村地区时有发生。单一的物质服务救助只能够解燃眉之急，并不能达到持久脱贫。“支出型贫困”的根源在于农村贫困者缺乏应有技能及享受社会救助服务的机会，自身防范能力不足，因此在灾难风险面前“弱不禁风”，极度容易陷入贫困。针对此困境，国家大力推行精准扶贫政策，实行“资金项目下乡”，通过项目扶持为农村脱贫工作注入了持久动力。因此，在精准扶贫的理念及政策实践的基础之上，重新认识社会救助的服务取向，改变传统的单一单向救助模式，注重对贫困者的服务，促进社会救助从救济向救助转变，从政策兜底向激发贫困者脱贫积极性的服务共生方向发展，有助于实现社会救助的“助人自助”的政策终极目标，帮助贫困者脱贫致富。

3.赋权贫困户脱贫：保障社会救助的公平性

一个拥有稳定良好社会秩序的国家，必然拥有一套公平公正的治理制度及相关政策配套措施。罗尔斯指出，只有保障所有公民的自由平等，才有可能对经济发展成果进行合理有序的分配［19］。由于民众个体能力的差异，社会上必然存在一定的弱势群体，这部分人群具有市场适应能力弱、技能缺乏、抵御风险能力低等特征，有的依靠自身能力无法维持基本的正常生活，有的虽然勉强能通过自身的劳动获取基本的生活来源，但是当他们遭遇到自然和社会风险时就会立刻陷入贫困。作为公民，人人均享有生存权及发展权，国家和社会理应保障每位公民平等享受该项权利，当个体无法依靠自身的能力来维持基本生活或者无法抵御社会及自然风险而陷入生活贫困时，有权享受国家和社会为此提供的社会救助。然而，现实中我国农村对弱势群体的社会救助仍然秉持传统的救助理念，始终以伦理道德为中心，在社会救助形式上注重弱势群体的生存权忽视他们的发展权，由此一来可能会给受助者贴上“污名化”的标签，对其造成一定的负面影响。新时代背景下，国家大力推行精准扶贫政策，推行“项目下乡”的产业扶贫政策。扶贫覆盖群体由“面”向“点”转移，从原来的整区推进到如今建档立卡的个体瞄准，有效减少了扶贫资源的层级传递，最大限度地避免了“权力寻租”现象的发生，更加体现了对贫困者生存及发展权利诉求的满足，维护了社会的公平正义。农村社会救助应充分吸收精准扶贫政策的理念精髓，坚持公平、公正、平等的制度理念，在保障农村贫困者基本生存权的同时，更应注重维护贫困者的权利、机会及资源分配上的公平，使贫困者能够平等参与社会救助所提供的服务型项目，让社会救助在发挥政策兜底性功能的同时，亦发挥激发弱势群体自我发展内在动力、维护弱势群体尊严及社会公平公正的作用，防止扶贫资源分配过程中“悬崖效应”的产生。

精准扶贫与社会救助是反贫困领域两项重要的政策，前者侧重于对具备劳动能力及劳动意愿的贫困户实行项目帮扶脱贫，后者侧重于对精准扶贫政策尚未涵盖且不具备劳动能力的贫困户实行政策兜底。在精准扶贫方针指导下，我国农村社会救助不仅要充分发挥政策兜底保基本生活水平的作用，更应该充分提高贫困者的脱贫发展能力，满足弱势群体的多元化社会服务需求，使其公平共享社会经济的发展成果，实现持久脱贫。在精准扶贫的视阈下，我国农村社会救助的发展方向理应由原来的生存型社会救助向发展型社会救助转变，在发展的过程中需要遵循根除贫困（目标理念）、激发脱贫（效率理念）、赋权脱贫（权利理念）等价值理念。

四、农村传统型社会救助的应然向度

如前文所述，我国传统社会救助的理念、覆盖面及救助内容存有一定缺陷，难以与精准扶贫政策有效衔接，致使扶贫效率降低。因此，政府相关救助部门理应遵循精准扶贫视阈下农村发展型社会救助的价值理念，吸取发展型社会救助的合理内核，积极转变传统社会救助理念、扩大救助范围、增添救助内容，促进传统生存型社会救助向发展型社会救助转变，实现农村社会救助与精准扶贫政策的有效衔接。农村发展型社会救助的价值理念、面临困境与构建路径如图1所示。

（一）更新传统社会救助理念：提倡积极救助，实现受助者的互动双向发展

我国传统社会救助属于风险事后的一项应急举措，其主要目标是保障受助者的基本生存权，而忽视了其自我发展的能力，使受助者受到非正常性的歧视与怜悯，并被认为是社会发展的累赘。传统社会救助理念相对落后，难以适应新时代的发展要求，与精准扶贫理念相悖，为此，无论是社会救助服务人员还是受助者自身，都需要转变传统社会救助理念。首先，对于政府救助服务工作人员来说，应准确把握精准扶贫视阈下农村发展型社会救助的价值导向，秉承公平公正的价值理念，努力提高社会救助服务质量。提倡用积极救助的眼光看待受助者，那些因不可抗力而暂时陷入贫困的受助者，他们并不是单靠政府和社会其他成员救助而生存的社会负担，恰恰相反他们也可能是社会潜在的人力资本。其次，从行政伦理角度来看，保障社会弱势群体的基本生活，也是政府部门义不容辞的责任与担当，是为了维护社会的公平正义，而不是对受助者的施舍与怜悯。再者，救助部门要将改变受助者的贫困生活状况与其自身发展相结合，既满足受助者的生活需求，又维护其自尊，努力实现受助者自立自强的社会救助目标，由单向救助向双向救助转变。应当听取受助者真正的发展需求，鼓励受助者参与社会救助项目，为其提供社会救助项目指导服务，发挥受助者自身的发展潜能，实现受助者与社会救助之间的双向互动。对于受助者而言，接受政府及社会的救助是公民所享有的一项权利，应积极大方地接受政府及社会的救助，积极参与社会救助项目，并辅以自我劳动来渡过难关，实现自我发展。社会救助服务人员及受助者转变传统社会救助理念，以“发展”的眼光来看待社会救助，是实现社会救助服务者与受助者之间双向互动发展的基本条件，是推动脱贫成效提升的首要前提。

（二）扩大传统社会救助范围：识别救助对象，瞄准绝对贫困与相对贫困的救助群体

传统社会救助属于生存型的救助模式，救助标准偏低，其主要的救助覆盖范围是绝对的贫困人口，通过简单的物质救助或货币救助等方式来保障受助者的最低生活水平。该政策不仅很难满足绝对贫困者的生活需求，也忽视了濒临贫困的边缘群体的救助需求。处于贫困边缘的家庭由于自身抵御风险的能力不足，一旦家庭出现变故，在不能及时获得社会救助的情况下，往往会陷入实然的贫困状态。随着社会经济的发展以及扶贫开发工作的有序推进，我国农村绝对贫困问题基本解决，而相对贫困问题却日益突出。在精准扶贫的背景之下，扩大农村社会救助覆盖范围，由侧重绝对贫困的受助对象向相对贫困的受助对象转变，实现两者瞄准机制的统一，是有效适应时代变化的合理举措。具体而言，对于绝对贫困的人群实行政策兜底，确保他们“两不愁，三保障”的基本生活需求，并且适当降低最低生活保障的福利待遇，避免低保户对救助标准的期望过高，促使其通过提高自身发展能力来摆脱贫困。对于相对贫困人群来说，则需要进行有针对性的帮扶，加强对受助者进入劳动力市场的培训，促进相对贫困者抵御风险及自我发展能力的提升，有效化解相对贫困人群滑入贫困深渊的风险。扩大传统社会救助范围，由原来仅注重绝对贫困的受助对象转向绝对贫困与相对贫困的受助对象的统一瞄准，是对精准扶贫视阈下发展农村社会救助价值导向中的“公平公正、反贫困”的价值理念的践行。相对贫困与绝对贫困人群都是社会弱势群体，对两类群体的帮扶救助深刻体现了社会救助的“公平公正”。

（三）增添传统社会救助内容：增加机会与服务型救助，实现协调发展

国家精准扶贫所强调的是通过扶贫项目来激发贫困者的脱贫动力，而不是简单依靠现金及物质给予来实现贫困者的脱贫，农村发展型社会救助也应充分吸取精准扶贫政策精神，做到充分激发受助者自我发展的内在动力，保证脱贫的可持久性。因此，增加贫困人口的就业、技能培训、预防性社会保护等机会救助与服务救助，实现各项救助内容的协调发展，是推动农村发展型社会救助的行动指南。具体措施而言，可通过设置公益性岗位，以受助者的劳动来换取社会救助，为生活困难群众提供就业机会。例如，在社区或村集体的养老服务中心、敬老院等公共场所设置公益性岗位，让有劳动能力的困难群众在此就业，同时社会救助部门加强对受助者的职业技能培训，使其适应公益性岗位的技能要求。其次，村委会及社会救助部门可以为生活困难户提供农村环境打扫维护、森林防火巡视等工作，使其通过自身的劳动来获取政府的社会救助福利补贴。再者，社会救助部门亦需加强服务救助和预防性的社会保护工作，譬如，在农村公共场所配置健身娱乐器材、成立疾病预防控制机构、提供免费计划免疫服务等，增强农村生活困难群体的风险抵御能力。增加机会救助与服务救助，实现协调发展，是农村发展型社会救助的重要举措，也是践行精准扶贫视阈下农村发展型社会救助价值取向中“反贫困、提供服务”理念的内在要求。

五、结论与讨论

在“中国式”减贫体系中，社会救助制度自始至终为贫困人口撑起了一道“安全网”，发挥着政策兜底的功效。当前，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为了我国社会主要矛盾，传统社会救助政策兜底功能再也无法有效满足贫困人口日益增长的美好生活需要。农村传统生存型社会救助制度落后于时代发展步伐，表现出救助理念落后、救助范围狭窄与救助内容单一等特征，均未与国家精准扶贫战略思想相契合，没有真正激发贫困者脱贫的内生动力，实现持久脱贫。党的十九届四中全会提出，要完善覆盖全民的社会保障体系，坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，这是对传统生存型社会救助制度提出的时代要求。从西方引进的发展型社会救助制度倡导国家福利提供要与劳动市场相结合，通过引入积极就业机制，加强人力资本投资，注重预防贫困与反贫困等措施激发贫困者脱贫内生动力，其核心思想恰好与我国精准扶贫战略思想相契合，包含三大发展价值取向，即目标取向：根除贫困；效率取向：激发脱贫；公平取向：赋权脱贫。将这三大发展的价值取向“输入”传统生存型社会救助制度的发展困境中，“输出”具有针对性的对策建议，即更新传统社会救助理念、扩大传统社会救助范围、增添传统社会救助内容，促成社会救助与受助者的互动双向发展，更加精准瞄准绝对贫困与相对贫困的救助群体，为其增加机会与服务救助内容，最终实现两者之间的协调发展。