美国刑事法律援助中的合同制度研究：成因、发展与困境

吴　羽

(华东政法大学刑事司法学院，上海　201620)



美国刑事法律援助中的合同制度研究：成因、发展与困境

吴羽

(华东政法大学刑事司法学院，上海201620)

摘要：合同制度是美国主要的刑事法律援助实施机制，其采用政府与律师、律师事务所等个人或机构签约的形式为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务。美国合同制度产生与发展的基础是贫困者辩护服务的客观需求，解决与公设辩护人办公室有关的利益冲突案件，控制法律援助成本。总体上，合同制度受到人口稀少的州或县的青睐，在贫困者辩护体系中发挥补充性作用，并由相关规范性文件指导运行。当前合同制度面临资金匮乏、合同律师案件负荷量过重、代理质量下降等困境。合同制度只有树立质量优于成本的理念，才能维护犯罪嫌疑人、被告人权利。

关键词:美国；刑事法律援助；合同制度；贫困者；律师辩护权

一、引言

刑事法律援助由律师的慈善举动转变为国家的基本义务，是“自第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命”[1]，这也是刑事司法文明化的必然结果。*刑事法律援助国家义务化表明律师不是刑事法律援助的义务主体，律师有能力实施辩护活动并不附带出律师有义务提供刑事法律援助。对此，有学者指出，美国使用强制力量增加公益性法律服务的数量及使律师公益负担平均化没有取得成功，20世纪70年代晚期，美国律师协会和纽约市律师业协会考虑要求成员提供公益性法律服务，但遇到成员的抵制而偃旗息鼓。参见文献[2]。作为对抗制诉讼模式的代表性国家，美国刑事司法中的律师发挥着至为关键的作用。在美国，公民律师辩护权的法律基础为1791年生效的联邦宪法第六修正案，“多年来，支持者用来保护被告人获得律师有效帮助(effective assistance)这一基本权利的主要途径是美国联邦宪法第六修正案，亦被纳入第十四修正案”。[3]不过，最初联邦宪法第六修正案的适用范围较为狭窄，基于保障犯罪嫌疑人、被告人权利和公平审判的要求，此后联邦最高法院在一系列的判决中对第六修正案进行了扩张性解释，代表性判例有1932年鲍威尔诉亚拉巴马州案(Powell v. Alabama)、*Powell v. Alabama, 287 U.S. 45(1932).1938年约翰逊诉策尔普斯特案(Johnson v. Zerbst)、*Johnson v. Zerbst, 304 U.S. 458(1938).1942年贝茨诉布雷迪案(Betts v. Brady)、*Betts v. Brady, 316 U.S. 455(1942).1963年吉迪恩诉温莱特案(Gideon v. Wainwright)、*Gideon v. Wainwright, 372 U.S. 335(1963).1967年高尔特案(In re Gault)、*In re Gault, 387 U.S. 1(1967) .1972年阿杰辛格诉哈姆林案(Argersinger v. Hamlin)、*Argersinger v. Hamlin, 407 U.S. 25(1972).1979年斯科特诉伊利诺斯州案(Scott v. Illinois)*Scott v. Illinois, 440 U.S. 367(1979).及2002年亚拉巴马诉谢尔顿案(Alabama v. Shelton)*Alabama v. Shelton, 535 U.S. 654(2002).等，其中，“吉迪恩案”具有里程碑式的意义，该案判定，在法庭中，律师是“必需品”，而非“奢侈品”，某种意义上，美国刑事法律援助制度或贫困者辩护制度发端于1963年。根据上述判决，轻罪案件中的贫困犯罪嫌疑人、被告人可以享有政府提供免费的律师辩护服务，*在美国，一般认为，最高刑期为一年以上监禁刑的犯罪属于重罪，其余属于轻罪。这极大地扩大了犯罪嫌疑人、被告人获得刑事法律援助的范围。

然而，作为世界上最为发达的国家之一，美国刑事诉讼中绝大多数的犯罪嫌疑人、被告人仍为贫困者。因此，建构一整套富有成效的刑事法律援助实施机制成为美国刑事司法中的核心问题之一。首先，传统上是逐案(case-by-case)轮流指定当地律师提供服务，这些指定一度是慈善性的，但随着贫困者代理需求的增加，指定律师开始获得补偿，尽管补偿经常是象征性的。其次，公设辩护人办公室的建立，被一些司法辖区所采用，并主要适用于城市地区。最后，合同制度作为另一个可供选择的模式，越来越吸引学者和从业人员的关注。[4]概言之，当今美国主要有三种刑事法律援助实施机制：指定律师制度(Assigned Counsel System)历史最为久远，是解决贫困犯罪嫌疑人、被告人律师辩护的最早方案；公设辩护人制度(Public Defender System)在1914年诞生于加利福尼亚州洛杉矶县(Los Angeles County)，并逐渐在美国贫困者辩护体系中占有主导地位；合同制度(Contract System)产生于20世纪70年代末，经过30多年的发展，辩护功能日益彰显，在美国贫困者辩护体系中发挥着重要的作用。

在美国，贫困者辩护体系中的合同制度，又称合同项目(contract program)、合同模式(contract method)等，其基本特征是：(州、县或地方)政府或有关组织与私人律师、律师事务所、律师协会或非营利性机构之间订立提供辩护服务的合同，即后者在一定期限内为特定司法辖区的贫困犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务。美国是世界上较早在刑事法律援助中采用合同制度的国家，合同制度运作最为成熟，并成为其他国家借鉴的蓝本。本文对美国合同制度进行论述，以期对我国刑事法律援助事业的发展有所助益。

二、美国合同制度的成因分析

从法律基础的视角上看，美国联邦最高法院通过一系列判决明确与扩充解释了联邦宪法第六修正案律师帮助权，上述判决要求州政府建立并资助贫困者辩护方案，为此，美国各司法辖区积极“建立一些系统的组织为贫困被告人提供代理”[5],在此背景下，合同制度作为一种新型的刑事法律援助实施机制受到青睐。从现实成因上分析，美国采用合同制度主要基于如下三个方面的原因：

第一，贫困者辩护服务的客观需求。美国合同制度的产生与发展有着深刻的时代背景与现实动因，归根结底，合同制度是公民律师辩护权勃兴的产物。诚如前文所述，美国联邦最高法院不断扩大刑事法律援助的适用范围，这直接导致受援人的数量急剧增加。同时，根据一些实证研究，美国刑事诉讼中的犯罪嫌疑人、被告人大约80%为贫困者。*《1996年贫困者辩护》(Indigent Defense, 1996)研究报告指出，大约有3/4的州监狱犯人和一半的联邦监狱犯人由法庭指派律师提供辩护服务。See Steven K. Smith & Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense, at 1(1996).《2000年刑事案件辩护律师》(Defense Counsel in Criminal Cases, 2000)研究报告指出，联邦法院中大约66%的重罪被告人和州法院中82%的重罪被告人由公设辩护人和指定律师提供辩护。See Caroline Wolf Harlow, Bureau of Justice Statistics, Defense Counsel in Criminal Cases, at 1(2000). 2000年《贫困者辩护服务合同制：一个专门的报告》指出，估计有60%～90%的刑事案件涉及贫困被告人。See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice, Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, at 3(2000) .因此，大多数刑事被追诉者没有经济能力聘请律师，他们的辩护律师由政府资助。[6]由于犯罪嫌疑人、被告人大多数为贫困者，美国各司法辖区必须采取合适的方式确保贫困犯罪嫌疑人、被告人的律师辩护权，以及联邦最高法院的要求。在这一背景下，合同制度开始被一些司法辖区所采用。对此，有学者指出，合同制度与其他刑事法律援助模式的创设与发展所面临的现实问题是相同的，即犯罪和毒品案起诉的大幅增加，导致公设辩护人制度、指定律师制度、合同制度三种方案中的贫困被告人案件数量猛增。[7]质言之，贫困犯罪嫌疑人、被告人案件数量的激增是合同制度产生与发展的首要原因。

第二，解决与公设辩护人办公室有关的利益冲突案件。在律师执业领域，“利益冲突是律师所面临的最常见也是最困难的问题”[8]。在刑事辩护活动中，律师与犯罪嫌疑人、被告人的关系建立在信任的基础上，律师应当忠诚于其当事人的利益，然而，利益冲突案件可能损及律师与委托人之间的信任关系，威胁到律师的独立性，并最终损害犯罪嫌疑人、被告人权利。当今世界各国一般通过立法明文禁止律师代理利益冲突案件，这也成为律师基本的职业伦理要求。实践中，最为常见的利益冲突案件是共同被告人(co-defendant)案件。美国联邦最高法院在Wheat v. United States一案中认定，同一律师不得代理共同被告人案件，即使该律师获得共同被告人的同意。*Wheat v. United States, 486 U.S. 153(1988).在美国，公设辩护人办公室成为很多司法辖区解决贫困者律师辩护的主要方案，由此导致与公设辩护人办公室存在利益冲突的案件时有发生。由于同一公设辩护人办公室的公设辩护人被认为是同一律师事务所的律师成员，如果共同被告人存在利益冲突，该公设辩护人办公室就不得同时进行代理。因此，合同制度成为这些司法辖区解决利益冲突案件的主要方式。1992美国律师协会(ABA)《刑事司法辩护服务提供标准》(StandardsforCriminalJusticeProvidingDefenseServices)第5-3.1条甚至认为，辩护服务合同应用激增的首要原因就是解决利益冲突案件，尤其是解决公设辩护项目中的利益冲突案件。美国《2007年州公设辩护人项目》(PublicDefenderPrograms)研究报告显示，在19个州立公设辩护人项目中，7个州采用逐案与私人律师签约的方式，6个州采用与私人律师签订合同的方式。*See Lynn Langton & Donald Farole, Jr, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State Public Defender Programs, at 7(2007).在特拉华州(Delaware)，大多数利益冲突案件由州公设辩护人办公室签约的私人律师处理；在北达科他州(North Dakota)，私人合同承包人为没有公设辩护人的地区或利益冲突案件提供贫困者辩护服务。*See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau, Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012, at 6,21(2014).

第三，控制法律援助成本。在美国，很多司法辖区采用合同制度意在节省法律援助成本。自20世纪70年代后期开始，一些人口少或农村辖区以成本控制为主要诱因，合同制度作为第三种贫困者辩护服务提供模式出现，并成为一些司法辖区用其取代指定律师制度的主要动因。*See Robert L. Spangenberg, Marea L. Beeman, Catherine L. Schaefer, Questions and Answers Concerning Fixed Price Contracts for Representation of Indigent Defendants, at 1,7(1996).同样，一些农业县及以农业为主的州并不能证明全职公设辩护人服务的体系和花费能够有效满足联邦宪法第六修正案的辩护要求，公设辩护人模式不适合这些司法辖区，寻求一种替代模式就非常有必要了。正是在这一背景下，合同律师制度得以诞生。[9]为此，《刑事司法辩护服务提供标准》第5-3.1条指出，控制成本是合同制度发展的第二大原因，合同制度的发展在于控制公设辩护人办公室日益增长的案件负荷量引起的成本激增。可见，为了有效控制法律援助成本，合同制度取代一些司法辖区采用的公设辩护人制度或指定律师制度，这促成了合同制度的产生与发展。

三、美国合同制度的发展与困境

从历史沿革上分析，美国合同制度主要经历了三个发展阶段。20世纪70年代为萌芽阶段，合同制度在此阶段作为贫困者辩护服务方案开始出现于个别司法辖区；80年代为发展阶段，合同制度在此阶段逐渐被许多司法辖区所采用；90年代至今为成熟阶段，合同制度此阶段的运作日渐成熟，辩护功能日益彰显，已经成为美国主要的刑事法律援助实施机制。不过，合同制度发展的同时，也面临着经费短缺、案件负荷量过重导致辩护质量下降的困境。

(一)美国合同制度的发展阶段考察

一般认为，美国在贫困者辩护体系中采用合同制度始于20世纪70年代末。*美国各界普遍认为合同项目出现于20世纪70年代末，但有研究也指出，为了给贫困者提供律师，1969年就有市政府与非营利辩护人组织签订合同。参见文献[10]。美国“国家援助与辩护人协会”(National Legal Aid & Defender Association)于1973年公布的《正义的另一面》(TheOtherFaceofJustice)研究报告首次对全美刑事辩护服务提供模式进行了分析，并指出当时贫困者辩护体系中的三种律师服务类型，即公设辩护人制度、指定律师制度和混合制(Mixed System)，其中，混合制是指公设辩护人与指定律师相结合，通过合同方式提供辩护服务的模式基本不存在。*See National Legal Aid and Defender Association, Laurence A. Benner, The other face of justice, 1973。直至20世纪70年代末，一些司法辖区开始采用合同制度解决贫困者律师辩护问题，其主要形式是将本辖区刑事法律援助案件外包给私人律师。1978年，圣地亚哥县(San Diego)建立了合同制度，合同制度成为该县为贫困被告人提供辩护服务的唯一方式。*See Richard J. Wilson, Contract-Bid Programs: A Threat to Quality Indigent Defense Services, at 3(1982).

在20世纪80年代，指定律师制度和公设辩护人制度仍为最常见的贫困者辩护方案，但合同制度日益盛行，尤其是80年代中期之后，美国采用合同制度提供贫困者辩护服务的司法辖区数量急剧增加。在县级层面，1982年时，全美有15个州，共201个县采行合同项目(占全国总县数的6.5%)；到1986年时，全美有18个州，共330个县采行合同项目(占全美总县数的10.7%)。*See Bureau of Justice Statistics, U.S. Dep’t of Justice, Bulletin: Criminal Defense for the Poor,1986, at 3(1988).据统计，在州层面，80年代中期，全美超过半数的州采用了合同项目的某些形式。无疑，从合同项目获得资金保障和有效监督管理的视角出发，州立合同项目要优于县立合同项目。20世纪80年代，合同项目呈现出由县政府资助及监督管理向州政府出资及监督管理转变的趋势，这是合同项目运用不断扩大与增强的重要表征。

20世纪90年代至今，合同制度广泛地建构在州和县两个层面，运行日益成熟，政府支持力度不断加大，花费和代理案件的数量日益增多，在贫困者辩护服务体系中发挥着重要的作用。1992年时，亚利桑那州、爱达荷州、肯塔基州、新墨西哥州、北达科他州、俄勒冈州、华盛顿州大部分贫困者刑事辩护人方案都采用合同项目。[11]20世纪90年代中期，全美超过半数的州拥有一个或多个合同项目。*See Standing Comm. On Legal Aid and Indigent Defendants, Am. Bar Ass’n, Findings Concerning Contracting for the Delivery of Indigent Defense Services 24(1995); The National Association of Criminal Defense Lawyers, Inc. (NACDL), “Low-Bid Criminal Defense Contracting: Justice in Retreat”, Champion, 21(1997), p.24.《1999年人口大县贫困者辩护服务》(IndigentDefenseServicesinLargeCounties)研究报告指出，1999年时，合同项目共花费7000万美元，代理案件达14万余件。*See Carol J. DeFrances, Marika F. X. Litras, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense Services in Large Counties, 1999, at 1(2000).《1999年州立贫困者辩护服务》(State-FundedIndigentDefenseServices)研究报告指出，在21个州立项目中，10个州为合同律师项目提供资金总额达5300多万美元，其中俄勒冈州的合同项目开支占整个州立贫困者辩护服务项目开支中的86%。*“州立”(State-Funded)是指该州贫困者刑事辩护服务由州政府(State governments)提供90%及以上的资金。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999 at 3(2001).2000年以后，美国很多司法辖区用合同制度取代指定律师项目或公设辩护人制度。

总体而言，在美国贫困者辩护服务体系中，合同制度产生与发展过程具有如下三个方面的特征：

第一，合同制度受到人口稀少的州或县的青睐，不过，一些人口大县也开始采用合同制度。与公设辩护人等公设律师模式相比，合同制度具有运作灵活的特征，广泛应用于人口规模小的司法辖区。根据《全国刑事辩护制度研究》报告，在采用合同项目的60个县中，59个县的人口少于25万人，其中人口少于5万人的有42个县，人口少于10万人的有12个县；人口最多的50个县中，只有3个县采行合同项目，即加利福尼亚州的圣地亚哥县(San Diego)、马萨诸塞州的米德尔塞克斯县(Middlesex)和印第安纳州的马里昂县(Marion)。*See Robert L. Spangenberg, Beverly Lee, Michael Battaglia, Patricia Smith, A. David Davis, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, National Criminal Defense System Study: Final Report, at 13,14(1986).《贫困者辩护人——把工作做了，且做得好》(IndigentDefenders：GettheJobDoneandDoneWell)研究报告对公设辩护人、合同律师、指定律师与私人聘雇律师等辩护方案进行了比较，在底特律(Detroit)、西雅图(Seattle)、丹佛(Denver)、诺福克(Norfolk)、蒙特雷(Monterey)、格洛布(Globe)、牛津(Oxford)、艾兰(Island)、圣胡安(San Juan)等九个审判庭代理的重罪案件中，只有三个地区采用了合同律师，并且上述采用合同律师的地区为中小城市。*See Roger A. Hanson, National Center for State Courts, Indigent Defenders: Get the Job Done and Done Well, at 14(1992).可见，合同项目主要适用于人口稀少的地区。虽然，整体上合同制度较之于公设辩护人更受到人口稀少的地区青睐，但在一些州，合同制度也适用于人口规模大的县。《2000年内华达州贫困者辩护服务：调研结果与建议》(IndigentDefenseServicesintheStateofNevada:Findings&Recommendations, 2000)报告介绍了内华达州17个县的贫困者辩护方案，其中一些采用合同项目的县的人口要远远多于采用公设辩护人制度的县，如采用合同项目的道格拉斯县(Douglas)人口为38 027人,里昂县(Lyon)人口为29 833人,奈县(Nye)人口为28 596人，采用公设辩护人项目的尤里卡县(Eureka)人口为1597人，林肯县(Lincoln)人口为3982人，潘兴县(Pershing)人口为4870人，斯托里县(Storey)人口为3075人。*See David J. Carroll, Robert L. Spangenberg, Rangita de Silva-de Alwis, Jaime Bailey, Indigent Defense Services in the State of Nevada: Findings & Recommendations, at 11(2000).

第二，在美国三种主要的刑事法律援助模式中，合同制度总体上发挥着补充性作用。美国贫困者辩护服务体系逐渐形成了公设辩护人制度、指定律师制度与合同制度三种主要的贫困者辩护服务模式，但是，合同制度在美国贫困者辩护体系中发挥着补充性作用，这首先可以从美国司法辖区采用贫困者辩护服务方案数量上进行比较。《1996年贫困者辩护》研究报告显示：1992年全美2352个州法院检察官办公室中，64%的办公室报称存在公设辩护人项目，58%的办公室报称存在指定律师项目，只有25%的办公室报称是与律师事务所、私人律师或地方律师协会签约为贫困被告人提供辩护服务。*See Steven K. Smith & Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Indigent Defense, at 2(1996).《2000年刑事案件辩护律师》比较了州一般管辖区法院适用公设辩护人项目、指定律师项目、合同律师项目的情况，在1990年、1992年、1994年三年中，分别有56.6%、64.9%和67.8%的检察官办公室报称他们的司法辖区采用公设辩护人项目，采用指定律师项目的比例分别为57.6%、55.4%和62.5%，采用合同律师项目的比例仅为20.8%、25.0%和28.9%。*See Caroline Wolf Harlow, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, Defense Counsel in Criminal Cases, at 4(2000).可见，就合同项目与刑事法律援助模式适用的辖区数量而言，合同项目在贫困者辩护服务体系中主要发挥补充性作用。甚至，美国很多县将合同模式作为公设辩护人不愿接受的案件的备选模式。[12]当然，由于采用合同项目的辖区相对较少，美国政府花在公设辩护人制度和指定律师制度上的花费一般要多于合同制度。例如，《1999年州立贫困者辩护服务》报告显示，公设辩护人项目花费达3.3亿多美元，指定律师项目也有1.9亿多美元，而合同项目仅有5300多万美元。*See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999, at 3(2001).虽然，整体上合同制度在贫困者辩护体系中居于补充地位，不过，美国各司法辖区应用合同制度时呈现出一定的差异性，这在很大程度上是由美国州司法相对独立所造成的，这主要体现在两个方面：一是采用合同项目的司法辖区，合同项目的数量存在差异，有的辖区存在大量的合同项目，有的辖区合同项目较少。*在州立贫困者辩护体系中，爱荷华州提供了600个合同项目，缅因州仅有一个合同项目。See Carol J. DeFrances, U.S. Dep’t of Justice, Bureau of Justice Statistics, State-Funded Indigent Defense Services,1999 at 9(2001).二是采用合同项目的司法辖区，合同项目常常与其他刑事法律援助模式并行，有的辖区合同项目与公设辩护人项目并存，有的辖区合同项目与指定律师项目并存，还有的辖区三种刑事法律援助模式并存。*2014年《美国贫困者辩护服务：2008至2012年财年》(Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012)研究报告显示，在加利福尼亚州，贫困者辩护服务由县层面提供，并通过合同律师、指定律师或公设辩护人办公室提供服务。在缅因州，贫困者辩护服务主要由指定律师和合同律师提供。在南达科他州，大多数县采用合同律师制度或指定律师制度。See Stephen D. Owens, Elizabeth Accetta, Jennifer J. Charles, and Samantha E. Shoemaker, U.S. Census Bureau, Indigent Defense Services in the United States, FY 2008-2012, at 5,13,25(2014).当然，采用何种刑事法律援助模式，一般由各司法辖区自行决定。*在北达科他州，地方司法辖区和县政府可以自行选择是否采用合同律师项目。参见文献[9]。

第三，为规范合同项目的运作，政府或相关组织制定了一些有关合同项目的规范性文件。美国各级政府及社会各界强调规范性文件在合同项目运作中的指导作用，并制定了一些卓有成效的规范性文件。1973年，美国“全国刑事审判标准及目标咨询委员会”(National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals)制定了全美第一个律师案件负荷量标准(workload standards)，*根据“全国刑事审判标准及目标咨询委员会”，每位律师每年代理的重罪案件(felony)不得超过150件，轻罪案件(misdemeanor)不得超过400件。See National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals, Report of the Task Force on the Courts 13.12.(1973).该标准旨在说明律师在一年内有效代理的最高案件数量，案件负荷量标准亦适用于合同律师。1982年，美国“国家法律援助与辩护人协会”制定了《刑事辩护服务合同的谈判和授予准则》(GuidelinesforNegotiatingandAwardingIndigentDefenseContracts)，该准则明确了合同项目应当包括23个基本要件。*这23个基本要件分别是：合同双方当事人、合同范围、资格认定、合同期限、“充足理由”的定义、可允许的案件负荷量、最低专业条件、支持性职员和法庭科学专家、调查员、报酬、特别案件的补偿、案件和工作量超额、利益冲突案件、付款方式、财务记录、监督和评估、职业发展、推荐标准、保密责任、保险、卷宗保留、管理制度、代理期限。See National Legal Aid and Defender Association, Guidelines for Negotiating and Awarding Indigent Defense Contracts Part III (1982).1985年，美国律师协会制定的《辩护服务合同的运用》(UseofContractsforDefenseServices)明确反对合同项目仅建立在成本基础上，或者采用竞争性投标而不考虑辩护质量。显然，上述规范性文件有助于确保合同制度提供有质量的辩护服务，从而维护犯罪嫌疑人、被告人权利。

(二)美国合同制度面临的现实困境

2000年以来，合同制度在美国各司法辖区的应用越来越普遍，在贫困者辩护体系中的地位与作用日益凸显；但同时，一些司法辖区的合同制度也面临着诸多困境，“尽管第六修正案保证律师帮助权，然而自2000年以来，评论者们一直在证明全美贫困者辩护制度的缺点”[13]。其实，自20世纪90年代开始，合同律师缺乏经验、案件负荷量过重、律师报酬过少、支持性服务的经费不足、处理利益案件时的经济压力等问题就已经出现。2000年《贫困者辩护服务合同制：一个专门的报告》(ContractingforIndigentDefenseServices:ASpecialReport)详细指出了合同制度最受诟病之处：成本控制优先于质量；产生通过认罪答辩更早地结案的动机，而不是进入庭审；导致具备较少资格条件和较少培训背景的律师承担较大比重的工作；对新律师和管理人员提供的培训、监督管理或继续教育有限；不是通过切实的投标，而是低价中标；案件负荷量限制不切实际或根本没有限制；没有提供支持性职员、调查员或专家服务；造成案件推卸，将成本负担还至公共辩护人组织；没有提供独立的监督管理或每案费用之外的工作评估；没有案件跟踪或案件管理制度，以及没有包含案件额外补贴计划。*See The Spangenberg Group, U.S. Dep’t. of Justice, Contracting for Indigent Defense Services: A Special Report, at 13(2000).

近年来，合同项目面临的问题更为凸显，已经影响到辩护服务质量。笔者以为，当前美国合同项目面临的主要困境是：缺乏足够的经费支持与合同律师案件负荷量过重，在某种意义上这是一个问题的两个方面，二者是相伴而生的。在采用合同制度的一些司法辖区，合同律师承担了过重的案件负荷量，从而无法为犯罪嫌疑人、被告人提供有质量的辩护服务。例如，2007年，在内华达州莱昂县(Lyon County)，一位律师几周前刚通过律师资格考试，接替同事与县政府签订了一份10万元的合同，为刑事案件中数百个贫困被告人进行代理。根据该合同项目，该律师要尽力同时应付600个贫困者辩护案件，这其中包括大约200个重罪案件。[14]又如，2008年的一份报道称，合同律师每年大约3万美元的纯收入，由于收入过低，可能迫使他们在每个贫困者辩护案件上花费尽可能少的时间，以便赚取合同外收入。[15]再如，对很多人而言，合同项目让他们回忆起佐治亚州贫困者辩护服务的声名狼藉。[16]因此，对于合同律师来说，每月获得很低的报酬为无限量的案件提供代理，通常会产生极重的案件负荷量。在州合同制度中一些辩护律师为贫困被告人提供辩护，每年可能负责超过1000件案件。[17]毋庸讳言，由于合同律师案件负荷量过重，导致合同项目为犯罪嫌疑人、被告人提供不称职的辩护服务，从而损及犯罪嫌疑人、被告人权利。实践中，很多贫困当事人甚至在法庭上才首次见到为他代理的合同律师，一些司法辖区应用合同项目受到人们的质疑。其实，在早期的固定价格(fixed price)合同项目中，由于由出价最低的投标者获得合同，合同项目履行过程中损害了犯罪嫌疑人、被告人权利，一些法院认定这一方案是违宪的。1984年美国亚利桑那州诉史密斯(State v. Smith)一案明确指出了固定价格合同导致了辩护服务质量的下降。*State v. Smith 140 Ariz. 355, 681 P. 2d 1381 (Ariz.1984).质言之，由于受制于财政预算或基于成本控制目标，导致合同律师案件负荷量过重，合同制度未能有效发挥其辩护功能，代理质量不佳，这与该制度维护贫困者律师辩护权的宗旨是背道而驰的。当然，合同制度面临的经费匮乏问题实质上反映了美国贫困者辩护服务缺乏政府足够的财政支持，在“很多辖区的贫困者辩护经费长期不足”[18]。可以说，当前美国三种主要的刑事法律援助模式都面临着同样的困境。

四、结语

在美国贫困者辩护服务体系中，合同项目的宗旨是为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护服务，实践中，合同项目的辩护功能在刑事司法活动中得到彰显。但也必须指出，一些司法辖区合同制度运行过程中出现了一些弊端，由此为犯罪嫌疑人、被告人提供了不称职的辩护服务。在笔者看来，通过对美国合同制度的考察，有两方面的启示：其一，建构合理的刑事法律援助模式。无论是作为主导型方案，还是补充型方案，合同制度应当与其他刑事法律援助并存，即建构多元化的刑事法律援助实施机制，以更好地为犯罪嫌疑人、被告人提供称职的辩护服务。事实上，当前美国各司法辖区越来越倾向于采用一种以上的贫困者辩护服务方案，即合同制度与公设辩护人制度、指定律师制度相辅相成，共同维护犯罪嫌疑人、被告人权利，以防止因采用某一种刑事法律援助模式导致垄断而带来的弊端。其二，树立保证辩护质量优先于成本控制的理念。合同制度辩护功能的实现需要充分的资金与资源的支持，其实任何刑事法律援助模式要发挥应有的辩护功能，本质上都是经费问题。如果从更深层次上分析，国家建构一个富有成效的刑事法律援助实施机制，首先需要人们充分认识到保障犯罪嫌疑人、被告人权利的重要意义，而保障犯罪嫌疑人、被告人权利亦是确保无辜之人免受错误刑罚。国家应当平衡辩护开支与控诉、审判及矫正开支，唯此，国家才有可能真正加大对刑事法律援助事业的资金投入。

参考文献：

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中图分类号:D925.2

文献标志码：A

文章编号：1671-7031(2016)02-0055-07

作者简介：吴羽(1977-)，男，博士，讲师；E-mail:wuyu106@126.com

基金项目：中国法学会2015年度部级法学研究课题[CLS(2015)D107]

收稿日期：2016-01-14