新中国成立以来法定退休年龄思想演进与展望

朱华雄 阳 甜

(中南财经政法大学经济学院，湖北武汉，430070)

2012年以来，与养老保险有关的话题一直被民众高度关注：一方面，养老保险制度不断被修缮，以及其覆盖面不断扩大，使民众对享受养老保险待遇充满美好期待；另一方面，平均预期寿命不断延长，以及养老金支付缺口不断扩大，使民众对养老保险基金偿付表示担忧。同时，这些话题也引发了社会各界对未来退休制度改革的广泛争论。达到退休年龄是享有养老保险待遇资格的一个首要条件，近年来关于延迟法定退休年龄的讨论就从未中断，对此，国家尚未出台具体的改革方案。梳理法定退休年龄设定的历史演变过程有利于更好地把握中国法定退休年龄的未来走向和理解养老保险制度的调整思路。本文将新中国成立以来的法定退休年龄思想演进过程分为四个阶段，分别是创建阶段(1949—1977年)、调整阶段(1978—1999年)、暂行不变阶段(2000—2011年)、渐进式延迟阶段(2012年至今)，并对我国设定法定退休年龄提出相应的建议。

一、新中国成立以来的法定退休年龄思想演进过程

(一)创建阶段的法定退休年龄思想(1949—1977年)

中华人民共和国成立初期，我国经济尚在恢复中，财政吃紧。一方面，部分企业仍保留新中国成立前不合理的福利制度；另一方面，一些老人害怕失业或担心年老无生活来源，在对待新学徒时保留技术，影响了生产水平和效率的提高。为此，党和政府根据经济和社会发展的需要，开始对养老保险问题展开新的探讨，对退休养老条件做出一系列规定。

1950年3月15日，政务院仅针对过去没有退休金的铁路等单位的人员，出台了新中国成立初期的首个退休法规——《关于退休人员处理办法的通知》，规定男女职员的退休年龄为50岁以上。1951年2月23日，政务院第七十三次政务会议通过了《中华人民共和国劳动保险条例》(简称《条例》)，这是新中国成立后的第一个劳动保险法规，其中第十五条规定了国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关(雇佣工人与职员均在100人以上)的职工享有养老待遇的退休年龄要求，即男工人/职员年满60岁、女工人/职员年满50岁[1]。同时，时任劳动部部长李立三表示：过去，未注意保护从事繁重任务和有害身体健康工作的工人和职员；现在，人民政府对此予以重视，在《条例》中降低了他们享受养老金待遇的退休年龄与工龄要求，即男工人/职员、女工人/职员分别为55岁、45岁；同样，考虑到女工特殊的生理状态和对下一代的照料，规定其享受养老金的年龄要求也低于一般男工[2]。

随着国家财政经济状况的好转，在过渡时期总路线思想的指导下，为适应国家经济建设发展和满足职工的需要，中央人民政府政务院于1953年对《条例》作了修正，但并未变更工人、职员的退休年龄条件，仅是进一步扩大了覆盖范围。1957年11月16日，时任劳动部部长马文瑞指出，过去的“劳动保险条例”(1951年发布、1953年修正)对退休条件限制过于严格，待遇设定不够恰当，致使大部分“年老的和身体衰弱丧失劳动能力的职工”不能或不愿退休，特制定《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定(草案)》(简称“草案”)，适当放宽了退休年龄、适用范围，让过去不符合退休条件的身体衰弱丧失劳动能力的老年人可以退休，以利于精简机构，提高生产效率，以及为更多的青年学徒就业提供便利[3]。同时，为充分贯彻“从六亿人口出发、统筹兼顾、适当安排”的基本方针，国务院要求各企业单位结合整风运动，组织职工对“草案”展开讨论(1)27个省、自治区、直辖市的报告显示，11851个重点单位、超310万职工参与了这次讨论，累计提出意见16.8万余条。此外，劳动部收到1845封(署名者2653人)有关《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》等四个草案的人民来信。除去重复意见，合计有103条主要意见，其中，内容关于退休规定的有45条(参考马文瑞在1958年2月11日《人民日报》上发表的《根据各地职工的意见修改国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定等四个草案的说明》)。。其中，部分理论工作者与实践工作者对法定退休年龄提出了质疑，如民盟中央机关刘淑荪认为，对于未达退休年龄，但因公受伤不能继续工作者，仍应照一般退休人员处理，可以按照“社会有特殊贡献的工人、职员的退休费”的标准办理[4]。国营天津棉纺六厂老工人提出，退休年龄应可根据职员自身的健康及家庭生活情况，进行适当延长[5]。时任煤炭工业部劳动工资司副司长陈耕夫，通过分析煤矿企业的退休养老情况，认为1951年的《条例》的退休条件较为严格，存在职工因退休年龄、工龄限制仅符合其中一项，不得不勉强留在原工作岗位的情况，影响了生产和工作效率。他还提出，在处理职工退休问题时，应采取十分审慎、负责的态度，以发展生产、安置年老体弱职工为原则，防止“片面强调生产需要，而忽视退休职工的具体困难”或“片面强调职工的困难，忽视生产的需要”两种偏向[6]。他建议，对于部分年龄未满60岁但年老体弱的职工，经医生证明，不能继续从事生产或劳动的，也可办理退休，退休金则按其工龄长短予以发放[7]。

结合这些意见，1958年2月6日，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》将女职工的退休年龄调整为55周岁(2)针对“男工人、男职员的退休年龄相同，而女工人、女职员的退休年龄相差五岁”的问题，马文瑞在《根据各地职工的意见修改国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定等四个草案的说明》中回应：“由于女性的生理特点和女工人、女职员的劳动条件不同，她们的退休年龄略有差别，还是必要的。”，并允许因身体衰弱丧失劳动能力且经劳动鉴定委员会确定或者医生证明不能继续工作的人员，在满足一定工作年限和年龄的情况下，提前退休[8]。

20世纪60年代初期，我国经济建设遇到暂时困难。针对要精简的职员的安置问题，有关部门又进行了具体研究。1962年4月1日，中央统战部表示，工商业者中，一部分年老、体弱、多病者，不适宜继续工作，“请长假、工资照发”等方式显然不利于企业提高劳动效率，因此，迫切需要拟定一个正式的退休办法，解决该部分群体的退休问题。故在考虑该部分人的实际情况以及当时退休待遇相关规定的前提下，拟定《中央统战部关于处理资产阶级工商业者退休问题的意见》，将工商业者的退休年龄设定为“男年满60周岁、女年满55周岁”[9]。1962年4月17日，中共中央批转了该文件，以此作为处理该类问题的内部指示。1962年7月16日，国务院公布《关于处理资产阶级工商业者退休问题的补充规定》，对国营、公私合营企业中资产阶级工商业者的退休年龄作了相同规定。

上述这些规定的颁布与实施，充分体现了党和政府对女工、老弱病残干部和工人的关怀和爱护，使这些群体晚年生活有了可靠的保障，体现了我国社会主义制度的优越性。

(二)调整阶段的法定退休年龄思想(1978—1999年)

“文化大革命”时期，养老保险工作中断，大批具备退休、退职条件的企业职工无法按时退休(3)据统计，截至1978年，大约有200多万企业职工应退未退(参考唐云岐主编的《中国劳动管理概览》第204页)。，退休制度走向“终身制”。同时，部分中老年职工身体健康抱恙，出现了“不该退休而退休”情况，严重扰乱了正常退休秩序。

为逐步恢复过去的退休、退职制度，1978年5月，在第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上，时任国家劳动总局局长康永和指出，随着形势的发展，1958年颁发的关于工人、干部退休的若干条文规定，已不适应当时的情况，有待修缮与补充，故制定《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》与《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》[10]。1978年6月2日，国务院正式颁布这两项“暂行办法”，规定以下情况可以办理退休：男年满60岁、女年满50岁；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作者，或经医生证明、劳动鉴定委员会确认丧失劳动能力者，男年满50岁、女年满45岁。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指示，干部缺少正常的退休、退职、淘汰等办法，“铁饭碗”“能进不能出”等情况必然会造成机构臃肿、层次多，促成官僚主义的发展。有必要从根本上加以改变该现象[11]。为照顾老干部的健康，推进干部工人队伍的年轻化，1980—1983年，国务院多次发布文件，对老干部的离职休养的退休年龄界限、生活待遇做了具体规定，以解决“文革”后干部年龄普遍老化、人才后继无人的问题。

同时，为了适应社会主义现代化建设的需要，国家亟须发展生产技术，提高生产力。但因专业技术人才缺乏，我国不得不延长了部分退休工人的“服役期”。例如，1983年9月12日，《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》对少数知识分子、骨干专业技术人员以及有副高职称以上的专家的退休年龄进行了延长，其中男同志延长至65～70周岁，女同志延长至60～65周岁。后又根据社会发展和女性职工的实际意愿，中华人民共和国人事部《关于高级专家退(离)休年龄问题的通知》(1990年)、中央组织部《关于县(处)级女干部退(离)休年龄问题的通知》(1992年)规定，高级职称女专家、处级以上女干部与男性同龄退休。

在此期间，我国还探索由计划经济体制向市场经济体制的转变。为逐渐适应市场经济体制的发展，在推进国有企业深化改革过程中，我国实行了以养老保险为核心的社会保险配套改革(4)在该配套改革的试点、调研过程中，为解决城镇职工养老保险制度不统一、社会统筹层次低等问题，党和政府多次调整相关制度模式，但对城镇职工退休年龄的规定始终未做进一步的调整。。同时，为在国有企业分流富余人员、分离社会职能、实施破产等方面实现突破，国家开始调整部分城市、行业和特殊人群的退休年龄，允许其中符合条件(距离退休年龄少于5年)的人员提前办理退休。例如，1994年10月，为配合18个城市优化企业资本结构、建立优胜劣汰机制，国务院发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，将破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部分丧失劳动能力的职工视为离退休职工进行安置。1998年2月5日，为了贯彻落实中央经济工作会议关于将纺织行业作为国有企业改革与解困突破口的部署，切实做好纺织行业压锭减员和下岗职工分流安置工作，劳动部、中国纺织总会颁布《关于做好纺织行业压锭减员分流安置工作的通知》，对政府救助、企业内部退养和提前退休人员的退休年龄做了具体限制[12]。1998年6月，劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会发布《关于切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作的补充通知》，对提前退休人员的条件和基本养老金的计算方法做了进一步的详细规定。但是，一些部门、行业、地方违反国家规定的操作，致使不符合退休条件的退休人员数量激增。据了解，1996年以前，我国城镇职工的离退休人数年增长率为6%左右，1998年突增至8.27%(5)根据1995—1998年《中国劳动统计年鉴》，我国1996年、1997年、1998年的城镇职工离退休人数分别为2358.3万人、2518.9万人、2727.3万人。，加大了国家、社会及企业的负担。为此，劳动和社会保障部先后发布了《关于不得违反国家规定办理企业职工提前退休的紧急通知》(1998年6月25日)、《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》(1999年3月9日)，再次重申各类职工、行业、特殊人员的退休年龄，并强调不允许各地区、行业擅自扩大提前退休的范围。

(三)暂行不变阶段的法定退休年龄思想(2000—2011年)

2000年末，我国60岁及以上人口达1.32亿人[13]，65岁以上人口达0.88亿人[14](图1)，分别占总人口的10.32%(已超过国际上定义的10%的标准)、6.96%(临近国际上定义的7%的标准)[15-16]。这意味着在21世纪初期，我国正式迈入老年国家行列，我国未来经济社会发展将面临新的矛盾与问题，其中就包括养老保险制度的可持续发展问题。例如，2005年，我国养老保险制度赡养比(离退休人员与在职职工的比值)已达1∶3.004(1982年为1∶10.1，1990年为1∶6.1，2000年为1∶3.296)(6)作者根据相关年份的《中国劳动统计年鉴》数据，整理计算得出。，也就是说，需3.004名在职职工供养1名离退休人员。同年，我国养老金亏空高达576亿元(2000年为357亿元)[17]，且这一数字还在逐年上升。上述现实情况导致我国“未富先老”问题凸显，养老保险基金支付压力与日俱增。面对人口老龄化对社会保障制度的冲击，业界陆续出现了延迟退休年龄、统一男女职工退休年龄等呼声。

图1 我国老年人口增长及老年抚养比情况

2005年12月3日，为进一步改进和完善企业职工养老保险制度，国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，但并没有改革退休年龄的政策。对此，业界人士、专家学者均表示，合理确定退休年龄不容易，改变退休年龄更加困难，有必要暂时维持现行退休年龄不变。例如，劳动和社会保障部有关负责人认为：在当前国情下，退休年龄的延长并非刻不容缓，此时首要任务应是执行好现有规定，控制提前退休[18]；国家会通过财政补贴、扩面征缴等手段弥补养老基金不足的问题[19]。2011年3月20日，在中国发展高层论坛上，时任人力资源和社会保障部部长尹蔚民提出，虽然从应对人口老龄化和长远发展来看，延迟退休年龄应该是一种选择，但是它涉及中国的人口、就业、不同利益群体的诉求等问题，因此还有待全面、慎重和积极的研究[20]。

可见，业界和学术界均已认识到延迟退休年龄是长远发展方向。但是鉴于我国人口老龄化具有速度快、高峰期持续时间长等特点，解决老龄化、养老金压力问题的难度较大。为体现平等、公平、公正等原则，我国延迟法定退休年龄的时机还不成熟，有待进一步科学论证与凝聚共识。

(四)“渐进式”延迟阶段的法定退休年龄思想(2012年至今)

受人口老龄化、劳动强度下降等因素的影响，世界上许多国家，特别是一些发达国家，陆续调整领取养老金的法定退休年龄。自2010年起，法国、德国、澳大利亚、俄罗斯、日本等国家都推出了提高男女退休年龄的计划(7)从《人民日报》了解到：2010年6月16日，法国劳工部长埃里克·韦尔特宣布，从当时起至2018年，退休法定年龄由原来的60岁逐步提高到62岁；自2012年1月1日起，德国开始逐步延迟退休年龄，并计划于2029年将其延长到67岁；2014年5月2日，澳大利亚国库部长乔·霍基宣布，到2035年，国内民众的退休年龄将延长至70岁；2016年5月23日，俄罗斯总统普京签署了《关于对俄联邦某些法律中特定类别公民退休年龄的修改》(2017年1月1日生效)，明文规定将以每年延长6个月的方式，逐步延长联邦级、市政级公务人员的退休年龄，至2032年实现将男性的退休年龄从60岁延长至65岁，女性的退休年龄从55岁延长至63岁；2019年6月，日本政府宣布将修改当时实施的《高年龄者雇用安定法》，并要求企业采取措施，让有意愿工作的老人能工作至70岁。。据人力资源和社会保障部国际劳动保障研究所所长莫荣的介绍，发达国家的退休年龄普遍高于65岁，有的甚至高达70岁(例如以色列)，少数经济落后小国的退休年龄低于60岁，大多数发展中国家的退休年龄介于60～65岁之间[21]，其中与我国人均GDP、人口预期寿命等相差无几的国家的退休年龄普遍晚于我国，男性约晚5岁，女性约晚10～15岁(表1)。

同时，随着我国进入新常态，人口老龄化“规模大、速度快”以及“未富先老”的特征愈发突出。截至2019年末，我国65岁以上人口有17603万人，占全国总人口的12.6%[22]。2011—2019年，我国每年有近450万～945万人迈进65岁老年人口的行列(图1)，人均GDP由7942元(约950美元)仅上升到70892元(约10276美元)[23]。为此，党和政府、学术界开始对养老保险退休年龄问题进行新的思考，相继提出了“渐进式”延迟法定退休年龄的想法。

表1 部分国家退休年龄及其平均预期寿命

为实现“基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标，在“十二五”(2011—2015年)这个关键时期，人力资源和社会保障部等部门依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的精神编制《社会保障“十二五”规划纲要》(简称《纲要》)，强调立足当前，着眼长远，研究弹性延迟领取养老金年龄等政策，为应对人口老龄化高峰做好准备。2012年6月14日，国务院批转了《纲要》，要求各地区各部门认真贯彻执行。2012年7月1日，在中国老龄协会主办的“积极应对人口老龄化战略研讨会”上，不少业界专家提出了渐进式延迟退休年龄的建议。例如，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平表示，我国应逐步延长退休年龄，建议至2045年男女退休年龄均应为65岁[24]。中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员李军认为，从15～59岁劳动年龄人口数量来看，预计2030年以后我国劳动力将严重短缺，且2050年将比2010年减少约2.3亿人，建议延至65岁退休[25]。也有专家对这一观点持不同意见，例如，时任中国社科院学部委员、人口与劳动经济研究所所长蔡昉坦言，在“未富先老”的国情下，年龄越大的职员一般受教育程度越低，不适宜对其推行延迟退休年龄的政策，建议先采取弹性制度，以充分发挥部分高技能、高素质人员人力资本存量的作用[26]。

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并提出了研究制定渐进式延迟退休年龄政策，进一步明确了我国退休制度的改革方向。对此，一些专业学者纷纷发表意见予以肯定。时任人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，该项政策的提出，并不仅仅是从养老金缺口角度出发，从我国经济社会的发展阶段看，确有必要将研究延迟退休年龄问题提上日程[27]。北京大学国家发展研究院教授赵耀辉教授也表示，延迟退休不仅有利于缓解老龄化的冲击，而且能够减轻年轻劳动者的经济负担[28]。时任国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长贡森指出，我国劳动力市场的主要矛盾已从绝对过剩转向结构性不足，延迟退休可以缓解劳动力总量减少的速度，减弱人们对劳动力成本提高的预期，进而发挥稳定经济的作用[29]。

2016年4月15日，在“展望十三五”系列报告会第五场会议上，时任人力资源和社会保障部副部长信长星表示，健全社会保障制度对全面建成小康社会具有重大意义，“十二五”时期的社会保障虽取得了一定成效，但随着经济发展进入新常态，以及城镇化、老龄化加速，“十三五”期间(2016—2020年)要更加注重社会保障制度的公平性和可持续性，其中，在养老保险方面，应推出养老保险制度改革总体方案，例如制定渐进式延迟退休年龄方案[30]。2016年7月14日，《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》的出台，正式明确了“制定出台渐进式延迟退休年龄方案”的重要性[31]。国务院发展研究中心副主任张来明也表示，在“十三五”时期这个全面建成小康社会的决胜阶段，须进一步加强保障和改善民生工作，而“老有所养”作为其中一项重要内容，应持续取得新进展。同时，应综合应对劳动年龄人口下降，实施渐进式延迟退休年龄政策，加强老年人力资源开发，提高大龄劳动力的就业能力[32]。2018年10月18日，党的十九大再次对我国全面建成多层次社会保障体系做出重要部署。尹蔚民表示，此次部署的主要任务之一，就是针对人口老龄化加速发展的趋势，适时研究出台渐进式延迟退休年龄等应对措施[33]。

有关改革法定退休年龄的讨论如火如荼，“渐进式”延迟退休年龄已被确定为国家政策目标。然而，该项改革涉及经济社会的多个方面及多个利益群体，须充分论证、谨慎实施。因此，时至今日，国家虽做了一定研究，但仍未出台相应的具体方案。

二、延迟法定退休年龄的可行性分析

从经济学的角度来看，法定退休年龄与社会经济发展水平、经济人口的赡养能力、养老金的支付能力、人口平均预期寿命、劳动力市场的供求状况等有关。从社会学的角度来看，法定退休年龄与身体素质、文化水平、家庭关系、养老服务体系等有关。通过回顾我国法定退休年龄的思想变迁历程，不难发现，我国现行法定退休年龄政策缺乏灵活性，没有设定随影响因素变化而调整的机制，存在与不断提高的平均预期寿命不同步、与职工多层次需求不协调、与不断提升的文化教育水平和创新性不匹配、与持续扩大的基金收支“缺口”不对应等问题，难以适应我国当前经济社会发展的需要。因此，法定退休年龄的改革势在必行，并且需要具备一定的理论依据。

首先，延迟退休可缓解养老金支付压力。新中国成立之初，我国人口平均预期寿命仅为35岁，2015年则上升至76.34岁(图2)。显然，预期寿命的延长意味着单人领取养老金的年限延长，会加重养老金负担(表2)。此外，《中国养老金精算报告2019-2050》预测了未来30年的养老形势：2030年我国65岁以上人口将达到3亿人，2055年将达到3.9亿人，2060年老年抚养比也将上升到55%；2019年的赡养比约为1∶2(意味着近两位参保者就要赡养一位离退休者)，而2050年该数值将接近1∶1；我国城镇职工基本养老保险基金结余逐年增长，预计在2027年达到峰值(6.99万亿元)，然后开始骤降，预估2035年可能耗尽[34]。这表明，我国养老保险基金收不抵支的形势将愈发严峻。而根据《中国养老保险基金测算与管理》的研究估算，我国退休年龄每延迟1年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，合计减缓基金缺口200亿元[35]。可见，延迟退休能在一定程度上维持养老保险基金的相对平衡，可成为减轻养老保险基金支付压力的一剂“良药”。

图2 我国人口平均预期寿命走势

表2 我国城镇职工基本养老保险情况

其次，预期寿命与教育水平的提高决定了女性老年人仍具有一定的人力资源优势。据调查，我国女性平均预期寿命一直高于男性(图2)，人口老龄化进程也呈现女性化特征，即女性老年人占老年人口总数的比重高于男性老年人。根据2016—2019年《中国统计年鉴》，2015—2018年，在我国60岁以上人口中，女性与男性比重差分别为2.83%、2.97%、3.18%、3.41%。可见，现行过低的、单一的女性退休年龄与我国人口发展规律相悖。

同时，自1999年实行扩大普通高校本专科院校招生人数的教育改革政策以来，我国具有高等教育文化程度的就业人口的比例由1987年的1.19%上升至2015年的14.62%[36-37]。2018年，我国劳动年龄人口平均受教育年限达到10.6年，超过48%的新增劳动力接受过高等教育，新增劳动力平均受教育年限达到13.6年以上，高于世界平均水平[38]。其中，女性接受高等教育的人数在逐年增加，本科以上学历的男女人数差距在逐年缩小(表3)。可见，女性退休年龄过低，不利于将中高级人才的经验、学识发挥至极。因此，在人口老龄女性化特征背景下，有必要在一定程度上缩短男女退休年龄差距。

表3 2015—2018年我国男女本科及以上教育程度的人口分布情况

最后，在劳动力供给下降的趋势下，延迟退休并不会减少收入和冲击就业。据统计，我国20～59岁的主要劳动年龄人口于2013年达到顶峰后便开始持续下滑，下滑幅度逐年加大(图3)。联合国预测该下降速度会持续地加快[39]。也就是说，我国劳动力供给可能面临短缺的风险。同时，受过去计划生育政策的影响，我国总人口的自然增长率总体下降较多(已由1990年的14.39%下降为2018年的3.81%)[40]，尽管自2016年1月1日起，我国开始实行全面二孩政策，但由于人们家庭观念的转变和安全养育成本的提升，出生率反而逐年下降(2016—2018年的人口出生率分别为12.95‰、12.43‰、10.94‰)[41]，说明新人口政策尚未对养老保险制度产生有效性。路铭教授就曾指出，政府应该避免简单地通过放松计划生育政策来应对“未富即老”的挑战[42]。国内外经验也表明，生育激励政策的预期效果较为缓慢，相较而言，延迟退休更有利于增加劳动供给[43]。而且，我国当前职工养老金计发主要取决于缴费时长与多少，其中影响个人账户养老金计发的主要因素为个人缴存额和个人账户养老金计发月数。我国当前政策性文件规定50岁、55岁、60岁退休时的计发月数分别为190、175、139，由此可判断，计发月数与退休年龄呈反向关系，即推迟退休，有利于增加个人账户养老金的数额。因此，我国未来人口结构将呈“年轻人少、老年人多”的“倒金字塔”特征，在老年抚养比和制度赡养比不断增加的情况下，延迟退休不但不会减少个人的养老金收入，反而会使个人养老保险待遇有一定程度的提高。

图3 我国主要劳动年龄人口数量和城镇登记失业人数情况

此外，虽然我国城镇登记失业人数始终维持在900万人以上(图3)，延迟退休会使职位空缺速度放缓，但这并不意味加大了失业人口、新青年人口的就业难度。一方面，从就业总量来看，主要劳动年龄人口的下降速度“快”，与渐进式延迟退休“慢”“长”的过程相呼应，形成一定的“对冲效应”[44]；另一方面，老年人的岗位与青年人的就业岗位不匹配，并非简单的相加减或替代关系，相反，青年人的就业会随着经济发展和产业转型升级而变化，与老年群体就业之间具有一定的互补性。当然，随着行业机械化、智能化的快速发展，对于大龄劳动者，尤其是技能单一的大龄劳动者，延迟退休可能会对其就业产生影响。

三、关于延迟退休年龄的建议

综上所述，从当前我国人口发展模式、劳动力供给状况、养老金支付压力来看，延迟法定退休年龄具有一定的积极意义。但是，考虑到我国幅员辽阔、老年人口数量大、不同行业与地区人口层次与需求有差异等现实情况，以及十九大报告提出的“以人民为中心”的发展思想，为确保退休年龄设定得公平、合理、灵活和具有可持续性，本文提出以下政策建议。

一是将养老金收益水平与退休年龄挂钩，鼓励延迟退休，防范提前退休。由于过去女性退休年龄较低，以及国家对特殊行业职工有所照顾，中国是世界上平均退休年龄较低的国家，职工实际平均退休年龄仅为54岁。随着我国进入中国特色社会主义新时代，经济模式的变化和产业技术升级使部分老一代职工较难融入快节奏、高强度、新标准的工作环境，部分人“想方设法”非正常退休。因此，有必要将养老金收益水平与退休年龄挂钩，根据工作性质，设定不同的养老金降幅和增幅标准，增强养老金的激励作用。

二是暂不应大幅提高女性退休年龄。虽然从受教育程度和人口预期寿命来看，提高女性的退休年龄有利于消除男性、女性在工作上的不平等，但是由于近年来我国平均生育年龄推迟(8)2014年3月28日《生命时报》刊登的《卫生信息速递》显示，近10年来，我国平均生育年龄从26.29岁推迟到28.18岁，推迟了近2岁。，50～56岁之间的部分女性常为照顾第三代人而家务骤增。特别是在当前全面二孩政策下，女性在协调工作与家庭之间的平衡方面还面临很大的压力，故目前实行与男性完全相同的退休年龄的时机还不成熟。缩短男女之间的退休年龄差距，还需循序渐进。

三是划定一个弹性区间(如60～65岁)，实行自主、分类退休。考虑到各行业和地区的老年人口结构特点不一，以及各类劳动者对退休年龄的预期不同，退休年龄可以弹性化。地区政府应被赋予一定的自主权，依据所在区域的行业、企业、人口特征，设置合适的退休年龄区间，并确定对应的养老待遇，科学设计分类退休制度。如此，不仅能照顾到职工的退休意愿，增强职工的主人翁责任感，而且在缓解养老金亏空、减少对新增劳动力的挤出效应、提高参保者接受程度方面能达到更好的效果[45]。

四是各类职员的退休年龄均应与健康指数挂钩。无论是一线体力劳动者，还是医生、科研人员等脑力劳动者，随着年龄的增长，健康均会受到一定程度的损伤。此外，一些重大疾病因环境污染、食品安全等问题而逐渐年轻化、普遍化，成为影响生产力的重要因素之一。《中国人身保险业重大疾病经验发生率表(2006—2010)》(保监发〔2013〕81号)和《中国城市白领健康状况白皮书2016》显示，我国大部分白领处于亚健康状态，且男女两性患重大疾病的高发期分别为56～67岁、54～60岁。虽然这两个年龄段是中老年劳动者劳动技能和生产能力较为成熟稳定的阶段，但是疾病的发生必然会影响其工作效率，进而影响企业生产力的发展。因此，健康状况也应成为设定退休年龄的一个重要因素。应制定既有科学依据又符合实际情况的劳动能力测评标准，以法律形式规定建立老年职工“健康状况”定期检查制度，避免出现主观随意性。

当然，养老保险是一个系统工程[46]，法定退休年龄的改革还应与养老保险基金的投资运营、老年职工的继续教育与培训、老年服务体系、财政与税收制度、监督机制、利益诉求渠道等方面的改革同步进行。