乡村振兴战略下粮食供给面临的困境与出路

刘泽莹 韩一军

摘 要：扛稳粮食安全重任是实施乡村振兴战略的首要任务，推进粮食产业可持续发展是促进乡村产业兴旺的重要前提。当前粮食供给面临资源环境约束趋紧、种粮效益持续下降、农业劳动力转移、国际竞争力弱、支持保护政策空间有限等突出问题。提高粮食综合生产能力，保障粮食供给，同时注重产量结构与质量效益的全面提升，既是基于国情和发展阶段的必然选择，也是应对复杂多变的国际形势以及在日趋激烈的国际竞争中掌握主动权的必要条件。为细化和落实粮食安全新战略目标，提出构建新型粮食供给体系的思路与具体路径：从保供给向绿色可持续转变;从小而散经营向多种形式的适度规模经营转变;从价补合一向价补分离转变;从注重產量向注重质量效益转变。采取多种措施综合应对，构建更有保障、更高质量、更高效率的粮食供给体系，切实确保粮食安全。

关键词：乡村振兴战略;农业农村优先发展;粮食安全;供给侧改革

中图分类号：F322 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）02-0010-09

作者简介：刘泽莹（1993-），女，中国农业大学经济管理学院博士研究生，主要研究方向为农业经济理论与政策、农产品市场。

确保粮食供给始终是“三农”工作的头等大事和首要任务。2019年中央一号文件强调，今明两年是全面建成小康社会的决胜期，要坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，夯实农业基础，保障重要农产品有效供给。要毫不放松抓好粮食生产，推动“藏粮于地、藏粮于技”落实落地。2019年3月8日，习近平总书记在河南代表团参加审议时，从“发挥好粮食生产优势”到“守住耕地保护红线”再到“推进农业供给侧结构性改革”，对确保粮食安全作出了详尽的部署。同时总书记就乡村振兴战略发表重要讲话指出：要扛稳粮食安全这个重任。确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务[1]。

近年来国内农业资源环境、粮食供求格局和国际贸易形势都发生了深刻变化。目前我国正在脱贫攻坚和乡村振兴交汇推进的关键时刻，在贯彻“以实施乡村振兴战略为总抓手”和“坚持农业农村优先发展总方针”[2]的指导思想下，探讨新时期粮食供给的主要问题与挑战，探寻确保粮食供给、推进粮食产业供给侧结构性改革的基本思路具有重要的现实意义。

一、新时期粮食生产面临的困境

（一）粮食生产的资源环境约束趋紧

粮食生产高度依赖资源条件和自然环境。我国人均耕地和淡水资源远不及世界平均水平，人口总量和粮食总需求量巨大，生态环境的不断恶化使得粮食生产面临的资源环境约束也越来越突出。我国被联合国列入全球13个贫水国家之一，人均水资源量仅为世界平均水平的28%，每公顷耕地水资源量约为世界平均水平的1/2[3]。随着工业化、城市化步伐加快，工农业在水资源、耕地资源、劳动力资源等方面的竞争日益明显。中国水资源公报数据显示，我国工业用水由1997年的1 121亿立方米增加到2017年的1 277亿立方米，生活用水由525亿立方米增加到838.1亿立方米，而农业用水由3 920亿立方米下降到3 766.4亿立方米[4]。耕地质量退化、生态环境不断恶化，自然灾害频发。过去为提高粮食单产化肥农药过量施用、农膜等废弃物残留造成了严重的面源污染。华北地下水超采、南方地表水富营养化等问题日益突出，对粮食生产的“硬约束”日益加剧，以前那种拼资源消耗、拼要素投入的粗放生产方式已难以为继[1]。

（二）种粮总成本上升，种粮效益下降

随着我国经济的快速发展，近年来人工、土地、肥料、机械作业等主要生产成本不断上升，农户种粮收益持续下降。近十年来，我国稻谷、小麦和玉米三种粮食作物总成本从2008年到2017年上涨了近一倍，其中人工成本和土地成本是两大主要上涨因素。2009-2017年，稻谷、小麦、玉米的每亩人工成本分别由214.65、133.19、103.16元上涨到482.93、361.87、441.2元，稻谷、小麦、玉米的每亩土地成本分别由109.04、86.67、176.98元上涨到229.31、207.12、210.3元。同时，粮食生产的净利润和成本利润率也在不断下降：稻谷净利润由2008年的每亩235.62元下降到2017年的132.55元，小麦由每亩164.51元下降到2017年的6.1元，玉米由每亩159.22元下降到2017年的-175.79元[5]（见图1）。生产总成本快速上涨的主要原因：一是经济水平的快速增长、工业化和城镇化的不断加快;二是增产路径越来越依赖化肥等物质投入;三是小规模分散经营的生产方式导致的投入成本较高。生产总成本的不断增加使得农民种粮收益持续下降，农民种植粮食的积极性受到极大的影响。

（三）“谁来种粮”问题越来越突出

近年来，随着城镇化进程不断推进，越来越多的农村劳动力转向非农就业，农村青壮劳动力的转移导致了粮食生产劳动力老龄化和体力、素质呈结构性下降，加之粮食比较收益较低，导致农户减少或放弃种植粮食，“谁来种粮”问题受到各界关注。农业农村部公布的数据显示，截至2017年底，全国承包地流转面积5.12亩，流转比例达到37%，流转承包地的农户已经超过7 000万户[6]。国家统计局农村社会经济调查总队调查数据显示，20世纪80年代初我国仅有200万农村劳动力外出务工，改革开放以来城镇化增速不断加快，越来越多的农村劳动力涌入城市，1990年后更是增长至 6 000万人，2002年涨至1 亿人，此后呈持续增长趋势[7]。2018年全国农民工总量达28 836万人，外出务工劳动力大多为青壮年，留下妇女和中老年在农村从事粮食生产[8]。农村劳动力转移导致农业劳动力素质呈现结构性下降，这将影响粮食生产中新品种新技术的推广应用，直接制约粮食生产方式创新与科技水平提升。再加上当前粮食产业组织化程度仍较低，培育新型粮食生产主体发展的步伐较为迟缓，劳动力因素对粮食生产的制约将更加凸显，“谁来种粮”的困境亟待破解[9]。

（四）粮食国际竞争力较弱

从贸易竞争力指数（normalized trade balance，NTB）“贸易竞争力指数”是某一产品的净出口与其进出口贸易总额之比，也称“可比净出口指数”。NTB剔除了各国通货膨胀等宏观波动因素以及国别异质性，因此在不同时期、不同国家之间具有相当的可比性。通常认为，NTB≤-0.8代表竞争力很弱。文中指数值由世界银行Comtrade数据库整理计算所得。 来看，2009年以来，我国小麦竞争力指数连年小于 0.8，说明我国小麦国际竞争力很弱，处于贸易竞争劣势;玉米自2010年开始，贸易竞争力指数由正下跌到-0.83，此后逐年下降，说明近年来玉米竞争力逐年弱化;大豆贸易竞争力指数从1997年开始连年小于0.8，长期处于贸易竞争力极弱状态[10]。从国内外价差来看，受国内需求强劲、农业基础竞争力薄弱、农业支持和保护政策等因素影响，稻谷、小麦和大豆三种粮食国内平均价格在2010年开始超过国际市场的离岸价格，粮食国内外价差仍在不断扩大，进口持续大幅度增加。以小麦为例，2019年3月墨西哥湾硬红冬麦（蛋白质含量12%）到岸税后价格约2 158元/吨数据来自美国小麦协会价格期报，根据当月平均汇率换算为人民币数值。 比同期国内优质麦销区价低747元/吨。国内外粮价倒挂导致粮食进口剧增，给国内粮食市场带来了巨大的冲击。仅在2018年我国粮食累计进口量达11 555万吨，是实际需要进口量（2 500万吨左右）的4～5倍，比弥补国内的供求缺口多进口了近9 000多万吨：其中，进口大豆8 804万吨，是国内大豆产量的近4.6倍，占粮食总进口量的76.2%，可见国内大豆产量明显供不应求[11]，国内粮食供给与实际需求结构不相匹配问题突出;另外，在玉米总体上已经供过于求的背景下，进口玉米约352万吨，还进口了大麦、高粱、木薯干（粉）等玉米替代品合计约1 720万吨，这主要是因为国内玉米价格远高于国际市场价格，国际竞争力弱，国内玉米市场被进口玉米及替代品严重挤压，国内玉米滞销，由此引发了近年来我国粮食“三量齐增”问题（粮食产量、进口量、库存量）[12]。

（五）支持和保护的政策空间越来越有限

现阶段我国粮食价格支持政策的市场扭曲效应日益严重，兼顾多重目标而陷入两难矛盾困局;与此同时，随着粮食“地板价格”的不断上涨和“天花板价格”的不断下压，粮食价格政策调控空间将越来越小。如粮食最低收购价政策被同时赋予“保供给”和“保收入”的双重功能，稳定生产和保障收益的同时也一定程度地助推了国内粮食价格上涨，扭曲了市场的配置调节作用，政府储备压力和财政负担也越来越大，粮食政策实际执行效率并不高。另一方面，受WTO规则约束以及当前复杂形势下的外交压力，国内支持和保护的政策空间越来越有限[13]。根据WTO规则承诺，中国现有农产品平均關税水平为15.2%，远低于世界平均水平，国内支持空间只有WTO允许的农业总产值的8.5%的微量许可。粮食产品配额内关税仅为1%，配额外关税最高只有65%，实行关税保护的空间非常有限，制定价格政策和补贴政策时与贸易政策协调难度也越来越大[14]。当前国际贸易形势复杂多变，贸易摩擦不断加剧，国内粮食支持保护在当前较大的外交压力下也将十分有限。在这种环境下，确保粮食安全将对政策宏观调控提出更高要求，政策协调和体制创新也将面临更大挑战[15]。

二、对确保粮食供给是乡村振兴战略首要任务的深入认识

我国当前正处于工业化、城镇化快速发展阶段，同时也处于脱贫攻坚和乡村振兴交汇推进的关键时刻，确保粮食供给、促进粮食产业兴旺，既是保障新时期国家粮食安全的基本要求，也是促进乡村发展、维护社会和谐稳定的基础支撑[10]。

（一）中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上

人口基数大、新增人口多是我国的基本国情，在此基础上我国未来粮食总需求量仍将增加。《国家人口战略研究报告》数据显示，我国人口将在2033年达15亿人左右，预计当年粮食需求量约6亿吨，粮食供给总量至少要增加1亿吨[16]。在自然资源日益紧缺的情况下，未来如何满足15亿人口的粮食需求，粮食供给将面临极大的挑战。而我们应清醒认识到，绝不能依靠国际市场来解决吃饭问题，中国人的吃饭问题需要我们自己来解决，这是由我们作为一个人口大国的基本国情所决定的。近年来我国粮食进口数量在快速增长，2014年粮食进口量突破1亿吨，粮食对外依存度近16%[17]，如何立足国内来确保粮食供给是构建我国新时期粮食安全观的基本目标。加之当前外交压力和贸易摩擦时有发生，我们更要牢牢把握粮食安全的主动权，必须增强忧患意识，提高粮食综合生产能力，增强粮食安全供给保障，把中国人的饭碗牢牢端在中国人自己手上。

粮食问题始终牵动全局。历史经验证明，确保粮食有效供给、保障国家粮食安全，是国家政治、经济、社会安全的重要保障，意义重大。近年来中央高度重视粮食生产，各部门出台了多项政策文件保障粮食供给（见表1）。2008年11月13日，国家发展与改革委员会发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020）》中提出“保障粮食等重要食物基本自给”，粮食自给率稳定在95%以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给，谷物总的自给率为100%[18]。2013年中央农村工作会议明确指出国家安全新的战略方针是“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，战略目标是“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。2016年3月16日，十二届全国人大四次会议批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“增强农产品安全保障能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。” 一些专家学者研究给出了2020年我国各粮食作物的自给率目标（见表2），多数专家主张粮食自给率保持在90%左右，最低不低于85%，稻米和小麦自给率保持在95%以上，玉米自给率保持在90%以上，大豆自给率保持在20%左右，谷物自给率保持在95%以上[19]。

提高粮食综合生产能力，保障粮食供给，既是基于国情的必然选择，也是应对复杂变化国际形势以及在日趋激烈的国际竞争中掌握主动权的必要条件。“手中有粮，心中不慌”，任何时候我们都必须紧紧绷住粮食安全这根弦，追求粮食生产的绿色可持续发展，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，将确保粮食供给作为乡村振兴的首要任务。

（二）以确保粮食有效供给来应对消费升级

受经济快速发展、城市化进程加快、人口总量增长、收入水平提高、加工业迅速发展、农村市场发育日益完善等诸多因素影响，我国粮食消费将呈现一系列新的变化。在人口数量增长、粮食需求量增加的同时，城乡人口结构和消费水平的变化将引发粮食需求结构的变化，这将对粮食生产质量提出更多更高的要求。如何构建高质量、高效率的粮食供给体系，提高粮食有效供给来面对粮食消费的全面升级，是构建新时期粮食安全观的关键突破点。

近年来我国粮食消费呈现“一稳两增”，即口粮消费趋于稳定，饲料用粮、工业用粮明显增加。首先，随着居民收入水平的提高，粮食直接消费趋稳，但对肉蛋禽这些粮食转化产品的需求将不断增加，饲料用粮已成为我国粮食需求的重要部分。《中国饲料行业年鉴》数据显示，2016年我国稻谷、小麦、玉米三种产品饲料用粮约13 880万吨，占三种产品消费总量的28%，比2008年增加了2 410万吨。此外，工业用粮的需求也呈不断增加趋势，2016年稻谷、小麦、玉米三种产品工业用量约8 450万吨，占三种产品消费总量的17.1%，比2008年增长了2 570万吨。其中，工业玉米消费增加显著，2016年玉米工业消费达6 400万吨，较2008年增加2 510万吨，年均增长8%，主要是新型能源（乙醇燃料等）推广应用带来的消费需求[28]。随着工业化、城镇化的不断推进，饲料和工业用粮将继续增加。其次，在口粮消费中对于品质的需求将明显提高，而目前市场上优质专用的粮食产品较为紧缺。近年来，居民食物消费呈现多样化趋势，品种结构优化的需求日益增加，以小麦为例，2016年国内小麦总消费量为10 771万吨，较2000年增加236万吨，同时优质专用小麦的需求明显上升，每年需要进口400～500万吨小麦进行品种调剂[14]。

长期来看，随着中国人口增长、居民消费升级的加快以及生物燃料的推广应用，如何进行深化粮食供给侧改革，如何推进结构调整、优化生产布局来适应和满足对粮食消费的新要求，是对未来粮食产业发展的新挑战。确保粮食有效供给，不仅保障粮食产量层面的供给，还需注重改善结构、提高质量效益，才能保障日益多元化的消费结构下粮食供求基本平衡。

（三）粮食产业兴旺是乡村振兴的重中之重

产业兴旺是乡村振兴的基础，农业是产业兴旺的重要部分。乡村振兴归根到底是农业的振兴、农村产业的振兴。产业兴旺的前提是全面深化改革。习总书记多次强调要把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，原因是新时期我国农业的主要矛盾已转变为结构性矛盾，而农业供给侧结构性改革是要从根本上提高农业的综合效益，增强农产品的竞争力，否则农业面临的挑战和压力将会越来越大[29]。

粮食产业是乡村产业兴旺的重要支撑，粮食供给能力是农业综合生产能力的集中体现。粮食作物是我国农业种植结构的主体，粮食播种面积占作物播种总面积的65%以上，紧密关系着农业结构的调整和农村经济的发展;部分粮食主产区农民种粮收入占纯收入的40%～50%，紧密关系着农民收入水平和生活质量[30]。提高粮食综合生产能力，保障农民种粮收益，是提高农业综合能力的核心路径，是促进农业现代化发展的关键环节，是促进农村社会和谐发展的重要措施。无论现代农业发展到什么程度，保障粮食等重要农产品的稳定供给始终是关系到国民口粮安全、促进乡村产业兴旺的重要支撑。特别是当前经济贸易形势复杂多变，必须始终绷紧粮食安全这根弦，牢牢守住粮食安全底线，切实提高粮食安全保障能力，深化粮食产业供给侧结构性改革。深化农业供给侧改革的关键，是提高农业创新力、竞争力。总书记指出：“要扛稳粮食安全这个重任。确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。”又特别指出“要推进农业供给侧结构性改革，做到不断提高农业质量效益和竞争力，实现粮食安全和现代高效农业相统一”[1]。这是在当前复杂特殊的经济形势下，对落实高质量发展要求的细化。因此，在当前全球贸易复杂背景下我们必须认清形势，产业兴百业兴，实现乡村振兴要把农业发展摆在突出位置，粮食产业更是要放在重中之重的位置[23]。只有这样，我们才能更坚定从容地迈向乡村振兴的新征程，朝着“两个一百年”目标昂首奋进。

三、确保粮食供给的思路

随着国内“四化同步”的深入推进和国内外形势的日趋复杂，我国粮食安全将面临的挑战需要厘清思路并尽快采取多种措施来综合应对，构建更加有保障、更高质量、更高效率的粮食供给体系，切实确保粮食供给。

（一）从保供给向绿色可持续转变

我国人口数量众多，粮食需求量大，过去粗放的生产方式对资源和环境造成了巨大的压力。一味追求提高产量带来了耕地质量下降、水土流失严重、面源污染加重等问题，已经对农业的长远发展产生了极大的影响。农业的绿色可持续发展是产业兴旺、生态宜居的前提，对实现乡村振兴具有决定性意义。目前粮食生产中必须把生态文明建设放在突出位置，切實转变粮食生产方式，通过节地、节水、节肥等方式来提高资源利用效率，加强推广集约、高效、节约型粮食生产技术，推动粮食生产的绿色可持续发展，更要协调好粮食生产与资源合理利用和生态环境保护的关系，达到保证产量、降低浪费并且保护资源环境的目的，切实做到藏粮于地、藏粮于技[31]。

（二）从小而散经营向多种形式的适度规模经营转变

当前我国农户粮食生产经营的突出特点是小规模分散经营，生产经营方式较为传统，对自然灾害和市场波动的风险抵御能力低，种粮比较收益低下，粮食综合生产能力有待提高;同时，农村劳动力的转移带来了农业劳动力数量和结构的转变，培养新型粮食生产者是破解“谁来种粮”问题的关键。只有创新农业经营体系，加快培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，加大力度扶持家庭农场、粮食合作社等新型主体，完善组织化、社会化的生产经营服务体系，构建更高质量更高效率的粮食供给体系，才能从根本上使得家庭经营走向农业现代化发展道路，才能真正实现粮食产业兴旺、种粮农民生活富裕。

（三）从“价补合一”向“价补分离”转变

当前粮食价格政策兼顾“保供给”和“保收入”的双重功能，政策实际操作过程中被赋予了过多的“保收入”功能，扭曲了粮食市场的资源配置，实际执行效率并不高。实践证明，政策性收储不应承担过多的保收入功能，而应回归稳定市场价格波动和保障种粮农民基本收益的政策初衷。价格用来反应供求关系，而不是用来调节收入和收入分配，事实证明，通过干预市场价格会影响市场价格机制作用的发挥，而保障农民收入应该转交给补贴制度来完成。因此，政府应支持创新，科学制定价格支持标准和方式，尽可能降低政策对市场的扭曲。可考虑未来三到五年内，将完全成本的90%作为价格支持标准。同时加快建立市场化导向的粮食价格形成机制，实现“价补分离”，让农产品价格由供求决定，充分发挥价格对供求的调节作用，应逐步调整稻谷、小麦最低收购价水平，同时推进玉米市场定价、价补分离改革[32]。

（四）从注重产量向注重质量效益转变

在中央政策支持下粮食生产在提高粮食产量方面取得过“十二连增”的突出成效，而当前我国粮食供给的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，需要根据不同粮食产品的需求结构、特点和趋势，优化形成合理的粮食产业结构，优化粮食生产布局。只有注重粮食供给品质的提升，形成与资源禀赋相匹配、与消费需求相适应的现代粮食区域布局和生产结构，深化粮食产业供给侧结构性改革，促进国内生产和居民消费需求的衔接与契合，才能进一步促进粮食质量和效益的提升，增强国内粮食的综合生产能力和竞争力来应对国际市场带来的冲击，真正实现粮食产业的兴旺。

四、结论与建议

（一）主要结论

1.新时期我国粮食供给面临的形势越来越复杂，问题越来越突出。主要包括：（1）水资源、耕地资源、劳动力等资源的约束日益趋紧，以往粗放的生产方式难以为继;（2）人工成本、土地成本等不断上涨导致粮食生产总成本持续增加，农民种粮收益下降，种粮积极性受到一定程度的影响;（3）农村劳动力转移导致了粮食生产劳动力年龄和素质呈结构性下降，加之粮食比较收益较低，导致农户减少或放弃种植粮食，“谁来种粮”问题越来越突出;（4）国内外粮价倒挂导致粮食进口剧增，国内粮食国际竞争力较弱，给国内粮食市场带来了巨大的压力;（5）粮食价格支持政策的市场扭曲效应日益严重，粮食政策实际执行效率并不高，粮食价格政策调控空间将越来越小，另一方面由于贸易规则和外交压力，国内支持和保护的政策空间非常有限。

2.提高粮食综合生产能力，切实保障粮食供给，既是基于国情的必然选择，也是应对复杂多变国际形势和在日趋激烈的国际竞争中掌握主动权的必要条件。“手中有粮，心中不慌”，任何时候我们都必须紧紧绷住粮食安全这根弦，追求粮食生产的绿色可持续发展，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，将确保粮食供给作为乡村振兴的首要任务，把饭碗问题牢牢端在自己手中。

3.目前我国粮食消费将呈现一系列新的变化。在人口数量增长、粮食需求量增加的同时，城乡人口结构和消费水平的变化将带来粮食需求结构的变化，同时将对粮食生产提出更高要求，质量要求提高，消费替代增强。如何构建高质量、高效率的粮食供给体系，提高粮食有效供给来面对粮食消费的全面升级，是构建新时期粮食安全观的关键突破点。确保粮食有效供给，不仅要保障粮食产量层面的供给，还需注重改善结构，提高质量效益，只有这样才能保障日益多元化的消费结构下粮食供求基本平衡。

4.确保粮食供给是保障粮食安全、促进产业兴旺、实现乡村振兴的首要任务和重要支撑。粮食产业是乡村产业兴旺的重要支撑，粮食供给能力是农业综合生产能力的集中体现。提高粮食综合生产能力，保障农民种粮收益，是提高农业综合能力的核心路径，是促进农业现代化发展的关键环节，是促进农村社会和谐发展的重要措施。坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，着力解决粮食供给中的突出问题，细化落实“藏粮于地、藏粮于技”，确保粮食有效供给，深化粮食供给侧结构性改革，推进实现乡村振兴重大战略。

（二）建议

在当前复杂形势背景下，针对粮食供给面临的问题与挑战，为加快构建更为安全、更高质量、更高效率的粮食供给体系，提出如下建议：

1.立足国情，增强粮食安全保障能力。首先，当前粮食生产工作必须要从我国国情粮情出发，充分认识粮食问题的复杂性和重要性，紧紧绷住粮食安全这根弦不放松，堅持以我为主、立足国内的战略立足点，有效统筹国内外资源，把饭碗牢牢端在我们自己手中。要合理适度利用国外资源，绝不能依赖国际市场来解决我国粮食问题，始终把保障粮食供给作为头等大事，把产能建设作为根本，落实“藏粮于地”“藏粮于技”，全面增强农产品安全保障能力，保持谷物自给率在95%以上，稻谷、小麦基本达到100%，在守住18亿亩耕地红线的前提下守住粮食播种面积16亿亩以上和谷物播种面积14亿亩的底线。同时，面对资源环境日益趋紧的约束，更应注重粮食生产的绿色可持续发展，推动农业发展绿色化，加快转变农业资源利用方式，推动农业资源永续利用，落实耕地保护制度，加大农业面源污染防治力度，推动农药、化肥、农膜科学减量化使用，真正形成结构合理、保障有力的粮食有效供给，走出高效、产品安全、资源节约、环境友好的粮食生产现代化道路[33]。

2.建立健全立法和制度保障，加强对粮食产业的支持。当前农业生产环境脆弱，基于乡村振兴和粮食安全的重要战略地位，建议建立健全立法和制度保障，规范和约束粮食生产工作，为农村和粮食产业长期健康稳定发展提供法律支持和制度保障。目前我国农业法制建设较为落后，农业生产政策大多都靠政府文件公布落实，一定程度上影响了各项政策的执行效果和效率。首先，应参考国际经验加强农业生产相关法律和配套实施细则的制定，通过国家立法程序将各项政策措施融入法律文件，构成农业支持保护法律体系，实现政策法律化，使得政策具有连续性和法律效力，并加强对现有政策执行效果的评估，并根据实际执行情况不断优化调整。其次，加强和完善粮食生产、流通、消费各环节基本制度，落实和保障各环节的责任和权益。贯彻落实粮食安全省长责任制等制度，强化国家粮食安全相关的事权与责任，全面加强粮食生产、储备和流通能力建设。再次，建议改革和完善对粮食生产的补贴制度，健全种粮农户收入补贴和粮食生产保险制度，使之成为共同保障粮农收入的制度，并适当向种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体倾斜，以共同促进粮食产业持续健康发展、提高种粮农民收入。另外，建立和完善农业保险制度，加大农业风险管理投入来提升粮食生产抵御自然风险与市场风险能力，也可一定程度上规避WTO不利规则。

3.改革和完善粮食价格支持政策，落实“价补分离”。当前我国粮食支持政策目标不明晰、政策执行效率不高，因此，必须改革和完善粮食价格形成机制，減少政策对粮食价格的干预，恢复发挥市场价格对供求的调节作用，使粮食价格能准确传达市场供求关系。首先，逐步降低价格支持水平，创新政府支持和调控方式，落实“价补分离”：逐步调整稻谷和小麦最低收购价水平，同时推进玉米市场定价、价补分离改革，加快建立市场化导向的粮食价格形成机制。推进目标价格改革和价格保险试点，建立价格、补贴、保险三位一体的全方位粮食生产支持保护体系，并适当对种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体进行补贴倾斜，突出粮食政策的精准化，以保护农户种粮积极性，稳定粮食生产。其次，我国目前农业支持保护仍处于探索阶段，当前我国农业补贴的办法仍主要集中在WTO规定的“黄箱”范围内，不仅增加的空间有限，而且未来容易引发贸易纠纷。在当前复杂国际形势下，发展“绿箱”政策是政策改革创新的关键，以此来加大对农业支持保护的空间，在未来更加合理可持续进行粮食支持保护[11]。

4.加大科技投入，增强农业科技对粮食安全的保障能力。增加粮食科技供给，着力推进粮食科技创新体系和技术推广体系建设，注重农业科研、技术推广人员的培养，从技术研发到技术应用各个环节来增强农业科技对粮食安全的保障能力。加快推进粮食科研投入机制建设，加强粮食重大关键技术研究及推广应用，从生物技术、机械化、信息化等多环节多方面突破粮食生产育种、病虫害防控等重难点问题，加快选育优质、专用、高产、绿色粮食品种，推广高效栽培技术和测土配方施肥、病虫害综合防治等适用技术，依靠科技进步提高粮食单产，通过技术应用提高粮食生产效率。全面提升粮食科技和物质装备水平，推进农业机械化和信息化，大力发展粮食产业链科技自主创新，并加快健全粮食生产灾害预警机制。创新粮食科技推广机制，发展由政府农技推广部门与农村专业技术协会、粮食专业合作社等农村社会化服务以及龙头企业相结合的综合农业技术推广服务体系，充分利用互联网多平台发布新技术成果及技术应用信息，加强农业技术推广普及，提高科技成果转化率，真正落实“藏粮于技”。还应注重技术推广体系人才建设，增加政府农技推广资金投入并确保资金足额，提高农业科研、推广人员的工作待遇，吸引优秀人才投身农业科技与推广的应用中来。

5.加快培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营。加快培育我国粮食生产的新型经营体系，大力发展多种形式的粮食适度规模经营，以改变过去粮食生产分散、粗放的经营方式。当前，在农村土地经营制度与金融体系改革创新的推动下，我国粮食生产应在坚持家庭经营的基础地位上，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，加快培育新型职业农民，发展“爱农业、懂技术、善经营”的高素质新型粮农，开展多种形式的适度规模经营，进一步加强粮食专业合作社等合作组织、种粮大户和龙头企业的引领和示范功能，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型粮食经营体系，以带动粮食产业现代化发展。同时，应注重对新型粮食生产体系发展的政策导向和环境支持。积极扶持、培育发展粮食产业社会化服务体系。在提供从工厂化育秧、插秧、收割、烘干等全套服务的基础上，为粮食生产者提供市场需求、技术、政策等多方面信息，建设集信息、科技、金融、农资等为一体的综合化服务平台，推进粮食生产性服务专业化、社会化、市场化，更好地支撑新型经营主体，实现粮食生产节本增效，提高粮食生产综合竞争力，促进粮食产业优质高效发展。

参考文献：

[1] 新华社.习近平在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调：扛稳粮食安全重任 扎实做好“三农”工作[J].资源导刊，2019（3）：6.

[2] 新华社.中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[J].农村工作通讯，2019（4）：5-11.

[3] 康绍忠.贯彻落实国家节水行动方案 推动农业适水发展与绿色高效节水[J].中国水利，2019（13）：1-6.

[4] 水利部.中国水资源公报（1997-2018）[EB/OL].[2019-07-12].http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/szygb/.

[5] 国家发展和改革委员会价格司.全国农产品成本收益资料汇编 [M].北京：中国统计出版社，2018：3-4.

[6] 农业农村部.2017年农村家庭承包耕地流转情况[J].农村经营管理，2018（10）：20.

[7] 程娜，张湘华.农村劳动力外流原因及对策[J].合作经济与科技，2019（13）：81-83.

[8] 国家统计局.2018年农民工监测调查报告[EB/OL].（2019-04-29）[2019-04-29].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.

[9] 武舜臣，于海龙，储怡菲.农业规模经营下耕地“非粮化”研究的局限与突破[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019， 19（3）：142-151.

[10] 陈锡文.加快推进农业供给侧结构性改革 促进我国农业转型升级[J].农业网络信息，2017（7）：2-6.

[11] 陈锡文.牢牢把握当前农业政策改革的主要方向——关于加快推进农业供给侧结构性改革[J].中国粮食经济，2017（1）：22-24.

[12] 马翠萍.农产品入世“过渡期”结束后中国粮食贸易的演变[J].中国软科学，2017（9）：18-29.

[13] 韩一军，姜楠.我国粮食贸易发展特点及政策选择[J].中国粮食经济，2013（12）：23-26.

[14] 韩一军.我国小麦产业发展需要关注的六大问题[N].农民日报，2014-06-21（03）.

[15] 程國强，朱满德.中国粮食宏观调控的现实状态与政策框架[J].改革，2013（1）：18-34.

[16] 国家人口发展研究战略课题组.国家人口发展战略研究报告[EB/OL].（2007-01-11）[2019-05-21].http：//www.china.com.cn/news/txt/2007-01/11/content_7640975.htm.

[17] 任爱胜，程长林.粮食连年增产背景下我国粮食安全战略面临的挑战[J].农业经济与管理，2016（6）：30-34.

[18] 国家发展和改革委员会.国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）[EB/OL].（2008-11-13）[2019-05-21].http：//www.gov.cn/jrzg/2008-11/13/content_1148414.htm.

[19] 陈印军，喻义洪，韩一军，等.我国新型粮食安全观研究[M].北京：中国农业科学技术出版社，2018：30.

[20] 史培军，杨明川，陈世敏.中国粮食自给率水平与安全性研究[J].北京师范大学学报（社会科学版），1999（6）：74-80.

[21] 柯炳生.我国粮食自给率与粮食贸易问题[J].农业展望，2007（4）：3-6.

[22] 黄季焜，杨军，仇焕广.新时期国家粮食安全战略和政策的思考[J].农业经济问题，2012，33（3）：4-8.

[23] 姜长云，李显戈，董欢.关于我国粮食安全与粮食政策问题的思考——基于谷物自给率与日、韩相关经验的借鉴[J].宏观经济研究，2014（3）：3-10.

[24] 武拉平，田甜.基于贸易视角的新形势下中国粮食安全研究[J].农业展望，2013，9（4）：66-70.

[25] 唐华俊.新形势下中国粮食自给战略[J].农业经济问题，2014，35（2）：4-10.

[26] 胡鞍钢，地力夏提·吾布力，鄢一龙.粮食安全“十三五”规划基本思路[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2015，30（5）：158-165.

[27] 张云华.关于粮食安全几个基本问题的辨析[J].农业经济问题，2018（5）：27-33.

[28] 全国饲料工作办公室，中国饲料工业协会.中国饲料行业年鉴[M].北京：中国农业出版社，2017：30-32.

[29] 陈锡文，韩俊.中国农业供给侧改革研究[M].北京：清华大学出版社，2017：15.

[30] 成升魁，李云云，刘晓洁，等.关于新时代我国粮食安全观的思考[J].自然资源学报，2018，33（6）：911-926.

[31] 杨巍.我国粮食作物技术进步模式的经济学分析[D].北京：中国农业科学院，2007：114.

[32] 杜鹰.对农产品价格形成机制改革的看法和建议[N].人民政协报，2017-11-18（03）.

[33] 刘启明.中国家庭经营的现实特征与发展趋势[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（3）：87-95.

（责任编辑：王倩）