数字政府背景下公民参与问题研究

罗靖之

[摘    要] 数字政府运用现代信息技术提升公共服务质量，但是多种信息沟通交流渠道的开通并没有使公民参与得到质的改变。虽然数字政府背景下的公民参与呈现出便捷化、社会化、客观化的特征，但是实际上公民对于参与公共事务还是表现出冷漠、热情不高的态度。

[關键词] 数字政府;公民参与;公民权力

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 080

[中图分类号] D523    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）15- 0190- 02

1      引    言

随着大数据、区块链、人工智能等新兴技术在政府部门的深度应用， 运用数字技术扩大公民参与成为数字政府提升民主化水平的一大亮点。根据中国互联网络信息中心发布的《第44次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月中国网民数量达到8.54亿，在线政务服务用户规模5.09亿，占网民总量的59.6%。我国共有政府网站15 143个，开通的栏目主要是信息公开、网上办事和政务动态，为公民提供的参与政府事务决策的渠道少之又少。而数字政府的建立不仅仅只是为了建立一个网站，而是体现在通过技术来改变政府提供服务的方式，改变政府与政府、政府与团体、政府与个人之间的关系，要让公民在数字政府治理下介入政府决策成为一个新常态。数字政府背景下利用新兴技术的公民参与打破了传统参与渠道的空间和时间限制，降低了参与成本与时间成本，弥补了传统公民参与存在的不足，但是这种方式长期会对国家权力结构与制度体系产生影响，给公民政治参与的严肃性、真实性、有效性带来挑战。

2      数字政府背景下公民参与的特征

数字政府的建立为公民行使民主权利、参政议政拓宽了途径，削弱了严格的科层制等级观念，提升了政府决策理性、信息共享程度、政府反应能力和社会回应能力。数字政府的核心是将自身权力给予公民社会，使公民积极参与决策，实现与政府的良性互动，确保决策程序的透明性和结果的公平性。近年来，数字政府背景下的公民参与呈现出以下特征。

2.1   便捷化

如今，微博、微信、QQ、抖音、知乎等平台的兴起，拓展了公民参与渠道。公民只需拥有一部手机或一台电脑就可以参与到某些公共事务的讨论，发表自己的见解。网络表达、网络议政、微博问政已成为公民参与公共事务的新时尚。数字政府可以运用大数据抓取技术获得第一手资源，及时了解公民参与动态，这种运作方式能够在海量的数据中抓取有价值的数据，从而为组织决策提供参考依据，化解各种社会矛盾和冲突。数字政府背景下提倡打造“一站式政府”，以公众为中心，提供个性化定制服务，注重互动性与治理的透明性，这些方式使得公民在参与社会问题治理时可以更及时地反映问题与需求，提高了参与效率，减少由程序带来的时间浪费。

2.2   社会化

数字政府的核心功能之一就是信息资源的共享，数据的开放和共享使得公民可以获得一些以往无法获取的信息，也让民众能够更容易地取得所需的信息，为公民参与公共治理提供了必要的信息保障。数字政府背景下多种渠道的参与方式，拓宽了公民参与的主体范围，使其不再局限于少数的精英群体，社会各阶层的普通民众都有机会参与政府决策制定过程，这种方式削弱了严格的科层制等级观念，推进了民主化进程。

2.3   客观化

大数据技术使得政府数据采集范围更广，提供的信息更具有客观性，为政府决策提供了科学依据，能够使政府把公民的政治主张、利益诉求和见解分歧集中起来，考虑问题更加全面、思路更广，推动决策科学公正。而区块链的应用会使政府行为受到技术的客观规制，政府会被整体置于以数字信息平台为基础而模式化的客观规制中运行，政府治理方式会变得更加客观、透明，减少“权力寻租”的机会。

3      数字政府背景下公民参与存在的问题

当前数字政府的治理体系普遍偏理性化、科学化，其呈现方式让普通民众很难理解与适应，数字政府背景下的公民参与存在一些问题与挑战。

3.1   政府方面

3.1.1   传统官僚制观念转变困难，政府治理中人格化倾向、家长主义作风严重

目前来看，传统行政模式中“政府本位”的思想还没有得到根本性转变，仅仅依靠技术的力量很难改变这一现状。基于“经济人”假设，任何主体的参与都带有各自的利益动机，公民和政府也不例外，但是被视为强势主体的政府在治理过程中形成的按照领导意愿决策，甚至领导一人决策的家长主义作风严重，这种形势下公民认为自己的意见并不会对结果产生影响，导致公民消极参与甚至回避参与。

3.1.2   数字政府的工作重心在于运用技术提升公共服务水平，不重视公民参与网络平台建设

目前，数字政府工作的重心在于数据共享、数据资源规划、数据安全性以及跨部门协同治理。大多数政府只是公开了信息，对于某些政策制定网上征求意见，公民需要通过网络与政府对话时很难找到相应部门，客观上导致了公民网络参与的无序化。

3.1.3   地方政府数字化水平层次不齐，认识和解决问题的能力差距较大

目前，受技术、人才、政策、资金等方面的影响，各地数字政府的总体水平差距较大，这种差距的核心在于对数字技术应用的认识上。与民众接触最多的是地方政府，它的决策与公民利益息息相关，民众对地方政府行政决策的好坏具有最直接最深刻的感受，在公民参与和公共管理效率之间地方政府部门很难平衡。

3.2   公民方面

3.2.1   人数过多的公民参与易出现盲目参与现象，增加政府的管理难度

公民参与是现代民主的具体体现，也是实现社会公正的必要路徑，但是人数过多的公民参与会影响参与的质量。数字政府的建立就是运用信息技术让更多的公民参与公共事务的管理，但是在这种情况下会存在相当数量的公民并不清楚自身的权利和义务，没有任何目的，只是凭借一时冲动或者好玩的心理，甚至是单纯为了发泄不满的情绪，在网络推手的带动下盲目跟风，这种方式的参与对于公共事务的管理没有任何益处，一定程度上会增加政府管理的难度。

3.2.2   公民实际参与效果较差，公共精神缺失

随着社会的发展和民主化进程的加快，社会公众对于民主政治并不信任。受传统观念的影响，部分公民认为参与公共事务只是例行公事、走过场，公民实际参与的效果达不到治理主体的预期。再加上很多公民愿意参与公共事务并不是基于公共利益和责任感，而是更愿意参与与自身利益相关的事务，公共意识较为淡薄，这种现象在我国的农村和较为落后的城市极为常见。

3.2.3   注重运用新兴信息技术方式的公民参与使弱势群体陷入参与困境

数字政府背景下的公民参与特征是新一代信息技术的应用，这种参与方式可能会呈现出两种极端的参与现象：一方面，会带来更高水平的公民参与，因为公民更容易参与;另一方面，可能降低一部分公民参与水平，因为会使受教育程度较低或处境不利的弱势群体更难以参与。

4      数字政府背景下公民参与的改善路径

4.1   搭建公民参与系统化平台体系，完善相关法律保障制度

制度化资源越丰富，公民就越能在合法化的空间内保持对某种潜在的社会危机的担忧和关切，积极关注社会问题和不公现象，由此可以看出体系化、制度化是公民参与的重要保障。这就需要数字政府利用大数据、区块链等技术积极搭建公民参与的体系平台，形成参与前、参与中、参与后全方位的程序化参与流程，依靠大数据技术保证公民可以随时了解到自己所参与公共事务的进展状况，事件发生的分歧争执也需要及时公布，以便公民根据事情发展的现实状况来改变对待参与事务的态度。在此基础上要完善相关法律法规，对于公民参与公共决策的公民行为和政府行为做出明确界定，尤其是政府对于公民意见的回应行为和后续改进行为的规定，对于无序的参与行为和无为的政府行为做出惩戒，通过平台的建立和制度的完善增强公民对于政府的信任感。

4.2   传统参与方式和新兴技术方式相结合，保障弱势群体的利益诉求表达

数字政府背景下我国公民参与的弱势群体主要是指对于新兴技术使用不熟练或者完全不了解的处于“技术弱势”的人群，这种人群特征表现为年龄普遍偏大、文化程度较低，主要分布在我国农村和落后的城市地区。根据中国互联网络信息中心发布的《第44次中国互联网络发展状况统计报告》，我国非网民规模为5.41亿，其中农村地区人群占比62.8%，技能的缺乏和文化程度限制是非网民不上网的主要原因，可以看出在我国处于“技术弱势”的群体人数不少。正是由于政策主体知识的不对称，所以需要通过参与进行对话与协商，取长补短，共同解决公共问题。所以，数字政府的建立不能只靠新兴技术服务于民众，要让传统服务与在线服务并行，对那些不愿意或没有足够能力接受数字交流的公众负责。

4.3   构建合作网络治理型的公共参与场域

合作网络治理是政府与公民社会良性互动的最佳形式，在这个过程中政府与公民要相互合作，分享公共权力，共同管理公共事务。这种治理模式不仅要求在参与的过程中实现制度化和程序化，还应为非正式的交流对话提供空间。而真正的公民参与必须是在所有参与者拥有平等的对话权且任何一方都不具有控制另一方的特权情况下才能实现，“合作式”参与弱化了政府官僚集权机构的社会控制能力，促进了政府和非政府组织的平等交流。数字政府的建立是为公共决策更准确地提供客观依据，也是为了公民更好地参与公共事务的决策，需要双方共同努力营造公平有序的公共场域，这不仅有利于加强政民合作，更助推了公民参与的制度化建设。

主要参考文献

[1]中国互联网络信息中心（CNNIC）.第44次中国互联网络发展状况统计报告[R].2019-08-30.

[2]许凌飞，彭勃.从权利到知识：公民参与研究的视角转换[J].社会主义研究，2017（4）：157-165.

[3]闫利颖，颜吾佴.国家治理视野下公民网络参政的引导与规制[J].北京交通大学学报：社会科学版，2017，16（4）：118-123.