长江流域重要饮用水水源地管理实践及制度保障对策

胡爽

摘 要：通过对长江流域全国重要饮用水水源地管理现状的回顾分析，围绕水源地管理中法律法规、管理体制、管理制度等方面展开了分析研究，研判了新形势下长江流域水源地管理制度建设的法律价值与现实意义，提出了健全水源地管理法规体系、优化水源地管理体制机制、完善水源地管理制度、强化水源地保障机制等制度建议。研究成果可进一步提升长江流域饮用水水源地管理的法治保障水平，对推动长江流域饮用水水源地管理长效机制建设、实现依法治江目标具有重要意义。

关键词：长江流域;饮用水水源地;管理实践;依法治江;法规体系;制度建议;安全保障达标建设

中图法分类号：TV213.4                文献标志码：A              DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0306

饮用水水源地是赋存水资源的重要载体，其保护和管理关系到人民群众生命安全和民生福祉。党和政府高度重视解决饮水安全问题，颁布实施《水法》《水污染防治法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等诸多法律法规，努力实现饮用水水源地保护管理的法制化和制度化。党的十八大以来，生态文明建设在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略进程中深入实施，自然资源和生态保护领域的立法渐趋严格，补齐生态法制短板、强化生态环境保护制度成为环境资源立法的主旋律。同时，我国治水主要矛盾的转变和水利改革发展总基调[1]的提出进一步要求把制度建设摆在更加突出的位置，全面提升国家水治理的法治保障水平，诸多文件的颁布实施将把饮用水保护管理的法制化水平提升到一个全新的高度。

长江是我国极其重要的战略水源地，分布着国家重要饮用水水源地210个，占全国重要饮用水水源地总数的34.0%。保障长江饮水安全，事关国家水安全战略和建设美丽长江、人民幸福和治江目标的顺利实施。长期以来，水利部长江水利委员会（以下称“长江委”）和流域各地积极履行饮用水水源地保护管理职责，加强长江饮用水水源地相关立法和制度建设，加大长江饮用水水源地保护管理力度，长江饮用水水源地质量总体改善。但随着生态文明建设持续加强以及上位法立法进程不断推进，已有水源地管理立法和制度建设难以适应新形势下深化长江水源地管理工作的需要。本文在全面分析长江流域全国重要饮用水水源地管理现状基础上，重点针对法律法规、管理体制、管理制度等方面进行研究分析，提出建立健全长江流域水源地管理制度的建议，以期建构适应新时期水利改革发展总基调要求的水源地管理制度体系，为建设造福人民的幸福河[2]提供法治保障。

1  长江流域全国重要饮用水水源地管理现状

1.1  长江流域水源地基本情况

2018年，长江流域210个全国重要饮用水水源地总供水量186.6亿m3，总供水人口1.67亿。河道型、湖泊型、水库型、地下水型水源地各有134个、3个、68个、5个，分别占水源地总个数的63.8%、1.4%、32.4%、2.4%;供水人口分别为12 049万、112万、4 382万、149万，占水源地总供水人口的72.1%、0.7%、26.2%、0.9%，供水量分别占水源地总供水量的70.3%、0.3%、29.0%、0.4%。长江流域重要饮用水水源地以河道型供水为主，以水库型水源地供水为主的集中在贵州、四川、湖南等地。根据2018年度水源地达标建设评估结果，长江流域90%以上的重要饮用水水源地基本实现全覆盖水质监测，取水口水质达标率达到80%以上水源地占比97%左右，个别现状水质不达标的水源地主要分布在四川、重庆等省市。

1.2  管理工作开展情况

（1）制定规划法规，完善水源地管理顶层设计体系

流域层面，编制完成《长江经济带水资源保护带、生态隔离带建设规划》《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》，布局实施重要饮用水源地生态隔离带[3]、应急水源地建设。地方层面，湖北、江西、湖南、四川等出台水源地保护管理政策法规，从水量保障、保护区划分、水质保护、监督管理等方面构建饮用水水源地保护管理制度的顶层设计，成为流域水源地保护管理重要法规文件，提升了水源地管理的法治化水平。

（2）提高监管水平，优化水源地管理机制

创新跨部门跨区域水源地协调管理体制，建立南水北调中线工程水源区水资源保护和水污染防治联席会议制度[4]，建立原长江流域水资源保护局与生态环境部华东督查中心[5]跨区域联合执法机制。以“河长制”为抓手推进饮用水水源地保护管理，流域各省區积极落实地方主体责任，推进饮用水水源地达标建设、规范化建设等工作，水源地管理协作机制不断强化。

（3）强化制度约束，推进制度落地生效

严格落实《水法》《水污染防治法》饮用水水源地管理制度规定。实施饮用水水源保护区制度。长江流域201个重要饮用水水源地完成了保护区划分工作，177个水源地完成保护区综合整治，形成了以饮用水水源保护区为基础的水源地保护管理措施体系。实施饮用水水源地生态补偿制度。开展了红枫湖、株树桥、陆水水库等水源地生态补偿试点建设研究[6]，从补偿标准、补偿经费使用、激励监督机制等方面开展饮用水水源地现状分析，提出了红枫湖、株树桥水库和陆水水库生态补偿总体方案。实施饮用水水源地监测监控制度。流域机构和各省区开展了水源地水质监测工作，实施常规性监测和排查性监测相结合，督促地方采取措施守住饮用水水源地水质达标红线。根据2018年水源地达标建设成果，长江流域全国重要饮用水水源地监测监控情况有所提升，77.8%以上水源地实现水质水量在线监测，66.0%以上水源地具有应急监测能力。

（4）推动管理落实，开展日常和专项检查行动

积极开展长江流域重要饮用水水源地安全保障达标建设评估工作，评估水源地状况和存在问题，提出水源地整改建议;结合最严格水资源管理制度考核、河长制督导、水资源管理专项检查等积极开展水源地现场检查和摸底工作，积极督促流域各地市人民政府推动水源地达标建设和整改措施的落实[7];积极开展长江流域应急备用水源地建设督导工作，对流域内江苏、安徽、贵州等省区应急水源建设开展督导检查，提高城市供水应急保障能力。

2 长江流域饮用水水源地管理存在的制度问题

长江流域饮用水水源地管理离不开水源地法规的规范、保障和推进，从立法和制度建设的角度审视长江流域水源地管理存在的主要问题，通过立法和制度体系的完善，进一步推进长江流域水源地管理落地见效。

2.1   饮用水水源地管理法规体系尚不健全

长江委和流域各省区以《水法》《水污染防治法》等国家法律以及地方水源地立法开展流域饮用水水源地管理工作。国家层面尚未制定综合协调统一规范饮用水水源地保护的法律或行政法规[8]，流域层面也缺少专门性的饮用水水源地管理规范文件，实践中，水源地管理和执法依据不足。已有法律、规章及地方性立法相互之间并没有形成一个完整的体系，特别是一些部门规章规定相互间缺乏协调[9]，从某一层面关注饮用水水源问题，缺乏对饮用水水源地保护的全面统筹考虑。

2.2  饮用水水源地管理体制机制亟待优化

根据《水法》《水污染防治法》等法律规定，地方各级政府负责饮用水水源保护区划分，水利、生态环境等部门按照职责权限实施管理，如水利部门负责饮用水水源地名录确定、水量保障等工作，生态环境部门负责饮用水水源保护区划定、污染治理等工作 [10]。由于管理职能划分过细、过繁，造成饮用水水源地管理存在责任不明确、监管不到位等问题，且各部门间管理工作普遍缺乏协调性，缺少统一管理和协作机制，部门间在饮用水水源地保护管理工作衔接上存在真空地带，一定程度上影响了饮用水水源地保护管理的顺利有效开展。同时，饮用水水源地的管理与保护缺乏流域总体规划与流域协调。我国饮用水水源地实行区域负责制，较少从流域层面开展饮用水水源地保护管理规划，对于跨行政区域[11]的饮用水水源地保护管理尚未建立起有效协作机制。

2.3  饮用水水源地管理制度设计尚不完善

从目前饮用水水源管理立法内容来看，我国已基本建立饮用水水源保护区制度、饮用水水源标准制度、饮用水水源保护生态补偿制度等制度，在水源地保护管理工作方面发挥了积极作用。但随着生态文明建设和长江大保护战略的逐步深化，我国现有水源地管理制度设计难以满足当前流域饮用水水源地管理的客观需要。

一是饮用水水源地管理存在制度空白。进入新时期，根据强化保护的水资源管理要求，水利部门着手部署实施饮用水水源地分级分类管理、水源地整改销号机制、水源地监测监控等管理措施。而这些行之有效的管理举措，尚未在更高的法治层面通过制度予以固化。此外，农村饮水安全保障制度尚需完善。我国现有饮用水水源地管理制度主要是针对城市集中式饮用水水源地，农村饮用水水源地管理和制度建设处于空白，农村饮用水水源地防护措施不到位，农村供水工程标准低，应急处理能力弱，水质安全保障需要进一步强化。

二是已有饮用水水源地管理制度不能满足我国现阶段饮水安全管理需求。国家层面法律对于饮用水水源地保护和管理相对宏观[12]，地方性法规主要侧重于从污染控制角度对水源地进行保护，主要涉及饮用水源保护区划分与污染防治、产业限制、水域开发限制等，而水量管理、水源地生态修复以及应急机制、公众参与等综合性管理制度尚不完善，无法实现对水源地全面有效保护和管理。

2.4  饮用水水源地保障机制有待加强

一是资金投入机制需要健全。我国饮用水水源地保护管理需要实施一定的工程措施和非工程措施，这些措施需要较大资金投入[13]，但部分地市无力支撑落实需要的资金。而国家层面也尚未建立健全饮用水水源地保护资金保障机制，饮用水水源地生态补偿机制实践尚不成熟。

二是饮用水水源地监督执法和考核机制需要强化。目前长江流域内各地重要饮用水水源地监管主要是通过饮用水水源地达标建设、最严格水资源管理开展考核工作，但从考核成效来看，水源地考核机制尚未对水源地保护管理工作形成强大约束力，水源地监督执法依据不足，执法能力有待提高。

三是饮用水水源地应急机制和公众参与机制需要完善。近年来，长江发生了江苏靖江水质异常、镇江水污染等水污染事件，严重影响了长江饮水安全。根据2018年水源地达标建设评估结果，约1/2的水源地应急预案与演练制度不够完善，长江饮用水水源地应急机制相对薄弱。此外，公众参与饮用水水源地决策需要进一步深入。

3  新形势下长江流域饮用水水源地制度建设的法律价值和现实意义

3.1  破解饮用水水源地管理保护问题的重要举措

党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，在这一历史时期，饮用水水源保护管理作为推进生态文明建设的一项重要工作，面临新形势、新任务、新要求。《水法》《水污染防治法》等系列法律文件的颁布出台，将饮水安全的保护提升到了法治层面。通过对长江流域210个重要饮用水水源地達标建设工作开展成效来看，长江流域水源地管理存在着水源地管理和保护执法依据不充分，水源地综合管理能力偏弱，资金投入机制不健全问题。生态环境保护必须依靠法治和制度，加强长江饮用水水源地制度建设，能够顺应新形势下更高层面的法制与政策需求，将党中央和有关法律精神加以具体化，为人民安全饮水需要提供坚实的法治保障。

3.2  提升长江流域饮用水水源地保护管理的法治水平

饮用水水源保护事关国家饮水安全战略和社会发展稳定。我国饮用水水源保护立法分散在《水法》《水污染防治法》之中，特别是《水污染防治法》专章对饮用水水源保护作出了相关规定，这为流域饮用水水源保护立法和制度建设提供了依据。从流域情况来看，已有湖南、贵州、四川、上海等多个省市制定出台了饮用水水源保护的省级地方性法规，对本地区饮用水源管理与保护发挥了重要作用，为长江饮用水水源保护立法工作提供了参考和借鉴。通过长江水源地达标建设成效评估来看，流域水源地管理存在着法规制度不完善、水源地监管需要加强等问题，亟需将水源地保护管理全面纳入长江水资源保护管理的法制体系。从全面推进依法治国的深度，通过积极主动创制长江流域水源地保护管理，规范、快速、高效地开展行政管理工作，推动长江流域饮用水水源地管理治理能力实现现代化、法治化。

3.3  切实履行流域机构饮用水水源地保护指导职责

指导饮用水水源地保护是水利部门的法定职责。从2011年开始，长江委持续开展饮用水水源地安全保障达标建设评估、饮用水水源地水质监测、饮用水水源地生态补偿等工作，为长江饮水安全提供重要保障。新时期，长江委提出一系列新的治江理念和目标，针对饮用水水源地保护监管等基础工作，提出健全法规政策、创新体制机制等主要举措。在这种背景下，着手推进饮用水水源地名录分级分类管理、饮用水水源地监测评估与达标建设、备用水源地建设等重点任务，更需法规和制度建设予以规范、引导和保障。因此，从这个意义来看，加强水源地保护法规制度建设，既是建设“美丽长江”的重要内容，也是落实“幸福长江”建设的支撑手段。

4   建立健全长江流域饮用水水源地管理的制度建议

4.1  健全长江流域饮用水水源地管理法规体系

根据现有饮用水水源地立法现状和管理工作需求，亟需从国家、流域、地方等层面补充制定相关法律法规，建立多层级且相互协调的饮用水水源地保护法规体系。

修改《水法》中饮用水水源地保护条款，健全饮用水水源地保护制度体系。从国家层面健全饮用水水源地保护法律法规体系和管理制度，优化饮用水水源地管理体制机制，完善饮用水水源地保护制度体系、执法考核、法律责任等内容，切实保障水源地安全。

出台流域和地方饮用水水源管理法规文件。结合《长江保护法》制定工作[14]，完善饮用水水源地管理制度条款。结合水源地事务管理开展，从强化水源供水需求保障和水质安全监督的角度，综合考虑水利、生态环境等不同部门在应急备用水源地建设、水量调度、取水许可管理、饮用水源保护区划分、污染防治等方面的部门职责和管理优势，出台饮用水水源管理法规文件。

4.2  优化长江流域饮用水水源地管理体制机制

根据《水法》《水污染防治法》等有关法律法规要求，落实饮用水水源地管理地方政府主体责任;建立水利、生态环境等饮用水水源地管理协调和部门联动机制，实现水源地水量、水质、水生态信息共享和水污染突发事件等重大事项会商，健全饮用水水源地联合执法和监督管理，探索建立饮用水水源地长效管理体制和机制。建立长江流域跨界饮用水水源保护联席会议制度，解决跨行政区域饮用水水源地的多部门保护与管理问题。

切实落实“河长制”管理要求，加强部门间协调联动。按照“河长制”任务要求，推进“一源一策”组织实施，重点落实饮用水水源地保护管理主体责任和目标责任，建立多部门的水源地保护管理共抓联动机制，强化水源地统一监督管理，形成共同合力。

4.3  完善長江流域饮用水水源地管理制度

（1）修订完善现有饮用水水源地管理制度

完善长江饮用水水源保护区制度。落实《水污染防治法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》管理要求，推进长江水源保护区划分，通过饮用水水源地规范化建设和达标建设工作，规范长江水源地保护区活动管理。

完善长江饮用水水源地安全保障达标建设评估制度。建立水源地安全保障问题通报和整改销号机制，强化水源供水需求保障和水质安全监督，全面掌握流域内重要饮用水水源地状况，加快整改提升，推进水源地取用水精细化管理，确保供水安全。

完善长江饮用水水源地监测监控制度。协调水利、生态环境、卫生、供水企业等部门，构建完善的水源地水量、水质监测体系和数据共享平台[15]。加强水源地监测监控设备建设和人员培训，构建常规监测与应急监测、自动监测与人工监测等相结合的监测体系，全面提升水源地监测监控能力。

（2）填补饮用水水源地立法制度空白

建立长江饮用水水源地分级分类管理制度。研究长江饮用水水源地名录分级分类管理制度内容，加强重要饮用水水源地名录管理，明确名录退出和新增管理规范，提出长江水源地分级分类管理要求，加强水源分类管理，明确湖库型、河道型和地下水型水源保护重点。

建立长江饮用水水源地风险评估制度。组织实施长江流域重要饮用水水源风险评估，梳理长江流域等省区内重要饮用水源地周边风险源分布情况以及重要饮用水水源地基本资料，开展饮用水水源地潜在风险源调查与复核[16]，识别、评估重要饮用水水源地主要风险;针对存在风险的水源地，提出风险防范措施与对策，评估提出重要饮用水水源准入及退出的管理意见。

建立农村饮用水水源地保护制度。加强对农村分散式饮用水水源地的保护管理[17]，推进农村水源地保护区划分，加强保护区管理，采取多种措施和手段建立适合当地农村的饮用水水源地，加快农村饮水安全保障工程建设。

4.4  强化长江流域饮用水水源地保障机制

完善长江饮用水水源地监督执法和考核机制。依托最严格的水资源管理制度、河（湖）长制，提升饮用水水源地监管与执法能力，建立流域执法与区域执法相结合的联合执法机制，并实施严格监管。健全饮用水水源地考核机制，在各省区市年度考核现场核查一省一单中，加大水源地问题清单核查比重，定期或不定期组织开展水源地问题检查评估和整改措施落实。

完善长江饮用水水源地资金投入和生态补偿机制。建立稳定的饮用水水源地保护资金保障长效机制，拓宽水源地保护管理资金渠道，加大机构建设、信息系统建设、综合治理等方面经费支持。建立饮用水水源地生态补偿机制 [18]，从生态补偿关系界定、生态补偿内容和标准、生态补偿资金筹集与使用、生态补偿运行保障体系等方面构建长江水源地生态补偿制度体系。

健全长江饮用水水源突发事件应急机制。提升重要饮用水源地风险评估和应急处置能力[19]，从人员、物资储备、技术保障等方面构建应对突发事件的防范措施体系，建立长江尾矿库突发环境事件应急机制。探索建立水质安全预警预报系统，通过预警预报系统迅速计算出其对水源地的影响范围和程度，及时启动相应的应急预案，定期开展应急演练，配备必须的应急物资，确保发生突发性水污染事故能迅速准确应对处置。加强应急备用水源建设，完善已有应急备用水源的供水设施。

完善长江饮用水水源地管理公众参与机制。加强饮用水水源地相关信息公开和宣传引导，健全环境治理全民行动体系，拓展公众参与长江水源地重大决策的途径和方式，推动饮用水水源地保护领域生态环境损害赔偿和公益诉讼工作开展。

5  结论

长江饮用水水源地制度建设是布局饮用水水源地保护管理顶层设计、加快提升长江饮用水保护管理法治保障水平的有力举措，具有高度的规范性和和实践性，对制度建设的认识深度和践行力度事关长江水源地改善和依法治江的实现程度。本文在全面分析长江流域重要饮用水水源地管理现状基础上，围绕法律法规、管理体制、管理制度等开展研究，分析了新形势下强化长江流域水源地管理制度建设的法律价值和现实意义，提出了建立健全长江流域水源地管理的制度建议。未来，长江饮用水水源地管理工作的开展，要积极适应新时期治水思路和水利改革发展总基调要求，以法治手段补齐水源地制度建设短板，为规范和促进水资源保护事业发展提供法治保障，助推实现建设人民幸福河的治江目标。

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