新时代水利监管体系建设研究

程鹏

摘 要：本文以水利行业强监管实践发现的问题为导向，结合现行体制机制，分析当前监管工作存在的主要问题，并从顶层设计、法规制度、队伍建设、监管方式、科技支撑等方面提出对策建议，以期促进强监管工作常态化、规范化、法制化。

关键词：水利;强监管;问题;体制机制

中图法分类号：TV213.4              文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0305

中国特色社会主义进入新时代，水利作为国民经济重要组成部分，面临着新形势、新任务和新要求。针对这一变化，水利部明确了“水利工程补短板、水利行业强监管”为当前和今后一个时期水利改革发展总基调，全力加强监管体系建设，推动水利监管，从“有限准入+处罚”转向“全过程监管”。

经过实践，水利系统组建了“四位一体”监督队伍和“2+N”制度体系，搭建了行业监管的工作框架。从2019年工作成效来看，水利部共派出4391组次，通过明查暗访发现河湖管理、农村饮水安全、工程运行管理等方面问题51020项。通过各类问题整改，水利工程运行风险被有效降低，涉水事务管理逐渐规范化、标准化。但水利作为传统行业，长期存在重建轻管思想，监管缺失问题积弊很深，而强监管工作处于起步阶段，影响监管体系建设的体制、政策以及工具等基本要素尚需挖潜和优化，进一步释放监管效能，推进水利治理体系和治理能力现代化。

1  水利监管体系重点问题分析

1.1  监管体制机制不够顺畅

科学合理的工作机制是水利行业监管得以顺利实施的根本。综合有关流域机构、省水利厅、水管单位及其他行业的调研成果发现，从权责关系上来看，水利行业与地方政府之间的监管权责划分不够明确，相关法规也未将地方政府纳入监督范围和追责范围，部分监管发现的问题仅依靠水行政主管部门难以有效解决。

从多级联动上来看，水利部、流域机构均设立专门督查机构、组建监管队伍，省市县级专门的监管机构和人员落实较困难，目前水利部和流域机构承担着行业主要的强监管任务，而省市县独立开展监管工作较少，分级负责的联动机制尚未形成。从监管链条上来看，水利监管属“事后”节点检查，对事前、事中情况不掌握，加之现场检测设备落后或缺失，无法科学指导现场问题，动态监管链条的完善还需持续发力。

1.2  法律法规体系不健全

完善的法律法规体系是水利监管得以顺利实施的依据。实践中发现，部分涉水法律法规修订滞后，与经济社会发展不适应，如《水库大坝安全鉴定办法》《水闸注册登记管理办法》等文件的部分条文的执行主体为县级水行政主管部门，但新一轮机构改革后，部分区县已撤销水行政主管部门，相关业务已并入其他行业主管部门，存在法规对应执行主体错位或缺位。部分涉水法律法规制度欠缺，不利于工程运行管理和监管，如《水库大坝安全管理应急预案编制导则》《水库调度规程编制导则》等大中型水利工程的管理规章制度较为完善，但小型工程多参照大中型工程执行，无独立的运行管理办法和标准，其管理机制体制的差异性无法得到体现。上述问题易导致运管单位执行方向偏差、水利监管问题定性依据不足。

1.3  小型水利工程底数不够清晰

准确完整的工程信息是水利行业监管得以顺利实施的基础。现距第一次全国水利普查已有十年，国内水利工程的数量、规模等均发生了较大变化。从监管现场来看，小型水利工程存在数量不准确、信息不准确、位置不准确等问题。在小水库和水闸监管中发现，部分小型水利工程已不具备运行功能或无实体，所谓小水库实际为坳地、溶洞、水田;部分规模以上水闸的定等定级实际以河道流量为指标，而非过闸流量，部分所谓的水闸实际只是数根木桩的搭建物;部分山区工程坐标严重失准，地图标注的平面位置与实际位置不符。上述问题极大增加了暗访中“直奔现场”的难度，不利于现场监管工作的顺利开展。

1.4  督查队伍人员和经费保障不足

适宜的人员和经费保障是水利行业监管得以顺利实施的关键。在人员方面，水利部依托督查大队、建安中心和各流域机构开展大范围监管，人员技术力量较为雄厚，但各级地方单位受编制、财政等因素影响，难以建立一支人员充沛的专职监管队伍，阻碍了地方自主督查工作开展。

在经费方面，水利监管经费投入不足，预算资金中各项指标均偏低，个别工作需支撑单位（二类事业单位、企业）用创收资金补贴方式解决。二类事业单位财政划拨人员经费有限，监管人员工资待遇水平较低，与承担的高强度、长时间、艰苦环境的出差任务不匹配，不利于激发工作人员的积极性。企业除派技术骨干参与监管任务外，有时还需承担部分差旅、租车等费用。

同时，监管工作装备投入不足，暗访人员到达现场后，一般是通过目测、询问和经验判断来开展监管工作，没有专门的检测技术设备，无法及时获取科学的技术评价数据，监管工作的科学性和权威性得不到充分体现。

1.5  监管信息化水平滞后

方便快捷的信息化手段能显著提高水利监管工作效能。从监管成果填报、上传、应用角度来看，水利监管缺乏连通、高效的信息化平台。尽管水利部建立了部一级的15类水利信息管理平台，部分流域机构也建立了“一张图监管系統”，部分省市各自建立了一级水信息监管平台，但平台之间难以做到市域连通、省域连通、流域连通，更无法接入部一级水利监督平台，各级平台间成为信息孤岛，存在信息不共享、数据反复报、监管不透明等问题，水利监管信息化手段应用不畅，难以形成高效、连通的动态实时监管体系。

同时，少数信息系统存在功能设计问题，发生信息系统对问题自动定性不准确，网上审核结果与导出成果不一致，出现大面积错误，不仅没有为水利督查工作开展提供便利，反而增加了数据核实和上报工作量。

2  對策建议

2.1  加强监管工作顶层设计

进一步明确中央、流域、地方监管事权，理顺流域监督与属地监督责任边界，协调上下左右同时发力，对于不具备条件设置专门机构和人员的省市区，应明确河湖长在监管工作中的地位和作用。逐步细化监管网络，以避免出现真空地带或发生重复性检查，切实减轻基层工作负担。

同时，要厘清综合监管和专业监管的关系，划清专门监管部门、业务部门的责任边界，处理好不同业务领域监管分工。在保证“查、认、改、罚”四个监督环节相对独立的同时，应加强交流沟通，全面掌握基层实际困难，避免“一刀切”，真正达到“惩前毖后、治病救人”的目的。

2.2  健全法规制度体系

完善“2+N”监管制度框架体系，制定出台《水利建设项目信息化监管办法》《水利行业建设管理考核评价办法》等制度文件，修订《水库大坝安全管理条例》《水库大坝安全鉴定办法》《小型水利工程养护修理规程》《小型水利工程运行管理技术规范》等行政法规、部门规章和行业技术标准，使现行政策法规与业务实际相匹配。各流域机构、省级水行政主管部门根据自身情况，加紧制订适合本区域的监管制度和技术标准，保障基层水利监管部门有法可依、有章可循。

2.3  强化监管队伍建设

严格监管人员选拔，注重其知识结构和处事方式，针对不同层次的监管人员设置专项培训教育课程，并采取先培训后实习、合格者持证上岗的方式，提高监管队伍整体素质。建立监管人员激励机制，制定监管人员绩效考评指标体系，把监管工作能力与工资待遇、提拔任用挂钩，调动监管人员的积极性、主动性。为监管支撑机构搭建检测检验、安全评价、工程咨询等技术平台，便于技术深化拓展和二类事业单位创收。或考虑结合事业单位分类改革，将专门从事监管工作的二类事业单位纳入一类事业单位管理，足额拨付人员待遇经费，确保监管人员集中精力从事监管工作。

2.4  优化监管工作方式

坚持“双随机、一公开”的监管机制，推进明查与暗访有机结合，既要采取明查方式，全面了解被监管对象情况，又要结合“四不两直”“飞检”等暗访方式，印证相关情况真实性，精准发现问题。推广采用问题清单式的监管方式，统一工作流程和标准，压缩自由裁量空间，提升督查工作规范化、标准化程度，保障监管工作公平公正。注重构建跨行业联防联控监管机制，与农业农村、自然资源、交通等相关主管部门开展联合督查，减轻基层应对检查负担，强化指导服务，协调解决深层次问题。同时，考虑引入第三方监管力量，赋予部分监管权力，通过外部途径增加监管力量。

2.5 提升监管科技应用水平

推动水利大数据监管，在完善水利部监管信息系统平台的基础上，接入水旱灾害应急响应、水雨情预警信息、山洪地质灾害预警等相关信息化平台，建成覆盖各级水利工程、各专业领域的信息网络与基础数据库，实现水利部、流域机构、省级主管部门的共建共管共享，进行可视化、在线检测、平台监管、追溯体系监管，推动监管触角时空延伸，由静态监管逐渐转为动态监管。加大监管经费投入，提升监管装备技术水平，运用遥感、无人机、水下探测仪、超声波检测仪等科技手段，精准发现水利工程实体的质量和安全问题，通过科技手段的创新运用，提升发现问题的精准度，提高督查科学性、时效性、权威性。

2.6  建立信用惩戒和信息披露机制

探索将监管成果运用于信用系统的机制，打通各部门、各地区、各环节信息壁垒，做到监管奖惩结果全行业共享，使存在问题的单位和个人在水利建设市场一处违规、处处受限，发挥监管的震慑和遏制作用。

探索信息披露机制，借鉴生态环境等部门做法，与中央电视台等中央媒体联合制作专题片，对水利工程存在的普遍问题和重大问题进行披露，放大监管成果效应，呼吁全社会重视、关注水安全，推动新老水问题的解决。充分利用各种文化载体和宣传手段，做好正面宣传和舆论引导，持续释放严监管、严问责的强烈信号，引导全行业重视监管、支持监管、配合监管。

3  结语

水利监管作为一种政策工具，实质就是“调整人的行为、纠正人的错误行为”。当前阶段，水利监管力量和层次水平有限，应按照轻重缓急原则，重点任务是抓住最薄弱、风险最大、必须保底线的领域进行专项监督，但还应着眼达成更高目标，循序渐进，借鉴吸纳国内外政府监管的先进经验做法，探索推进社会协同监管、大数据监管、行业自我监管等新的模式，不断完善与健全水利监管体系，推进监管机制创新，为水利事业高质量发展提供坚强支撑。

参考文献：

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