着力加强公共卫生应急管理体系和能力建设

刘霞

2020年初暴发的新冠肺炎疫情，堪称新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。疫情不仅严重威胁人民群众生命安全及经济社会发展，也给党和国家的治理体系和治理能力带来了重大考验。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，这次抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考。面对大考，无锡坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，积极应对、主动作为，统筹做好疫情防控和经济社会发展工作。与此同时，在推进常态化疫情防控中总结抗疫阶段性成效，研究新形势下疫情防控工作，着力加强公共卫生应急管理体系和能力建设，不断提高应对重大突发公共卫生事件的能力水平，努力建设与无锡经济社会发展水平相匹配、与人民群众健康需求相适应的公共卫生应急管理体系。

一、无锡新冠肺炎疫情防控取得的阶段性成效

新冠肺炎疫情暴发后，无锡市上下全面贯彻落实习近平总书记提出的“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求，在江苏省委、省政府的坚强领导下，以最大力度控制疫情，以最快速度救治患者，构筑起联防联控、群防群控的严密防线，形成了一批“无锡规矩”“无锡经验”，无锡疫情防控工作取得了阶段性成效。自2月17日起无新增确诊病例，55例确诊病例于3月14日全部治愈出院，圆满实现“确诊患者零死亡、医务人员零感染”目標，全市所有板块均为低风险地区。

应急指挥以“无锡速度”抓牢疫情防控主动权。组织体系健全完善。成立党委领导下的市、县（区）两级疫情防控指挥机构，迅速形成全面动员、全面部署、全面推进疫情防控的工作格局。指挥调度高效有力。成立“一办十组”组织架构实行集中办公的市指挥部，实现“岗责规范化、指令扁平化、调度精准化、现场可视化”，确保相关问题第一时间协调到位、各项决策第一时间部署到位。应急响应快速果断。在全省率先发布疫情防控一级响应通告，率先设置车站、机场、高速道口体温检测点和隔离场所，率先制定实施二级响应措施，率先成立外商投资企业（外籍人士）服务工作小组，率先明确外籍人员服务十项措施。督导检查严格到位。成立市、区指挥部两级督导检查组，随机抽查检查高速公路、国省干道道口、社区（居委）及重要部位、敏感环节防控工作措施落实情况，发现问题第一时间督促整改，确保工作部署不折不扣地落到实处。

联防联控以“无锡精度”织密疫情防控安全网。盯牢卡口管控“点”。在车站、机场、港口、国省道、高速公路路口、镇村道口等处设立2642处留验点，建立“车车必查、人人必查”，“车车必消毒、人人必见底”，“人人必转运到位、人人必交接到位”的管控闭环。拉紧涉外防控“线”。根据省统一部署，无锡3月8日24小时内建成涉外转运工作体系，在北京、昆山、南京禄口机场、苏南机场设立工作专班，累计成功转运入境人员2411人，确保“零差错、零事故、零投诉、零感染”，圆满完成涉外转运阶段性工作任务。抓好数据核查“面”。创新查验举措，精准掌握各类返锡、在锡人员健康情况和活动轨迹，严格执行“锡康码”（“苏康码”）扫码（验码）措施，实现“三端联动、分色管控”闭环，对审核判定为红码、黄码人员，严格落实集中或居家隔离医学观察措施，确保人员精准管控。织牢联防联控“网”。在进入常态化防控之前，动态调整分区分级分类防控措施和管理对象口径，按照“排查见底、线索触底、跟踪到底”要求，运用“大数据+网格化+铁脚板”模式开展地毯式人员摸排，确保疫情防控无盲点、无死角、全覆盖。在进入常态化防控后，精准落实“守住一线、放开全域”要求，健全完善“及时发现、快速处置、精准管控、有效救治”的常态化疫情防控长效机制，牢牢守住社会防控、监测预警、防疫诊疗三个“一线”，常态化防控网进一步织密织牢。

诊疗救治以“无锡力度”守住疫情防控生命线。患者救治科学有序。坚持“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”原则，构建全覆盖检测、规范化转运留观、多层次医疗救治、中西医联合诊治、多学科综合康复“五位一体”救治模式，成功实现了全市55例确诊病例清零目标，成功开展全国首例新冠肺炎转阴患者双肺移植手术，为重症患者治疗和新冠肺炎发病机制研究积累了有益经验。筛查检测精准有效。在全国率先为复工复产复学人员开展免费核酸检测，截至5月底累计开展核酸检测418033人份。率先对湖北来锡人员实行集中医学观察、所有密切接触者全部进行核酸检测，率先对离鄂离汉人员全员免费核酸检测，设置38个采样点，其中离汉人员开展血清学抗体检测，落实闭环管理。所有无症状感染者统一参照确诊病例管控。隔离流调规范有度。将密切接触者视为确诊患者进行管理，做到提前摸排、提前流调、提前检测、提前隔离、提前治疗和扩大排查范围、扩大检测范围、扩大消杀面积、扩大消毒点位、扩大留观点设置“五提前五扩大”，最大限度阻断疫情传播途径。在全省率先上线远程流行病学调查可视化项目，实现市县（区）两级疾控中心、二级以上发热门诊、密切接触者集中医学观察点等120个点位全覆盖。保障关爱全面有力。建立覆盖全市的医疗防控物资保障网络，启动设备物资采购容错纠错机制，开辟绿色采购通道，全市口罩供应实现市场化平稳供应。强化医务人员关怀，办好无锡援鄂医务人员十大“暖心事”，对表现突出的抗疫一线医务人员开展及时性表彰奖励。驰援湖北用心用情。169名援鄂医务人员积极响应国家号召，紧急驰援湖北和武汉，创造了经皮气管切开术等“六个第一”的成绩，共参与救治418人，治愈出院217人，危重症治愈率近99%，用精湛医术实现了“零感染、打胜仗”的目标。4月17日，无锡市6名肺移植团队医生接受国家任务赴武汉援助，并成功完成两例双肺移植任务。

二、新冠疫情防控中凸显的问题分析

在应对新冠肺炎疫情过程中，凸显出无锡在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面还存在以下短板和不足：一是现行法律制度规定与重大疫情防控需求不相适应。主要表现在现行法律法规对传染病应对措施不够完善，地方政府宣布和调整突发事件应急响应的程序和方式尚不够明确，现有应急预案不能很好适应突发公共卫生事件应急管理需要，存在演练不够和实用性不强等问题。二是疾控体系建设水平与人民群众日益增长的疾病预防需求不相适应。主要表现在：重大疾病防控体系监测预警机制尚不完善、疾控网络不健全、疾控人员不足、实验室检验检测能力不够、基层防控救治能力不足等方面。三是医疗救治能力与重大疫情救治需求不相适应。主要表现在：应对重大疫情的集中收治、综合救治、急救转运及检测等能力不足，发热门诊等建设不够规范，中医药参与公共卫生管理体系的工作机制不完善。四是公共卫生信息发展水平与公共卫生事业发展需求不相适应。主要表现在：公共卫生信息化基础差，尚无突发公共卫生应急指挥平台。五是防护物资储备体系和分级分类协调联动机制不完善。主要表现在：应急物资、储备物资保障信息共享不充分，应急物资分配效率不高。六是重大疾病医疗保险和救助体系不够完善。主要表现在：应急医疗救助机制不健全，公共卫生服务和医疗服务衔接不顺畅。七是部分公众公共卫生健康素养不够高。主要表现在：部分农村地区居民防控工作配合度不高、参与意识不强，农村公共卫生应急管理社会化程度低。

三、完善公共卫生应急管理体系的对策思路

习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时强调，防范化解重大疫情和突发公共卫生风险，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，改革疾病预防控制体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，健全重大疫情救治体系，完善公共卫生应急法律法规，深入开展爱国卫生运动，着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。无锡将深入贯彻习近平总书记重要指示精神，围绕奋力夺取疫情防控和经济社会发展双胜利的目标，坚持问题导向、靶向发力，通过改革、健全、完善六大公共卫生应急体系，加快构建党委领导、政府负责、社会各方共同参与的公共卫生社会治理新格局。

完善公共卫生法治保障体系。完善加强公共卫生法治保障体系是坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力的必然要求。一要完善公共卫生相关现行法律法规。坚持法治思维底线，从保护人民健康、保障国家安全、维护社会长治久安的高度，结合无锡实际，认真评估无锡市现行卫生相关地方性法规和地方政府规章，全面加强完善公共卫生领域相关法律法规建设，为重大疫情应急处置和常态化防控提供有效的法律支撑。二要修订完善公共卫生法律法规配套文件。修订完善突发公共卫生事件应急管理预案，细化完善法规配套文件，建立公共卫生安全标准体系，确保立的法、修的法管用有效。三要完善执法部门间衔接工作机制。从严厉打击疫情防控期间相关违法犯罪行为的高度，切实强化疫情防控期间传染病防治相关执法部门间协调机制，完善非法生产销售消毒产品、涉疫物资等违法行为移送标准，畅通两法衔接协商联动渠道，加强部门间信息沟通，以强有力的手段震慑打击违法行为，用法治手段保障传染病防治工作有力開展。

建设高效统一的应急决策指挥体系。建设高效统一的应急决策指挥体系是坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的必然要求。一要健全公共卫生应急决策指挥机制。坚决贯彻落实党中央、省委部署，坚持党委和政府在公共卫生风险防控中的领导和主导地位，构建统一领导、权责匹配、高效协同的决策指挥机制，充分发挥党委和政府在重大疫情防控工作中的组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。二要完善公共卫生应急指挥信息系统。建立覆盖市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）的公共卫生应急指挥信息系统，成立市级重大公共卫生安全专家库，健全公共卫生资源统筹调度、重大信息统一发布、科学决策动态调整机制，不断提高领导集体决策和统筹调度效率。三要搭建疾病监测预警和应急指挥决策信息平台。加强公共卫生信息化体系建设，建设市公共卫生数据中心，加强监测预警体系建设，推进健康相关症候群综合性监测等多渠道疫情监测和快速反应体系，为提高全市疾病监测预警和应急指挥决策效率水平提供信息基础。

改革完善疾病预防控制体系。改革完善疾病预防控制体系是贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，筑牢公共卫生防控网的关键。一要分阶段推进疾控体系建设。以建设“国内一流、省内领先”，具有较强突发公共卫生事件应急反应能力、现场专业处理能力、实验室研究能力的现代化疾控中心为总目标，到2023年建成市级“生物样本库”“区域公共卫生中心实验室”“P3生物安全实验室”“公共卫生事件应急指挥中心”“公共卫生实训中心”“南京医科大学无锡公共卫生中心”，挂牌“国家公共卫生实训中心无锡分中心”。到2025年，建成以疾病预防控制机构为主体、综合和专科医疗机构为支撑、城乡基层医疗卫生机构为网底，全社会共同参与的“三位一体”疾病防控体系。二要强化公共卫生应急防控能力建设。以市级疾控中心“一库、两室、三中心”建设为抓手，强化疾病预防控制人才、检验检测、信息化、疾病监测预警等能力建设，充分发挥公共卫生应急服务体系作用，不断提高公共卫生风险防范能力，满足市民疾病预防服务需求。三要提升基层公共卫生应急防控能力。完善基层医疗卫生机构绩效工资“三项机制”政策，推进基层医务人员“县（区）管院用”，持续加强全科医生培养、分级诊疗等制度建设，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同、无缝衔接，健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制，筑牢基层公共卫生防控应急“网底”。开展“大基层”体系建设，推动基层机构提档升级，全面推广应用省家庭医生签约服务项目库开展个性化签约，让社区卫生服务机构真正成为居民健康的“守门人”。

改革完善重大疫情医疗救治体系。医疗机构是重大疫情防治的前哨，是公共卫生体系的重要组成部分，完善重大疫情医疗救治体系是加快提升公共卫生应急管理能力迫在眉睫的任务。一要推进重大疫情集中收治的基础设施建设。落实重大疫情集中收治，市级传染病医院建设独立设置的公共卫生临床医疗救治区，完善全市三级综合医院重大疫情救治基础设施建设，涉农地区县区级综合医院建立独立的传染病楼，三级综合医院（含中医综合医院）建立独立的感染性疾病楼。二要加强医疗机构发热门诊建设。传染病医院、二级以上综合医院和中医医院建设规范化，独立设置发热门诊，支持其他综合医院及乡镇卫生院、社区卫生服务中心、妇幼保健院、儿童医院和具备条件的专科医院发热门诊建设。三要提升医疗机构生物安全实验室能力。以县域医疗机构核酸检测能力全覆盖为目标，加强医疗机构标准化临床基因扩增实验室建设，具备二级生物安全防护条件，提高核酸检测质量和效率。四要加强公共卫生人才队伍建设。依托“三名”战略、“太湖人才计划”以及“双百”中青年卫生拔尖后备人才培养平台，建设一支基础理论扎实、技术水平高、医德高尚的公共卫生、传染病和重症医学专业人才队伍。落实疾病预防控制机构编制配备政策，加大高层次人才、专家团队引育力度，实施公共卫生博士“倍增”计划。创新院前急救人才招聘引进举措，建立医院医师院前急救联动服务模式，实施院前急救人员分级分类规范管理。五要加强中医药突发公共卫生事件应急能力建设。建立突发公共卫生事件中医药应急管理体系和工作机制，成立市级中医药应对突发公共卫生事件应急领导小组和市级中医药应对重大突发公共卫生事件应急响应中心。健全中西医协作机制，成立中医药应急专家库，培养一支结构合理、专业齐全、平战结合的中医药应急防治队伍。推进无锡龙砂医学流派研究院提档升级建设，充分发挥地方传统中医参与传染病防治特色优势。加强中医药疫病防治传承创新体系建设，在传染病预防、治疗、康复等关键环节取得突破。六要强化心理健康服务。按期推进市精神卫生中心二期项目，增加心理健康服务供给，开展社会心理服务体系建设试点，加强重大突发公共卫生事件心理救援和危机干预，加强重点人群心理问题及早发现、及时干预。七要加强完善重大疾病医疗保险和救助机制。健全应急医疗救助机制，在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费，并完善医保异地即时结算制度。探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度。统筹基本医疗保险基金和公共卫生服务资金使用，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。

健全统一的重大疫情应急物资保障体系。应急物资保障体系是国家应急管理体系建设的重要内容，是精准布局推进国家应急管理体系和能力现代化的重要支撑，是应对和处置突发公共事件的物资基础保障。一要建立重大疫情应急物资供应收储体系。明确各级政府和部门应急物资供应保障主体责任和具体职责，建立健全应急物资生产供应体系和应急物资收储制度。按照统筹规划、突出重点、分级储备、平战结合的原则，建立应急物资储备中心及传染病医疗防护物资储备中心，构建实物储备、合同储备、技术储备和生产能力储备相结合的应急物资储备体系，实施物资储备动态预警、定期轮换和集中销毁的周期运行机制。二要优化重大疫情应急物资调配体系。建立社会物资动员和征用制度，拓宽多渠道应急物资采购和调剂供应渠道。搭建政府管理、企业化运作、采储结合的采购平台，建立配送一体的重大疫情物资储备库和配送服务管理系统。三要建设传染病医疗防护物资储备体系。依托无锡市传染病医院，建立传染病医疗防护物资储备中心，建设物资储备管理信息系统，构建具有普适性和前瞻性的传染病医疗防护物资储备体系。

完善重大疫情群防群治体系。完善加强重大疫情群防群治体系是坚持和完善人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的必然要求，也是加快提升公共卫生应急管理能力的法宝。一要组织动员社会力量广泛参与疫情防控。加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力，全面提升全社会抵御突发公共卫生事件风险的综合防范能力。在全社会开展公共卫生应急知识和技能宣传，提升公民公共卫生危机意识，构建多元共治格局，不断健全完善重大疫情群防群治体系。二要完善爱国卫生群防群控工作模式。创新开展爱国卫生运动工作方式，持续开展环境卫生清洁，扎实做好常态化疫情防控下的爱国卫生工作。加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢公共卫生第一道防线。三要建立健全全市突发公共卫生事件健康科普体系。依托新媒体积极拓展健康教育渠道，扩大健康教育及时性和覆盖面。将公共卫生应急教育纳入中小学生必修课程，定期安排应急演练，提前培养学生的危机意识和公共卫生应急能力。

（作者系无锡市人民政府副市长）

责任编辑：高 莉