水环境治理PPP项目管理模式研究

方涛 刘栋 李朝辉 杨成 韩玉宾

摘要：水环境的综合治理作为关系到国计民生的基础设施和公益属性领域，所需投资大、专业性强，面临着很大的难度，通过引入PPP运作，可以将风险进行优化分配，真正实现水环境治理的长期可持续发展，切实提升居民生活品质。本文探讨了水环境治理PPP管理模式的特点和理论，并以实例来分析其常见问题和处置建议，为水资源环境管理提供新的思路和建议，以供参考。

关键词：水环境治理;PPP项目;管理模式

水环境综合治理涉及到河槽管理、排水防洪、水资源利用、水环境生态修复等多方面内容，需要政府主管部门、市政、水利、企业多团体根据区域开发规划和经济发展特点来进行统筹规划，是一项系统性强、专业要求高的综合性工作。通过完善PPP工作机制，充分调动水环境周边旅游、渔业等配套项目资源来盘活回报体系，才能更好地实现经济效益和治理效益的兼顾，将风险与利益共享，达到共赢的目的。

1 PPP项目管理模式要点

将PPP模式应用到水环境治理中，通常有托管运营、BOT、TOT三种模式，需要根据实际需要来选择合理的方式，最大限度地提高水治理的效果。

托管运营方式，是指政府只保留公共资产的所有权，通过支付一定运营费用的方式来委托社会资本或项目公司来代为运营维护，这种方式能够利用社会和企业力量中成熟的水环境治理经验和专业能力，充分发挥企业的专业潜能，也保障了服务响应的质量和经营效率，通过市场调节来改善水治理效果，同时也帮助政府降低了风险和运营成本，盘活资源调动能力。

BOT模式指的是建设、运营、移交的模式，由中标项目公司自行筹集项目资金，根据政府的需求来进行建设和运营，投资者可以通过收取费用的方式来得到投资收益。通过这种模式，能够吸引社会投资参与到水治理过程中，拓宽融资渠道，调动民间力量来加快水治理的效率，帮助政府缓解资金压力，政府可以通过财政补贴、给予企业一定的融资支持等方式来吸引投资，实现投资方和政府的双赢。

TOT模式是通过是转让、运营、移交的方式，政府主导进行水环境设施的建设，并将涉及的资产进行价值评估后将特许经营权出让，由中标方来进行具体的经营管理工作，并收取污水处理费和向公众收取费用。这一模式下，中标企业接受的是已建成的设备，能够立即正常运营，减少了投资和建设的壓力，面临的风险较低，而政府能够在期满后收回项目设施，也省去了运营的繁琐，将治理交给专业的企业运营，也提高了效益，避免了投资的浪费[1]。

2 PPP项目管理措施分析

2.1 做好充分的前期准备

前期统筹工作，需要明确项目模式、合作期限、建设期限等内容，并由主管部门牵头对园林、财政、规划、国土等部门进行协调安排，做好前期的地质和自然环境调研工作。可以由社会资本和政府共同聘请相关专家，发起并制作项目建议书，经审核后即可执行。

2.2 协调、收益分配和风险防范机制的完善

协调工作机制，需要形成各部门协作的体系，优化利益分配方案和风险共担机制。由于水环境治理往往会涉及到上下流域各县市的多个主管职能部门，因此需要市级以上政府层面来进行统一指挥，促进信息分享，明确各地区财力承担的份额和管理权限，建立起统筹协调的沟通机制，由指挥组牵头，才能有效促进项目的推进，提高管理效率。

对于回报机制的建立，需要对项目周边的农业、林业、渔业、旅游开发等各类收益性资源进行开发，提升项目的整体收益能力，做好收入分配和利益共享的机制，才能吸引有实力的投资方，提高社会资本的积极性。

在风险分配体系方面，应当重点把握和识别特殊风险，比如政策的变动、突发污染事件、重复污染问题等，做好水系治理数据的动态监测工作，各县域监测数据要有进行共享，合作采取预防性措施来降低风险;在政策的制定方面，要关注长期性，避免急功近利的短期投机行为，在财政资金的使用中，需要对中标方进行履约管理，制定科学有效的绩效考核标准，对水治理的成果进行客观公正的评价[2]。

2.3 水治理运营难点

水治理需要重视全流域的治理，加强对源头的控制，因地制宜将水治理的分项包括污水处理、水质控制、生态修复、水域生态旅游、渔业养殖、赤潮灾害的防治等落实到水系的各细微末端，只有实现全流域的管理，才能避免污染的传播和扩大，实现整体水系的生态发展。对于堤坝的建立、水路的规划、湿地绿地的修复，需要以治理结果和改善状况为重点考核关注目标，避免形式主义，实现经济效益和社会效益的兼顾[3]。

3 PPP管理模式实例分析

以某市某河生态修复PPP项目为例，首先需要明确运营模式和项目实施机构，并做好水系的自然环境、途径流域、水量、周边环境的调研工作，绘制项目工程实施范围图，明确治理目标和规划，确定治理思路，在立项后严格完成识别、准备、采购各环节，建立生态修复工程指挥部，由强势部门牵头，发挥组织保障的作用;由政府授权项目实施机构进行合同签订和履约管理工作，与社会资本成立项目公司需要约定双方的权利义务范围，明确占股比例和授权内容，完善对回报机制的设计，对运营中的重难点进行重点管理，包括水质控制、湿地养护、防洪防汛、补水协调、生态修复等工作;根据对治理成效的考核结果来确定可行性缺口补助，注意要做到公平公正，树立长期治理的理念。

4 PPP项目管理常见问题及建议

在PPP项目管理中，存在着合约细则不完善的问题，因此在合同签订中需要详细明确双方的权利和义务，对协作机制、纠纷解决方法、设施移交等细则进行安排，严格按照法律规定制定履约责任，保障合作的顺利进行，避免不必要的冲突;对于项目公司管理、技术能力的考核，在实际中往往存在着过于重视短期目标，忽略长期战略的问题，尤其是在项目开始前期，运营实效不明显，在这一阶段需要合理规划治理目标，采取循序渐进的方式才能公平考核;在项目推动方面，往往会遇到水域周边居民不理解、不配合的情况，尤其是涉及到施工噪音、水源节流等群众切身利益的问题，因此需要加强宣传，做好群众工作，才能减少工程建设阻力，保障施工进度;在融资方面，由于所需资金量大，短期收益不明显，尤其是在货币政策紧缩时，因此在融资方面需要和银行等金融机构及时沟通，政府提供政策和财政支持，拓宽融资渠道，加快审批进度，提供资金保障[4]。

5 结语

水环境治理的PPP模式，为加强政府和社会力量的合作提供了新的可能，其有效治理的模式也逐渐得到各界的认可，促进政府转换角色进行过程监督和服务购买，以企业更加专业的技术和服务来对水治理、水经济、水文化进行精细化开发和管理，释放市场潜能。在PPP管理模式下，需要更好地克服资金、管理、协作、考核方面的问题，形成既有激励、又有约束的高效管理体系，推动水治理项目的顺利进行。

参考文献：

[1]孟庆军，陈晶，房爱军.完善城市水环境综合治理PPP模式的研究[J].水利经济（5）.

[2]程言美.基于4P模型的水环境治理PPP项目运行分析与差异化评价[J].财会月刊，771（23）：41-45.

[3]李菲，刘大庆.水环境综合治理PPP项目方案设计创新机制思路研究[J].中国投资，2017（1）：78-80.

[4]段舒祎.水环境综合治理PPP项目方案设计创新机制思路探讨[J].中国管理信息化，21（23）：123-124.