城市水环境PPP项目分期实施后共同经营项目的绩效考核思考

李智

摘 要：我国多个城市根据统筹考虑、分期实施的原则策划了城市水环境综合治理PPP项目，分期实施污水处理厂、管网泵站以及水域环境等共同经营项目。本文提出，与政府实施机构沟通处理好PPP项目的共同经营项目在绩效考核中的权责利益分配事宜，是分期成功实施PPP项目的关键问题。

关键词：PPP项目;水环境治理;共同经营;绩效考核

中图法分类号：F283                  文献标志码：A                DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0316

PPP模式是一種用来提高基础设施产出的经济价值的方法，在加拿大、英国等欧美国家已经成熟应用。PPP项目的良性发展需要充足的社会动力，其社会参与者显得尤其重要，我国的国有企业在PPP项目中发挥着独有的资本和政治优势，促进了PPP项目在我国蓬勃发展。

1  PPP项目背景

为加快城市水环境问题综合治理，缓解地方政府的财政压力，中央及有关部门出台了众多的指引性政策，如《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，如岳阳市、九江市、芜湖市等多个地方政府实施了城市水环境综合治理PPP项目。由于城市的水环境治理工程是一项系统性很强、涉及面很广的综合工程，需要持续开展多个工程对水环境进行综合治理。如岳阳市中心城区污水系统综合治理PPP项目，根据工程项目的轻重缓急、对城市水环境认识深度，对PPP项目采取了整体规划、分期实施的策略，岳阳污水治理PPP项目一期工程和二期工程子项清单如表1所示，同时为了提高污水综合治理效率，将绩效考核与运营期付费100%挂钩，不同的PPP项目公司的污水处理厂、管网泵站以及水域环境等共同经营项目的绩效考核问题，成了城市水环境综合治理PPP项目分期实施后必然面对的问题。

2  共同经营项目分析

2.1  污水处理厂经营

根据财政部对PPP项目绩效考核的要求，治理单位对城市水环境问题认识逐渐加深、水环境项目目标不断提高，在PPP项目的二期工程或三期工程，需要对PPP项目一期工程配套建设的管网泵站进一步完善，污水处理厂提标扩容，进一步提高河湖水质[1]。由此形成了一个PPP项目一期工程的污水处理厂的扩建工程，划至PPP项目的二期工程或三期工程作为经营性资产。如岳阳市湖滨污水处理厂一期工程（2.5万m3/d）作为岳阳污水治理PPP项目（一期）的经营性资产，岳阳市湖滨污水处理厂二期工程（6万m3/d）作为岳阳污水治理PPP项目（二期）的经营性资产。

同一个污水厂两期工程的经营权分属于两期PPP项目，难以避免存在以下问题：在污水处理厂一期工程中，一般会考虑到近远期的一级处理工艺、管理设备用房、道路绿化等，即二期工程在经营过程中不可以避免地占用一期工程的资产;污水处理厂两期工程的建设时间和工艺存在差异性，可能造成污水处理效果的差异，即有可能需要对某期工程进行必要的工艺改造和额外的运营成本投入;两期工程共用一个排污口，由此造成了两期工程的水质达标的同一性;在实现污水的高收集率、高处理率的条件下，二期工程的运行使得一期工程的处理水量减少;由于两期工程在PPP项目中存在时间的差异性，导致两期工程的反向移交存在时间差异，由此影响了污水厂后期的统一经营管理。

污水处理厂的多期工程应用于不同PPP项目中，污水处理厂的多期工程在资产使用、提标改造、水质达标、水量分配、反向移交等方面存在极大交叉，为实现污水处理厂的高效经营管理和运营期绩效考核费用的合理分配，对污水处理厂的多期工程进行合理的权责效益分配十分必要。

2.2  管网泵站经营

配套管网建设成了水环境问题的解决关键点。为实现水环境的厂网河湖岸一体化运转，水环境治理PPP项目内容一般包括存量污水处理厂、存量管网泵站、补建管网泵站、修复水生态和岸线治理[2]。根据我国的城建建设发展，污水厂的配套管网建设要晚于城市建设和污水厂建设，造成了当今水环境治理工程“关键在管网”的局面，水环境治理工程的当前重点核心在于污水处理厂的配套管网建设[3]。

配套管网建设是一项逐步推进、逐步完善的工作。水环境治理PPP项目为点多面广、时间紧、任务重、亟需解决的民生工程，由此也造成了管网的调查不详尽、一次设计不全面。同时考虑到资金有限，一个存量污水厂的配套管网难以一次性补充建设完成，即PPP项目二期工程中的配套管网有很大一部分是在完善PPP项目一期工程的配套管网，PPP项目二期工程管网的不足则需要后期的管网补建工程来完善。如岳阳污水治理PPP项目中的罗家坡污水系统管网完善工程中，一期工程主要是污水系统主干网改造工程，二期工程主要是小区雨污分流改造工程和区域泵站提升工程。

配套管网泵站建设内容、难度的差异性，导致了管网泵站的维护费用差异较大，造成了多期工程的利益分配存在倾斜。根据湖南省对城市污水管网运营维护的付费标准，政府只对管径大于300mm的污水管运营付费。考虑到工程建设的轻重缓急和系统完整性，PPP项目一期工程管网工程会优先考虑市政主干管和必要排水管的建设;从PPP项目一期工程的项目利润、污水收集率需求和管网完善的客观过程等方面出发，造成了二期工程或三期工程的配套管网与一期工程存在规模、效益、建设运营难度的差异。同时，由于分期工程存在不同的管网分区，造成了配套提升泵站的水量有所差异，而泵站的运营维护在PPP项目中的配套管网中经营中占比较大，如岳阳市中心城区污水系统综合治理PPP项目（一期）中湖滨污水系统完善工程中，泵站用电费用达到73万元每年，而污水管网政府付费才22.6万元每年。

基于当前城市污水厂配套管网的建设需求，PPP项目（二期）的配套管网工程是在PPP项目（一期）的基础上进行完善和优化，导致了多期PPP项目的管网和泵站建设、维护、收费等存在较大的差异，对配套管网的多期工程进行合理的权责效益分配极其重要。

2.3  水域环境经营

河湖水域的水质和环境考核是挂钩PPP项目绩效考核的重点手段[4]。为系统解决城市水环境问题，水环境PPP项目以流域统筹为原则，在分期实施的PPP项目中，也存在治理对象相同的工程措施，如岳阳市污水治理PPP项目中的东风湖、王家河等均为一期工程和二期工程的治理对象。

根据水域环境治理程度的逐渐深化，PPP项目的分期工程对其考核的要求也就有所差异，同时由于水环境PPP项目只是针对项目本身而言，而水环境治理工程是系统的、社会各界全民参与的工程。因此，对于PPP项目对同一治理对象的分期实施，必然涉及到治理对象的考核边界和生态收益在分期项目公司的权责效益划分。

3  经营管理建议

在社会资本方中标PPP项目后将与政府出资方代表共同组成项目公司，PPP项目的多期实施也就需要组建多个项目公司，根据PPP项目的市场化招标要求，各个项目公司的股东单位、股权结构等方面难以达到一致。对于政府方而言，必须明确PPP项目的实施效果和考核边界，多个PPP项目公司需要在运营期实现运行的统一协调，以便于实现项目整体策划、系统治理、分期实施的目标。对于社会资本方而言，更为关注的是投资的回报收益，即运营期的绩效考核收费。

目前，城市水环境综合治理PPP项目的分期实施在国内外没有完整的经验，但单个PPP项目的运营绩效考核等在国外均有成熟的经验，对于分期实施的城市水环境综合治理PPP项目，应对分期PPP项目中相互关联的污水处理厂、配套管网泵站、水域环境等相关工程作为共同经营项目，合理处理好共同经营项目是解决问题的关键。

在解决方案中，可以考虑多个项目公司合并重组形成一个PPP项目公司，即共同经营项目的权责分割在公司重组过程中得到解决，后续不存在共同经营项目的绩效考核分配问题。可以考虑多个项目公司采用统一行政管理、财务独立的管控模式，多个项目公司在运营期做好共同经营项目的利益分配，此举可以实现政府方的需求，但对于社会资本方的后续管控带来较大的难度，尤其涉及共同经营的污水处理厂的增加投资方面。可以考虑由政府实施机构主导，多期PPP项目共同经营的项目，成立政府实施机构、多个项目公司的联合领导小组，对共同经营项目做好相关评估工作，該项工作需要对每个共同运营项目的绩效考核进行逐条分析，签订经营管理协议，实现权责划分。

参考文献：

[1]靖中秋，于鲁冀，梁亦欣，等.北方地区流域水环境综合治理模式研究与实践[J]. 环境工程，2018（36）：45-48.

[2]庞洪涛，薛晓飞，翟丹丹，等. 流域水环境综合治理PPP模式探究[J]. 环境与可持续发展，2017（1）：77-80.

[3]黄鸥.城市水环境综合治理工程存在的问题与解决途径[J]. 给水排水，2019，（4）：1-3.

[4]李蕊. 流域水环境治理PPP项目绩效评价研究[D].