新加坡生育政策的变迁、成效及启示

刘玮玮

(江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 221116)

一、研究背景

1945年“二战”后新加坡出生人口快速增长，1947—1959年间总和生育率一直保持在6以上，1960—1963年间总和生育率为5以上，而1964—1966年间总和生育率为4以上，远超人口替代水平。1965年新加坡独立后，面临着一系列社会和经济问题，尤其是粮食短缺问题。新加坡政府于1966年推出限制生育政策，结果在限制生育政策推行十年后的1977年，新加坡总和生育率迅速降到1.82，首次低于人口替代水平。1985年新加坡总和生育率为1.61，而1986年仅为1.43(当年为虎年，新加坡人不喜欢生肖虎)。此时，新加坡政府才意识到需要调整生育政策，于1987年制定第一轮鼓励生育政策，暂时稳定住了新加坡生育率下降的趋势。新加坡政府于2000年再一次推出结婚生育配套政策，并在2004年、2008年、2013年和2015年不断加强奖励力度。但这些鼓励生育政策并没有改变新加坡生育率下降的趋势，2018年新加坡总和生育率降为1.14。

新加坡生育率快速下降导致人口老龄化速度加快，2018年50岁以下人口占比比2000、2010年都要小，但55岁以上人口数量明显高于1980年以来的任何一年(见图1)。从年龄中位数来看，1980年年龄中位数是24.4岁，但2018年年龄中位数为40.8岁，且已经属于老年型人口国家(见表1)。新加坡老龄化速度加快归因于新加坡生育率的下降和人口预期寿命的提高。年龄中位数的上升反映了育龄女性的总体年龄也在上升，而一般认为20～35岁的育龄妇女是生育的主力军。随着育龄妇女规模的大幅度下降，一般生育率也会出现大幅度降低，形成负反馈。

表1 新加坡人口年龄中位数

目前，新加坡鼓励生育的政策涉及鼓励结婚、生育与养育、平衡工作与家庭及鼓励性别平等等多层面的支持，且政府支持力度很大。据有关方面统计，以育有两名子女的家庭来计算，政府各种奖励措施加在一起可获得总额超过14万新元的补贴[1]。但新加坡政府鼓励生育政策并没有起到预期的效果，其深层次的原因是什么？其鼓励生育的经验对我国制定促进女性生育和劳动力市场供给的政策有何启示？本文回顾了新加坡生育政策的变迁，从不同方面分析历次生育政策对新加坡生育率和女性劳动参与率的影响，并探讨了新加坡生育政策未能有效提升生育率的原因，最后提出有利于提高我国生育率的对策建议。

二、文献回顾

鼓励生育的政策主要有现金补贴和税收减免、产假制度、托儿服务、平衡工作与家庭等方面，目前已有大量学者分析了不同政策对生育率产生的影响。

(一)现金补贴和税收减免

现金补贴能够减轻养育孩子的经济压力，因此，学者们普遍认为现金补贴有助于提高女性生育率[2-4]。现金补贴对提高受教育程度低[5]和家庭收入低[6]的女性生育率更有效果。

税收减免政策因为减免父母的税收，从而降低了养育子女的成本，对生育率的提升有着积极作用[7-9]。税收减免政策对提高受过高等教育[10]和家庭收入高[11]的女性的生育率效果更明显。

(二)产假制度

产假制度保护女性就业权利，有助于提高女性劳动力市场供给[12]，从而提高女性生育率。Lalive和Zweimuller，Bassford和Fisher利用澳大利亚的生育数据，研究发现产假制度有利于提高女性生育率[13-14]。Duvander和Andersson认为父母双方都保留育儿假，有利于推行性别平等的育儿方式，促进女性就业和生育[15]。

但也有学者认为产假制度与生育率的关系比较弱。Thyrian等利用德国2007年新产假制度前后2005—2008年的生育数据，发现新的产假政策对生育率的影响很小[16]。Barbos和Milovanska-Farrington发现瑞士强制带薪产假的执行对生育率影响不大[17]，而且太长的产假不利于女性的职业发展[18]。

(三)托儿服务

Presser和Baldwin认为由于儿童缺乏照料而无法工作的女性，其生育意愿也相对较低[19]。增加儿童照料的支持有助于提高女性的劳动力市场供给[20-22]，从而有效提高女性生育率[23-24]。Del Boca和张海峰的研究发现儿童照料支持的增加有助于提高女性劳动力供给和生育率[25-26]。此外，婴幼儿照顾费用越高，越不利于女性返回劳动力市场[22，27]。

(四)平衡工作与家庭

虽然女性的经济地位有所提高，但并没有改变家务劳动和照料孩子主要由女性承担的传统家庭观念[28]。McDonald认为缺乏性别公平视角的家庭友好政策，导致女性工作和家庭产生冲突，不利于提高女性生育率[29]。周培勤通过分析北欧育儿假政策的变化发现加入性别公平的产假制度更有利于女性就业和生育[30]。Brinton和Lee通过对OECD国家生育率的研究发现，家庭模式以传统性别观念为主导的国家，其生育率要比其他国家低[31]。Rindfuss等研究发现，平衡女性工作和家庭的家庭友好政策使北欧、西欧、北美和大洋洲这些国家的生育率接近更替水平[32]。Anderson和Kohler认为，推动社会性别平等的家庭友好政策是低生育率社会中能够兼顾经济发展和生育率提高的有效方式[33]。计迎春和郑真真也认为制定强调性别平等的公共政策有助于平衡女性工作和家庭冲突[34]。

三、新加坡生育政策的变迁

新加坡生育政策经历了抑制生育政策、鼓励优生政策和鼓励生育政策三个阶段。其中最初的鼓励生育政策于1987—1989年间提出，只是制定了一些有限的鼓励生育政策。新加坡主要的鼓励生育政策是从2000年开始的，对生育进行奖励，并在2004年、2008年、2013年和2015年不断加强奖励力度，目前已经涵盖了生育退税减税、幼儿津贴、带薪产假、托儿服务、住房计划、医疗保健、平衡工作与家庭和保护女性就业权利等多方面(见表2)。

表2 新加坡生育政策的变迁及主要内容

续表2

续表2

四、新加坡生育政策的效果

(一)对新加坡生育率的影响

虽然从1960年开始新加坡的生育率一直在下降，但每年下降的幅度大多不超过6%(仅1964年为6.7%)。在1966年新加坡实行个人家庭计划后，1967—1969年生育率下降幅度均超过10%，而在1973年实行限制生育政策后，1974年、1975年和1977年三年生育率下降幅度均超过12%(1976年为龙年，生育率小幅上升)，此后较为平稳。到1983年新加坡总和生育率为1.61，严重低于更替水平2.1(见图2)。

图2 新加坡总和生育率

1984年实行的优生政策因为只是针对高学历女性，因此对整体生育率的提高效果并不明显。1987年新加坡开始实行鼓励生育政策，从1988年之后新加坡十年总和生育率都维持在1.6之上，特别是1988年总和生育率一度达到1.96。但从1998年开始生育率显著下降，1998—1999两年的总和生育率降到1.4左右。

新加坡政府在2000年后继续推出结婚生育配套政策，开始大力奖励生育。但这些政策并没有显著提升新加坡生育率，只是在一定程度上缓解了生育率下降的幅度，新加坡总和生育率从2003年开始一直维持在1.2左右。

(二)对新加坡不同族群生育率的影响

新加坡常住居民主要有华人、马来人和印度人。从1960年以来，这三大族群的人口比例基本上保持不变，华人占75%左右，马来人占14%左右，印度人占8%左右。

占新加坡常住人口75%的华人在新加坡政府实行限制生育政策后，总和生育率明显下降，从1966年的4.08降到1986年的1.25(见图3)。在1987年政府实行鼓励生育政策后总和生育率小幅上涨，维持在1.5以上，而在1997年后又明显下跌。但在2000年的鼓励生育政策实施后，2002—2016年间的总和生育率一直稳定在1.1左右。这说明鼓励生育政策虽然没有显著提升华人生育率，但也起到了减缓华人生育率过快下降的作用。

马来人在新加坡政府实行限制生育政策后，生育率快速下降，总和生育率从1966年的6.14降到1978年的1.83，之后出现小幅反弹(见图3)。在1987年政府实行鼓励生育政策后总和生育率明显上升，之后一直维持在2.5左右。但从2000年开始缓慢下跌，而在2013年政府实行鼓励生育政策后又呈现缓慢上升趋势。这说明新的鼓励生育政策对提高新加坡马来人的生育率还是有效果的。

图3 新加坡不同族群的生育率

印度人在新加坡实行限制生育政策后，总和生育率也快速下降，从1966年的6.61降到1977年的1.7，出现小幅反弹后又降至1986年的1.73(见图3)。在1987年实行鼓励生育政策后生育率缓慢上升，而从1995年开始又缓慢下跌，但在2008年实行鼓励生育政策后，2008—2015年间的总和生育率一直维持在1.1之上。这说明鼓励生育政策对新加坡印度人的生育率也同样起到了抑制其快速下降的作用。

(三)对新加坡不同胎次占比的影响

1966年新加坡实施限制生育政策后，第一胎胎次占比大幅上扬。而在1987实施鼓励生育政策后，第一胎胎次占比出现小幅下降，之后趋于稳定。在2000年实施更大力度的鼓励生育政策后，又出现缓慢上升，但从2012年开始进入缓慢下降阶段。第二胎胎次占比随着限制生育政策的实行也大幅上升，但在1980年后趋于稳定，在35%上下波动。第三胎胎次占比随着限制生育政策的实施，先缓慢上升后缓慢下降，在1987年实施鼓励生育政策后出现小幅上涨现象，之后缓慢下降，但在2008年实行更大力度的鼓励生育政策后，一直维持在12%左右。第四胎及以上胎次占比在限制生育政策出台后快速下降，在1987年政府实行鼓励生育政策后缓慢上涨，但在2002年后又缓慢下跌，之后一直维持在4%之上；而在2013年实施新的鼓励生育政策后，出现缓慢上升现象(见图4)。由此可见，新加坡的鼓励生育政策确实起到了稳定第三胎占比及减缓第四胎及以上占比快速下降的作用。

图4 新加坡不同胎次占比

(四)对新加坡不同学历女性生育率的影响

在1984年鼓励优生政策以及1987年鼓励生育政策(针对高学历女性的退税政策)实施以后，受教育程度为中学以下的女性生育率大幅下降，其他学历女性生育率也出现了不同程度的下跌现象。而在2000年实行鼓励生育政策后，大专以下学历女性生育率缓慢上升，大专及以上学历女性生育率基本保持平稳(见图5)。虽然后期不同学历女性生育率均出现了下跌现象，但下跌速度都非常缓慢，到2018年大专以下学历女性总和生育率维持在1.9以上，大专及以上学历女性总和生育率维持在1.7以上。这表明鼓励生育政策虽然没有明显提高不同学历女性生育率，但起到了稳定不同学历女性生育率的作用。

图5 新加坡不同学历女性生育率

(五)对新加坡不同年龄女性劳动参与率的影响

从图6可以看出，2000年、2010年和2018年15～24岁女性劳动参与率要低于1990年的女性劳动参与率，这与女性受教育程度提高，参加工作年龄推迟有关。除此之外，其他年份不同年龄女性劳动参与率基本都高于1990年，这与女性受教育年限延长，其劳动参与率明显提高有关。2000年、2010年和2018年的女性劳动参与率在女性30岁之后逐年下降(1990年是在女性25岁之后逐年下降)，这主要是受新加坡华人社会性别观念的影响，女性一旦结婚生孩子，因为要照顾家庭不得不退出劳动力市场。虽然所有年份女性结婚后，其劳动参与率都在下降，但随着时间的推移，不同年龄女性劳动参与率下降的幅度明显得到改善，这除了与新加坡女性生育率下降有关以外，很大程度上是因为政府采取了缓解女性工作与家庭冲突的生育政策。比如：新加坡的托幼服务非常完善，其托幼比例高达90%；政府给予男性带薪产假，鼓励更多男性参与家庭照料；政府鼓励企业采取灵活就业方式，用来平衡父母工作与家庭之间的冲突；政府还提出“20-2020”计划来促进女性职业升迁，以降低女性的生育成本。

五、新加坡生育政策未能有效提升生育率的原因

(一)女性受教育程度提高，初婚年龄推迟

随着新加坡女性受教育程度的提高，女性进入婚姻的时间也相应推后。新加坡25岁以上女性在学校平均受教育年限由1980年的3.1年上升到2018年的10.6年，因而各年龄段女性单身的比例都有所提高(见图7)。尤其是20～29岁女性单身的比例迅速上升，20～24岁女性单身比例从1980年的73.7%上升到2018年的95.6%，25～29岁女性单身比例从1980年的33.6%上升到2018年的66%。不断推迟的初婚年龄会导致生育年龄上升，受大龄生育和不育率上升等多种因素的影响，女性的生育意愿和生育率都会下降。

(二)女性劳动参与率提高，工作与家庭冲突严重

随着新加坡女性受教育程度的大幅度上升，女性也拥有了更多的就业机会，新加坡女性的劳动参与率从1990年的48.8%上升到2018年的60.2%。虽然新加坡女性的受教育程度和劳动参与率都有所提高，但由于受传统性别观念的影响，家务劳动和照料孩子主要由女性承担，因此女性面临更严重的工作与家庭冲突。从图8可以看出，女性劳动参与率在25～29岁达到顶峰，但随着女性结婚生育，其劳动参与率明显下降，特别是在30～40岁之间下降的速度较快；等孩子长大以后，有些女性会选择重新进入劳动力市场，在40～45岁会有一个缓冲期，在50岁之后会继续快速下降。而男性从进入劳动力市场直到退休，其劳动参与率并没有发生太大的变化。

图8 新加坡不同性别不同年龄劳动参与率

国内外学者也普遍认为子女数量的增加不利于已婚工作女性的劳动供给[35-37]。女性要想获得事业上更高的成就通常会付出更多，因此更多的女性会选择不结婚、推迟结婚或者结婚少生孩子。虽然新加坡为女性生育提供了16周的带薪产假，但很多女性通常只选择8周的产假，因为过长的产假会影响职业发展。因此，如何解决女性工作与家庭冲突是提高女性生育率和劳动力市场供给的关键。

(三)传统性别观念延续，存在女性就业歧视

新加坡延续下来的传统性别观念不仅会影响家庭模式，还会广泛影响社会制度和市场制度。因为女性角色的定位，经营者普遍认为女性生育会影响企业的经营绩效。Netemeyer等认为工作-家庭冲突往往会影响女性的工作满意度、工作表现和提高离职率[38]。石莹和黄镇国认为根深蒂固的传统观念和不完善的制度使女性就业歧视得以产生并巩固[39]。因此，女性在就业机会、薪酬和晋升机会等方面明显弱于男性。

《2018年全球性别差距报告》显示新加坡性别差距程度比2017年时下降两名，位列世界第67位，其中女性和男性的同工薪资比约为82%。新加坡人力资本领导能力研究院2017年对本地企业中的性别差距进行了调查，在新加坡上市企业的董事会中女性的比例仅为10.3%，而美国这一比例达到了20%，英国与德国也有超过27%的女性董事代表。女性不仅在职业发展方面受到更多的限制，而且在董事会的任职时间也通常比男性短。新加坡平均董事任期男性为9.4年，女性仅为7.4年[40]。因此，新加坡女性生育成本的提高和职业发展压力的增大也成为抑制女性生育的主要因素。

(四)精英教育竞争激烈，孩子质量偏好更强

精英教育是新加坡教育的重要特征。新加坡教育根据学生的智力水平、个性特点和兴趣爱好，充分采用分流制度、分层发展等措施，一方面使教育效益最大化，为社会培养和选拔精英；另一方面因材施教，充分发挥每个学生的潜能，为社会培养不同层次的人才。新加坡从小学、中学到大学，层层分流，优胜劣汰，而公立大学的毛入学率仅为25%左右[41]，竞争非常激烈，尤其是新加坡华人家庭在子女培养上不遗余力，养育一个孩子的主要花费都在培训班和补习班上。相比较之下，新加坡人更加偏好的是孩子的质量而不是数量。

六、新加坡鼓励生育政策的经验及对我国的启示

新加坡生育政策的制定既借鉴了经济合作与发展组织(OECD)国家的鼓励生育政策，又考虑了新加坡华人社会的传统观念。

第一，降低养育成本方面，政府推出了生育特别退税、在职母亲子女退税减免、降低女佣税和设立祖父母育孙税款减免、幼儿津贴和为新生儿建立保健储蓄账户等，不仅税收减免的种类多，而且减免税收及现金补贴的额度都非常高，这些为家庭养育子女提供了强有力的经济支持。

第二，托幼服务方面，新加坡托幼机构类型全面，扣除政府补贴后托幼成本也非常低，可以有效提高生育女性的劳动参与率。

第三，带薪产假方面，在职女性带薪产假长达16周，男性可享有2周产假，而且父亲也可以享受母亲的公共产假，以便更多参与家庭照料和养育孩子。

考虑到新加坡华人社会夫妻结婚有购房的传统，新加坡政府推出一揽子住房计划，目的是降低夫妻的结婚成本，提高结婚率。由于新加坡家庭传统性别分工的延续，女性在劳动力市场中往往被歧视，因此政府除了制定传统的女性就业保护政策外，在性别平等和平衡女性工作与家庭冲突等方面也做了一定的探索，比如灵活就业方式和促进女性职业升迁等。新加坡生育政策虽然没有大幅度提升生育率，但在一定程度上遏制了新加坡生育率的进一步下降。新加坡政府鼓励生育的经验对我国制定生育政策有着重要的启示作用。

(一)加强女性就业权利保护

《2018年全球性别差距报告》显示中国性别差距程度世界排名为103名，比2017年时下降3名。2018年女性劳动参与率为68.8%，低于男性的82.8%，而女性和男性的同工薪资比约为64%；女性日均工作时长远超男性，她们从事无偿劳动的比例约为男性的2.36倍。2018年立法者、高级官员、管理人员中女性占比仅为16.8%，世界排名为122名，比2017年下降了17名，其中女性在上市公司董事会中的比例仅为9.4%。我国女性无论在就业、薪酬还是升迁方面都明显弱于男性。我国传统的性别文化观念及其衍生出来的社会制度、市场制度，广泛存在于职场中，造成对女性的性别歧视。虽然随着经济社会的发展，性别歧视逐步得到改善，但这种性别差异的文化、观念和制度很难在短时间内消失。因此，政府应通过经济补贴或税收优惠的方式给予保障生育女性就业权利的企业一定的激励，从而降低企业的生育成本，消除市场上对女性就业的歧视。同时设立相应的鼓励政策推动女性职业升迁，减轻生育对女性职业发展的不利影响。

(二)增加托幼服务数量，提高服务质量

2016年国家卫计委研究报告《城市婴幼儿托育现状研究》中显示，我国0～3岁婴幼儿入托率仅为4.1%，与发达国家相比，差距非常明显。2014年在经济合作与发展组织(OECD)35个成员国中，0～3岁婴幼儿平均入托率为34.2%，其中新加坡高达90%。由此可见，在我国托幼服务十分短缺。有60.7%的一孩母亲由于儿童缺乏照料而选择不生育二胎；有近1/3的母亲因儿童缺乏照料而中断就业；有超过3/4的母亲因无人照料孩子而无法重新就业；有近80%的婴幼儿都依赖祖辈隔代照料。大量文献也表明婴幼儿的托幼比例越高，女性生育率和就业率也越高。因此，政府应该大力鼓励和支持社区、企业、公益组织等各种社会力量成立不同类型的托幼机构，以满足不同类型父母工作和照顾孩子的需求。政府应该从行业标准的制定、执行和监督等方面制定相关法律和政策，来有效提高托幼服务的质量[42]。

(三)加大鼓励生育的财政投入

我国于2018年出台了新个税改革，如果家庭中有3岁及以上子女，其教育费用可以抵扣个人所得税，额度为税前每个子女1 000元/月，但该政策实际税后抵扣额度并不高，而且没有给出鼓励生育二胎的优惠政策；同时该个税抵扣政策也只是针对3岁以后的孩子，实际上3岁以前的孩子无论是养育成本还是托幼成本都比较高。虽然二孩政策已经实行多年，很多地区的生育政策还停滞在独生子女时期，对生育二胎没有任何经济补贴或者补贴力度很小。目前我国孩子的养育、教育、医疗及结婚成本都非常高，这些都是生育孩子的直接成本，限制了家庭生育。因此，政府应该加大对家庭生育的财政投入，探索建立全面鼓励生育体系，涵盖生育补助、托育津贴、教育津贴、在职父母子女个税抵扣及低收入家庭的现金补贴等鼓励生育措施。

(四)平衡女性工作与家庭冲突

我国根深蒂固的传统性别观念导致在全面二孩政策施行以后，女性面临着更严重的工作-家庭冲突，只有具有社会性别视角的生育政策才能缓解女性工作-家庭冲突，逐步消除传统性别观念，提高女性生育率和劳动力市场供给。

第一，在保障生育女性带薪产假和就业权利等的同时，设立父亲带薪产假，鼓励父亲更多照料孩子和家庭。第二，鼓励和支持企业为雇员制定灵活的工作时间，以方便更多的男女雇员积极参与家庭照顾活动。第三，将性别公平视角纳入家庭友好的公共生育配套政策，针对不同职业类型女性设立侧重点不同的激励政策。第四，加大性别平等方面的学校教育和社会宣传，摒弃传统儒家父权思想，消除传统性别观念，缓解女性工作-家庭冲突。

(五)稳定房价，加大医疗教育等方面的投入

生育的直接成本高也是父母不愿生育二胎的原因之一。随着物价上涨，医疗费用的提升，父母养育孩子的成本变高。相较孩子数量，目前父母更加看重孩子的教育质量，各种补习班和培训班等教育费用水涨船高。此外，我国传统的婚嫁观念是男方买房，随着各地房价的上升，孩子的结婚成本也快速上涨。这些都是阻碍更多家庭生育二胎的原因。因此，我国政府应该加大教育的财政投入，特别是学前教育的投入，降低教育成本；加大医疗的投入，继续推行医疗体制改革，降低医疗费用；保持房价的长期稳定，可以借鉴新加坡的组屋管理机制，实现住有所居，采取多种措施比如优先配屋、更加灵活的首付比例等鼓励年轻人结婚买房，降低结婚成本。