将全面从严治党制度优势更好转化为腐败治理效能

杜专家

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，总结了中国特色社会主义制度的13个显著优势，提出要把我国制度优势更好转化为国家治理效能。全面从严治党制度作为制度优势之一的“党的领导制度体系”重要组成部分，科学回答了新时代如何加强党的建设这一重大命题，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重要政治保证。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们要充分认识全面从严治党的制度优势，并将其更好地转化为腐败治理效能。

一、全面从严治党制度为

腐败治理效能提升奠定了坚实基础

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，直面重大风险考验和党内一段时间以来存在的突出问题，把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，坚持刀刃向内，勇于自我革命，扭转了过去一段时间党的领导弱化、管党治党宽松软、党的建设缺失、不正之风与腐败愈演愈烈等趋势，有效提升了腐败治理效能，使党焕发出了新的强大生机与活力。

1.全面从严治党制度抓住了理想信念这个根本，为腐败治理提供了思想基础

习近平总书记指出：“理想信念是共产党人精神上的‘钙，理想信念坚定，骨头就硬，没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙，就会得‘软骨病。”[1]理想信念是共产党人保持思想和行动一致的力量源泉。只有理想信念坚定，才能抵御各种诱惑，才能做到严以律己。对于理想信念的强调和重视是“思想建党”原则的一贯要求。从古田会议确定“着重从思想上建党”这一党建基本要求，到瓦窑堡会议将“思想建党”原则写入党中央决议，再到新时代对“思想建党”的强调，我们党在不断巩固全党的共同理想信念和精神追求，着力夯实统一的思想基础。党内存在的腐败问题，从根本上说是有些党员理想信念出现了偏差。全面从严治党要求始终高扬理想信念旗帜，坚持马克思主义在全党思想领域的指导地位，并以党管意识形态的形式，使社会主义意识形态内化为价值观念，外化为行动自觉。马克思、恩格斯指出：“腐败并非自人类社会产生之日起就有的，它是随着国家与私有制的出现而出现的。”[2]在社会主义市场经济建设过程中，全面从严治党要求广大党员自觉抵制心为物役、金钱至上、追求享乐等错误思想，树立正确的理想信念。全面从严治党制度抓住了理想信念这个根本，为腐败治理效能的提升提供了思想基础。

2.全面从严治党制度抓住了领导干部这个重点，为腐败治理提供了组织基础

在我国的政治活动中，领导干部肩负着重要责任，他们是党和国家工作的筹划落实者，是政策制定和执行的骨干力量，是腐败治理效能提升的组织基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央严明纪律、以上率下、着眼长远、建章立制、狠抓落实，将全面从严治党不断引向深入。习近平总书记指出：“从严治党，关键是要抓住领导干部这个‘关键少数，从严管好各级领导干部。”[3]因此，在各级领导干部做到清正廉洁，并形成一级抓一級、一级带一级的示范效应下，腐败治理就会纲举目张，事半功倍。党的十九大报告提出的“打铁必须自身硬”比起之前提出的“打铁还需自身硬”，要求更严，标准更高，彰显了新时代中国共产党全面从严治党的鲜明态度与坚定决心。全面从严治党要求领导干部抵制特权思想和现象，贯彻好民主集中制这一党的根本组织制度和领导制度。列宁指出：“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”[4]全面从严治党对于领导干部的严格要求，抓住了腐败治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，在腐败治理过程中起到了提纲挈领、推动全局的作用。全面从严治党制度对领导干部清廉的重视，使得选人用人状况和风气明显好转，为腐败治理效能的提升提供了可靠的组织基础。

3.全面从严治党制度抓住了作风建设这个主题，为腐败治理提供了政治生态基础

十八届、十九届党中央持之以恒地纠正“四风”问题，坚定不移地推动“八项规定”精神落实，将作风改进任务常态化，一个个节点坚守，一个个阶段推进，一年接着一年干，释放出执纪必严的强烈信号，以制度的落实、问题的解决和文化的浸润带动了作风的整体转变，以优良党风带动了社风、民风的持续好转，为腐败治理构建了良好的政治生态。作为党的建设的重要方面，作风建设是党领导革命和建设不断取得胜利的制胜法宝。[5]党的作风问题集中表现为“四风”问题，其根源是脱离群众。党的十八大以来，集中教育活动的开展无不强调保持党和人民群众的血肉联系。抓好作风建设，要坚持走群众路线，让群众监督批评，完善服务群众的长效机制。群众能够而且敢于监督的政治生态，是腐败治理效能提升的有效支撑。此外，用好批评和自我批评的优良作风，形成积极健康思想斗争的长效机制，有利于党内良好政治生态的构建，有利于更好地发挥党内监督的作用。只有党风优良、清正廉洁，才能赢得人民群众的支持和拥护，从而奠定实现全面建成小康社会奋斗目标的坚实群众基础;只有纪律严明、坚强有力，才能带领人民攻坚克难，扫清实现中华民族伟大复兴中国梦的各种阻碍。全面从严治党制度抓住了作风建设这个主题，有利于良好政治生态的形成和发展，有助于腐败治理在健康的政治生态空间内展开。

4.全面从严治党制度抓住了制度制定和执行这个关键，为腐败治理提供了行动基础

全面从严治党不但要求着力完善制度建设，而且要求紧抓制度执行。健全完善的党内法规制度体系是做好制度执行的前提与基础。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，发布了《关于加强党内法规制度建设的意见》，以只争朝夕的紧迫感加快党建方面法规制度的补齐完善，为更好地做好全面从严治党的各项工作和提升腐败治理效能，提供了制度保障。全体党员尤其是领导干部只有充分认知遵守制度规定的必要性、重要性和紧迫性，才能更好地按照制度要求改造世界观、人生观、价值观，才能经得起考验，不做有违党和国家利益及形象的事。对于制度执行，习近平总书记强调：“制度一旦形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性。”[6]因此，要坚持法规制度的遵守和执行没有例外。全面从严治党制度，要求党员干部始终将政治纪律及政治规矩放在首要位置，时刻以党章党规党纪检视自己的言行，保持红线意识和底线思维，自觉抵御“糖衣炮弹”的袭击，不因为一己私利而罔顾纪律规矩，自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。

二、腐败治理成效彰显了全面从严治党制度优势

全面从严治党是新时代中国共产党提出和实施的管党治党重要策略，为国家治理现代化提供了政治保证、锻造了主体力量、营造了良好环境，对于坚持中国道路，凝聚中国力量和弘扬中国精神具有重要意义。党的十八大后，腐败治理在惩处腐败、纠正“四风”、扎紧制度笼子和深化纪检监察体制改革等方面取得的亮眼成绩，有力彰显了全面从严治党的制度优势。

1.铁腕惩腐，以零容忍态度惩治腐败

党的十八大以来，查处的腐败官员不论人数还是级别都是之前反腐中所少见的，而且几乎涉及各个领域。“打虎”的常态化、深入化彰显了全面从严治党的决心和力度。据十九届中央纪委四次全会工作报告统计，仅在2019年，受到党纪处分和政务处分的公职人员多达58.7万人，被移送检察机关人员2.1万人，10357人慑于强大的反腐压力而主动投案。以习近平同志为核心的党中央，以坚定的政治立场、坚强的政治意志、坚韧的政治定力，把腐败治理提升到关乎党和国家前途命运的高度，将一大批损害党执政根基的“老虎”“苍蝇”绳之以党纪国法，消除了政治隐患，厚植了政治基础。进入新时代，腐败治理取得的卓越成就，充分证明中国共产党是一个有着自我纠正、自我完善和自我提升能力的政党。惩治腐败必须常抓不懈，这正是全面从严治党所要求的抓长抓细抓常优势所在。同时，对于腐败蔓延的遏制虽为治表，但为治本之策的制度建设赢得了时间。全面从严治党，将“从严”贯穿于管党治党的全过程，以空前的力度惩治腐败，有效地回应了人民群众对腐败治理问题的关切。

2.肃纪正风，不遗余力纠正“四风”

作风建设关系人心向背。党的十八大以来，党中央高度重视作风建设工作，把监督“八项规定”的落实和解决“四风”问题作为一项持续性工作来抓，将全面从严治党不断引向深入。随着“八项规定”的实施和反“四风”工作的推进，肃风正纪工作成绩斐然：据中纪委报告，仅在2019年全国就查处违反中央“八项规定”精神问题6.1万起，处理8.6万人。对“四风”问题的纠正，体现了全面从严治党的制度优势。全面从严治党制度的建立和完善，是我们党一次伟大的自我革命，要求广大党员破除私利羁绊，解决突出问题。而“四风”问题及其引发的腐败，很大程度上是因为有些干部的思想和行为背离了党的性质和根本宗旨。有效防治“四风”及腐败，必须消除特权思想。手握公权，就自视高人一等，心安理得地假公济私，说到底，是在破坏党风政风，损害社会公平正义。作风问题不是短时期内能解决的，只有保持抓铁有痕的劲头，才能使各级干部的作风有一个大的转变，才能消除干部群众对作风转变的疑问。中国共产党没有自己的特殊利益，“四风”及贪腐问题是特定历史条件的产物。党的十八大后，“四风”问题的有效治理，彰显了共产党人勇于自我革命、善于自我纠正的优势。

3.扎紧笼子，着力筑牢制度牢笼

构建制度、依靠制度，不断加强对权力运行的监督，着力完善腐败治理的立體体系，构筑起不能腐、不敢腐、不想腐的保障机制，才能从根本上遏制腐败的产生及蔓延。毛泽东同志提出：“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[7]为了完善党内立法，2019年中共中央政治局会议修订并发布了《中国共产党党内法规制定条例》，为形成严密的全面从严治党党内法规体系打下了坚实基础。除了立法外，党的机构建设对于全面从严治党、维护党纪、完善党内监督也意义重大。党的十八大以来，党中央不断深化改革，着力完善纪律检查体制，通过组建监察委员会等举措，有效解决了之前反腐败机制不健全，机构职能分散，难以形成监督合力的问题。除了建立巡视制度和监察制度改革外，党的十八大后，将遏制“裸官”作为扎紧制度笼子的重要一环。最新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对“裸官”的任用进行了更为严格的规定，明确其不得被列为考察对象。对“裸官”这一现象的严加规范，彰显着全面从严治党所要求的“用制度管权管事管人”的优势。对于外逃人员，坚持“有逃必追，一追到底”。中纪委报告指出，在“天网2019”行动中，追回2041名外逃人员，其中“红通人员”40名，追回赃款54.2亿元。加大对领导干部尤其是“一把手”的监督和制约至关重要。构建约束权力的笼子，很重要的一条就是要认真落实民主集中制，健全权力运行公开制度，让引发腐败的绝对权力没有生存空间。

4.深化改革，持续完善纪检监察体制

党的十八大以来，纪检监察体制改革取得了长足进步，形成了纪律监督、监察监督、派驻监督和巡查监督的“四个全覆盖”监督格局。随着国家、省、市、县监察委员会的设立，党统一领导、全面覆盖所有公职人员、简明高效的纪检监察体系日臻完善，这充分彰显了全面从严治党不断向纵深拓展的优势。加强党的集中统一领导是全面从严治党的应有之义，有利于充分发挥“社会主义制度能够集中力量办大事的优势”[8]。纪检监察体制改革，一方面有利于强化党委对纪检监察工作的领导，统筹协调深化纪检监察体制改革中出现的问题，使得腐败治理工作的决策部署、力量整合、手段协同更加高效;另一方面，有利于推动党内监督同司法监督、舆论监督和群众监督相互贯通，落实党对监督工作的领导。党委主体责任和纪委监委监督责任的贯通，有利于强化全面从严治党的合力，有利于更好地实现监督的全覆盖。全面从严治党，既是对所有党员的“全面”从严，也是对所有党领导下的公权力及其工作人员的“全面”从严。持续完善的纪检监察体制，不但体现了全面从严治党“全面”的优势，更是通过紧盯群众身边的腐败与作风问题，压紧了基层党组织全面从严治党的责任。党的纪律检查体制和国家监察体制改革的推进，是腐败治理体制机制创新的重要表现，彰显了中国共产党全面从严治党的意志和决心。

三、不断发挥和增强全面从严治党

制度优势提升腐败治理效能

新时代反腐工作成绩显著，赢得了人民群众的肯定和拥护。但应该看到，党内的政治生态还没有做到完全的净化，腐败治理的压力仍在，一些影响恶劣的贪腐问题和不正之风仍待进一步解决。[9]腐败治理是一项长期性工程，需要驰而不息、久久为功，决不可有松口气的想法。要在腐败治理推进过程中不断发挥和增强全面从严治党制度优势，并将制度优势更好地转化为治理效能，消除一切侵害党和国家肌体健康的细菌和病毒。

1.将思想建设和制度反腐相结合

在腐败治理推进过程中，要不断发挥和增强全面从严治党制度紧抓思想政治建设和纪律建设优势，将反腐败思想建设和制度建设更紧密地连接起来，做到腐败治理的标本兼治。习近平总书记多次强调：“要把思想政治建设摆在首位。”[10]党的十九大后，“不忘初心、牢记使命”主题教育的开展，对于党的思想建设具有重要意义，有助于全面从严治党在思想建设领域更加深入地推进。“不忘初心”要求光荣传统不能丢，红色基因不能变。“牢记使命”要求坚定理想信念，牢记党的宗旨。在全党开展的“两学一做”学习教育，有助于推动全党同志更好筑牢理想信念之基，净化党内政治生态，弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁的共产党人价值观。必须抓好思想建设和党性教育，引导广大党员干部在思想深处筑牢不能腐的防线。同时，要不断强化制约、监督和公开，构筑制度反腐的高墙。强化制约，要对权力进行科学配置，形成有效防止绝对权力产生的结构及运行模式。强化监督，要加大对领导干部尤其是“一把手”的监督，增强内部监督，保证各级纪委监委的相对独立性和权威性。强化公开，让人民群众获得更加充分、更加便利的知情权。思想建设是从主观方面解决腐败的产生问题，全面从严治党要求广大党员干部抵御各种腐朽思想的侵蚀，解决好理想信念这个“总开关”[11]。制度建设是思想建党的有力保障，是从客观方面防止腐败的发生，消除腐败产生的条件。思想建设和制度反腐在腐败治理效能提升中的作用犹如鸟之两翼，车之两轮，缺一不可。只重视思想建设，而不注重发挥制度反腐的刚性作用，腐败治理就难以持续发力;反之，只重视制度反腐，而忽视了思想教育，那么制度就难以得到认同，腐败治理效能提升的成本和难度会大大提升。通过思想建设和制度反腐的同步谋划、一体实施，使得思想建设能够与制度反腐同频共振、相得益彰。在新时代，党面临着内部和外部的变化考验，存在着精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败四种危险。因此，思想建设和制度反腐要克服“两张皮”现象，做到内外结合、标本兼治。要紧密结合新时代新要求新实践，不断通过制度建设对思想建设的试验成果给予确认和发展，形成全面从严治党的长效机制，使得腐败治理更加科学化、制度化、规范化，进一步提升腐败治理效能。

2.将党规党纪和国家法律相衔接

在腐败治理推进过程中，要不断发挥和增强全面从严治党制度紧抓全党纪律建设的优势，将党规党纪和国家法律更紧密结合，做到“纪法贯通，法法衔接”。要坚持制度治党和依法治国之间的协调配合，形成一体推进模式。全面从严治党制度的落实离不开纪律建设的加强，而纪律建设的根本在于扎紧党规党纪笼子。在所有的党规党纪中，党章是第一位的。领导干部要加强自我约束，对照党章检查自己的言行，知敬畏、存戒惧、守底线，把他律转化为内在要求。同时，要在党规党纪和国家法律衔接的过程中做到于法周延、于事简便，要以明确易懂、便于执行为原则，着力构建完备且有效的党纪国法衔接体系，推动全面从严治党优势更好转化为腐败治理效能。必须坚持党纪严于国法，始终将纪律与规矩挺在前面，任何党员违反党纪必须接受组织处理和纪律审查。当然，强调纪在法前，并不是以纪代法，凡是违反宪法和法律的行为，必须受到制裁。善治国者须善用法，全面从严治党如仅要求坚守纪律底线是不够的。在依法治国成为治国理政基本方略的历史条件下，我们党既是领导核心，更是实践主体，党自身的法治建设必须走在全社会前列，努力实现党的领导与维护法治权威的有机统一。党纪国法是国家治理体系的重要组成部分，是治党治国的基本依据。纪检监察委员会作为政治机关，既要维护党的章程和党内法规，也要维护宪法法律，这也从一个侧面反映出党纪国法价值目标的一致性。此外，党纪国法本质上都是党的主张的体现，两者在内容上是相通的。同时，党员干部应该意识到，党员不同于普通公民，应接受更加严格的思想和行为约束。党纪所约束的对象是党员，而监察法所适用的对象包括全体公职人员。在推动“纪法贯通、法法衔接”的过程中，要坚持党纪在先，守住法律底线，做到依规治党和依法治国的有机统一。

3.将弘扬传统和改革创新相融合

中国共产党是马克思主义政党，近百年来栉风沐雨、初心不改，形成了许多光荣传统，包括严守组织纪律、艰苦奋斗、密切联系群众等。在新时代，面对全面从严治党的新情况新任务和提升腐败治理效能的现实需要，要在相关改革创新过程中更充分发挥我们党的光荣传统，做到改革创新与弘扬传统的贯通融合。[12]习近平总书记指出：“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的政党，我们党以民主集中制为根本组织制度和领导制度，组织严密是党的光荣传统和独特优势。”[1]“木受绳则直，金就砺则利”，党组织和党员干部必须无条件执行党的纪律，不论是在战争年代还是在和平建设时期，都不能搞特殊。全面从严治党制度要求进一步严明和加强政治纪律，切实维护中央权威，正如毛泽东同志所说：“政治局是管全部的，党政军民学，东西南北中。”[13]在正风肃纪和腐败治理过程中，各级党组织和党员要充分发扬组织纪律严明的光荣传统，严格执行民主集中制、党内组织生活制度、请示报告制度等，对于违反组织纪律的，要坚决批评问责。在强调“惩前毖后、治病救人”的基础上，十九届中央纪委四次全会提出：“实事求是运用‘四种形态，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。”[14]这对于发挥纪检监察机关的监督职责具有重要意义，有助于监督更加聚焦、精准、有力。新组建的纪检监察机关不是单纯的办案机关，而是政治机关，不是只针对第四种形态，而是在第一种、第二种形态上持续用力，通过思想教育、纪法相济，最大程度上防止干部出问题。全面从严治党制度要求作风建设有新气象。改进工作作风，一方面，要坚持和发扬艰苦奋斗的光荣传统，坚持勤俭办事，坚决反对比阔气讲排场，坚决抵制奢靡主义与享乐之风;另一方面，要将“八项规定”作为重要抓手，要求各级干部以身作则，树立良好榜樣，以人民满意作为作风建设的标准，自觉接受群众监督，让人民群众切实看到变化和成效。“八项规定”不是最高的标准，而是改进作风的基本要求。领导干部要带头发扬密切联系群众的光荣传统，严格做到新时代全面从严治党制度对改进作风的要求，净化政治生态，营造廉洁从政之风，让党和群众的联系更加密切。全面从严治党制度要求反腐倡廉坚实推进。党委要负主要责任，抓部署，抓领导，抓具体，牢记“不抓党风廉政建设就是严重失职”，切实担负起主体责任;纪委监委要负监督责任，一方面要协助党委做好党风建设及腐败治理工作，另一方面又要督促检查有关部门落实腐败治理的任务和进度。党委、纪委和监委还有其他相关职能部门只有做到了各尽其责，制度才不会成为稻草人、纸老虎。以深化改革推进腐败治理，还需要做好配套和衔接。在弘扬传统和深化改革相融合时，如果不注重时序和步骤，容易产生体制机制上的漏洞，为腐败的发生埋下隐患。改革推进的过程中要注重通盘考虑，避免出现制度真空。在各项改革措施中尽力消除一切可能出现的腐败漏洞，才会有助于将全面从严治党制度优势更好转化为腐败治理效能。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，2014.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，2009.

[3]习近平.践行新发展理念深化改革开放[J].紫光阁，2017（3）.

[4]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁专题文集：论无产阶级政党[M].北京：人民出版社，2009.

[5]习近平.始终坚持和充分发挥党的独特优势[J].求是，2012（15）.

[6]习近平总书记重要讲话文章选编[M].北京：中央文献出版社，党建读物出版社，2016.

[7]毛泽东.毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[8]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[9]中共中央宣传部，中共中央文献研究室，中国外文局，等.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[10]中共中央宣传部，中共中央文献研究室，中国外文局，等.习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017.

[11]习近平.领导干部要树立正确的世界观权力观事业观[J].中国党政干部论坛，2010（9）.

[12]习近平.积极借鉴我国历史上优秀廉政文化不断提高拒腐防变和抵御风险能力[N].人民日报，2013-04-21.

[13]中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1949—1976）：第6卷[M].北京：中央文献出版社，2013。

[14]中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2020-01-16.

〔本文系国家社会科学基金重大项目“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平研究”（18VZL001）成果之一〕

（作者系北京大学公共治理研究所助理研究员，北京大学政府管理学院博士后）

责任编辑：彭安玉