中国纵向府际关系发展研究

董志霖

摘要：纵向府际关系作为研究中央政府与地方政府之间权力、财政等关系的总称，一直深刻地影响着市场与社会的发展。从计划经济到改革开放，基于经济发展、社会治理等需要，由中央政府自上而下地推行了政府内部结构的改革，中国纵向府际关系经历了从弱激励的多任务委托代理关系向强激励的多任务委托代理关系转变的过程，并由此延伸出央地的利益博弈关系。结合此次深化改革中关于纵向府际关系调整的内容，发现目前改革的重点仍是以放权为核心，忽视了监督以及激励机制的构建，而这两项机制将是今后中国纵向府际关系调整的重要改革路径。

关键词：府际关系;监督;激励

中图分类号：D62    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2020）05-0086-08

前言

纵向府际关系是府际关系类型中特指中央政府与省级地方政府之间的权力关系、财政关系、公共行政关系以及利益关系。[1][2]受到国家组成结构、政府文化传统、经济社会发展阶段等因素的影响，世界各国的纵向府际关系呈现出多样性的特征。[3]且纵向府际关系作为中央政府与地方政府之间组成的政府内部的纵向权力结构，影响着一个国家的政治和行政活动的稳定以及经济社会的发展。[4]因此，正如美国著名政治学家亨廷顿在其著作《变革社会中的政治秩序》中所言，中央政府与地方政府之间的府际关系明确性以及制度化是现代政治的重要话题之一。同时，纵向府际关系也是当下国家制度状况最为突显的特征。新中国成立以来，经历了一系列的行政体制改革，中央政府与地方政府之间的权力划分也经历了一次次的“集权-分权”的循环过程。由此，引发了这样的思考：中国政府缘何经历了多次的纵向府际关系调整？历次的纵向府际关系调整存在哪些问题？2013年3月14日发布的《国务院机构改革和职能转变方案》是否能够从根本上解决目前纵向府际关系问题所引发的一系列问题？故此，本文通过借鉴多任务委托代理理论来探讨新中国建国以来的纵向府际关系特征，并从激励机制的角度分析每一阶段的纵向府际关系所存在的问题。

一、计划经济时期的纵向府际关系

自新中国成立以来，纵向府际关系就深刻地影响到了地方经济的发展。或者更为确切地说，在确立计划经济体制后，纵向府际关系在当时中央政府所倡导的“赶英超美”的工业发展策略下，通过中央高度集中的方式，深入地影响到了公共资源配置以及社会治理。虽然，这一时期的纵向府际关系经历了毛泽东在《论十大关系》中提倡的“适度放权”与60年代政府为适应社会需求而开展的两次分权改革，但最终皆因“大跃进”或是“文化大革命”等因素而以失败告终。[5]根据谢庆奎以及林尚立教授所提出的府际关系内涵，在计划经济时期，纵向府际关系中的权力关系以及利益关系都十分清晰。在权力关系方面，中国作为单一制国家，在宪法中就表明全国地方各级政府应由国务院统一领导。并且，在权力的实际运行中，地方政府的行政权力也是由中央政府授予的。计划经济时期的两次纵向府际关系调整实质上也是中央政府在主动行使其行政权力，是中央政府主导下的府际关系调整，地方政府处于被动接受的局面。[6][7]此外，为了尽可能地满足各地需求以及平衡各地的发展，该时期内的物品资源是以生产、流通、分配、计划为指令性体系进行分配和再分配的，中央政府完全决定地方政府的行为，地方政府在计划体系中只是一个执行者。[6]总体上，该时期的政治、经济管理等方面的权力都经过行政调节流向高度集中的中央政府。在利益关系方面，这一时期的纵向府际关系不论是在政府权责划定的外在表现形式还是根本的利益表达上并不存在分歧。[8]或者说，由于资源再分配以及各方面的权力集中在中央政府，地方政府的权力被极大地限制，使得地方政府失去了表达地方利益要求的空间，中央政府就足以代表整个社会的全体利益。[6]在财政关系方面，建国初期颁布了《全国税政实施纲要》以及《关于同意国家财政经济工作的决定》，确定了中国在计划经济时期的高度集中的财政管理制度。这一时期的税收立法权或是减免权归属于中央政府，地方税种多是小额税种，税收大部分由中央政府统一调度使用。虽然，中央政府在1951年以及1953年对财政体制进行了改革，但总体上仍是以“统收统支”为特征。在公共行政关系方面，这一时期的纵向府际关系主要表现为中央政府处于地方政府的行政领导地位。同时，公共行政关系反应在政府事权分配上，是政府对所辖区域内的行政性权力而非政治性权力。[7]以乡（镇）人民政府为例，其在计划经济时期的首要任务就是积极贯彻来自中央的各项方针政策，管理并组织社区生活。[9]

综上，在计划经济时期，中央政府在立法、行政、财政管理、政治权威等方面垄断了整个政府系统。中央政府委托地方政府在其所辖区域内行使十分有限的行政权力对社会公共服务等多项任务进行管理。因此，这一时期的中央政府与地方政府之间俨然是典型的“多任务委托代理关系”。中央政府作为委托人，对地方政府的激励主要体现为地方官员的政治升迁。并且，当时对地方政府官员的政绩考察中，政治指标较优于经济指标。[10]而政治指标的非客观性以及不易测量的特征，使得中央政府对地方政府的激励并不显著。因此，更为确切地说，这一时期的纵向府际关系应表述为“弱激励多任务委托代理关系”。

Holmstrom等人认为，在委托代理关系中，由于委托人与代理人因信息不对称等因素往往会导致在監督和激励上都出现问题。这在计划经济体制下的纵向府际关系中表现得十分明显。在监督方面，地方政府为了能够满足中央政府在粮食、钢铁产量等方面的激进经济政策，在与同级政府的“锦标赛”运动中，出现了“大跃进”现象，对当时的国民经济造成了灾难性的损害。[11]虽然，中国的行政监督方式多样，包括主管部门监督、专门监察机关监督和定期检查性监督等。[1]但在计划经济时期，以政治为中心的政府工作系统中，对地方经济发展的上级监督或是来自同级的监督在政治工作面前显得十分无力，中央政府更为注重的是对地方政府的政治监督。在激励方面，在以政治指标为主的政绩考察体系以及“统收统支”的财政管理体制的影响下，地方官员将工作重心放在政治工作上，地方政府因缺少财政上的激励使得地方政府难以或是并不重视地方企业低效益甚至是亏损的局面。

二、改革开放之后的纵向府际关系

随着财政包干制以及分税制财政管理制度的确立，中央政府下放诸多权力至地方政府。经过多年的市场经济运行，纵向府际关系也发生了深刻的变化。当前的纵向府际关系是在分税制改革之后逐步形成的。正如金太军所言，分税制的改革，奠定了当前中国中央政府与地方政府之间的关系，是今后府际之间利益、权力、责任关系的经济、政治基础。[4]具体而言，改革开放以来，中国纵向府际关系的特征主要表现在以下几个方面。

在利益关系方面，2005年中国（海南）改革发展研究院的调查结果显示，中国政府已经分化为多个利益主体，其主要表现在利益部门化、层级化以及地域化的趋势。[12]近几年纵向府际关系在特定治理领域内（例如环境治理、社会保障等）政府职能分配问题的研究中，部分学者均将中央政府与地方政府之间的关系描绘为博弈关系，并对中央政府与地方政府的利益表达进行了严格区分。[13][14]在博弈关系中，中央与地方政府不再是简单的行政隶属关系，地方政府（官员）在决策过程中被看作是具有独立利益和目标取向的经济主体。[15]夏永祥等人的研究认为这种博弈关系产生的原因在于市场取向的分权制以及官员的GDP政绩考核体系，且这种博弈关系一方面促使中央政府在政策制定方面更为完善，但同时也使得中央政策长期以来得不到有效的执行，继而产生了“政令不出中南海”的问题，亦使中央政府的政治信任遭受危机。[16]

在权力关系方面，中国仍为典型的单一制国家，国家的最高行政权力仍属于中央政府，地方政府的事权范围仍旧需要中央政府的实际授予。在政治权力关系方面，中央政府仍以人事制度为核心，通过绩效考核以及问责制度，严格控制着地方政府干部的任用和提拔。但在市场经济条件下，中央政府为了调动地方政府的积极性，扩大了地方政府的经济管理权，地方政府在分权放权的经济改革中，获得了所辖区域内国有企业以及集体产权的控制权。[17]

在财政关系方面，自改革开放以来，中央政府对财政管理制度进行了两次大调整。一是财政包干制的确立。1979年起，中央政府对“统收统支”的财政管理制度进行了三轮改革，最终代之以“放权让利”为特征的财政包干制。财政包干制的本质就是中央政府赋予地方政府对所辖地域内的税收实行承包的权利，在税收固定额度的基础上，中央政府与地方政府按一定比例分享余下税收。但包干制造成了地方财权过度放大，中央财政窘迫的局面。中央政府对经济的宏观调控能力变差，各地地方保护主义以及重复建设等问题突出，反而导致了经济的低效率运行。1993年，中央政府为了解决财政包干制所存在的弊端，颁布了《关于实施分税制财政管理体制的决定》。分税制将税种划分为中央税、地方税以及中央地方共享税。分税制的实施大大加强了中央财政能力以及宏观调控能力，同时也促进了地方政府的积极性。但也存在问题。分税制的税额以及立法权都高度集中于中央政府，地方税收常常无法满足地方支出。因而，地方政府常将预算外资金作为财政收入的增长点（例如政府行政收费、土地出让等）。在分税制的影响下，地方财政过分依赖中央的转移支付，事权与财权不匹配成为财政管理制度所引发的最突出问题。但总体上，包干制以及分税制改革都在财政管理体制上进行分权，并突出了财政激励的作用，激发了地方政府在经济建设上的动力。此外，在分税制的财政管理制度下，2016年5月，中央政府正式全面展开了“营改增”的税种改革，进一步加强了中央的财政能力，地方政府则更加依赖于中央的转移支付。

在公共行政关系方面，行政领导关系仍旧是中央政府与地方政府纵向府际关系的重要方面。但在具体的事务管理中，中央政府与地方政府之间的关系倾向于计划性合作关系。中央政府通过行政发包的方式指派工作给地方政府，地方政府将“包裹”进行逐级“拆解”，直至基层政府。在“拆解”的过程中，地方政府也需充分考虑到所辖区域内的实际情况，因此，继而导致了在中央政府统一的行政命令下，各地执行情况也有所不同。

总体上，笔者认为改革开放以来的纵向府际关系可依据当下的财政管理制度分为分成制与承包制两种类型。但在十一届三中全会之后，随着国家将工作重心转移到经济建设上，经济绩效对于地方官员的升迁起到了至关重要的作用，地方政府官员为能在晋升“锦标赛”中胜出，更是通过各种方式加速扩张所辖地区的GDP。[18][19]因此，这一时期的纵向府際关系整体表现为“强激励的多任务委托代理关系”。

强激励的多任务委托代理关系虽然在短时间内充分调动了地方政府促进经济发展的积极性，但这种模式也存在较为严重的问题。在激励方面，根据Holmstron等人的多任务委托代理理论，当激励条件包含可测量任务与不可测量任务时，代理人往往会将大量精力放在可测度任务上。[20]表现在纵向府际关系中，就造成地方政府过度重视以GDP为核心的经济绩效，而轻视生态环境保护等不易测量的事务。在监督方面，中央政府看似通过干部人事制度对地方政府实施了强有力的控制，[21]但中央政府作为委托人，更关心的是宏观经济的增长情况;而地方政府作为代理人，所关心的是所辖区域内的利益。中央政府无法有效测度地方政府的努力程度或是获取信息成本太高，因而造成信息不对称问题，而地方政府可以利用这种监督空白，实现自身的效用最大化。因此，激励以及监督问题仍是研究中央政府与地方政府之间关系的焦点问题之一，也是中央政府长久以来改革的重点问题之一。

根据以上的分析，自改革开放以来，中国政府的纵向府际关系由原先弱激励多任务委托代理关系逐渐演变为强激励多任务委托代理关系，并以此为基础，在政策执行过程中延伸出中央政府与地方政府之间的利益博弈关系（见表1）。

三、当前中国纵向府际关系的改革

结合2013年3月通过的《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》（以下称《决定》）以及简政放权的相关文件可以看出：中央政府为提高行政效率，以转变政府职能为核心，将行政权力进行详细分权，并将部分行政权力下沉至地方，以使政府系统在执行政策时具备足够的时效性以及灵活性。在以深化改革为背景的政府系统改革下，当前中国纵向府际关系的改革措施主要包含了以下几个方面：

一是部分行政审批权的下放。行政审批是政府行政权力配置以及推进公共管理的重要方式之一。[22]从2002年至今，国务院共计发布了六个批次的行政审批项目的决定。其中取消2100余项审批项目，下放289项审批项目。中央政府意图通过在行政审批权上的分权将部分行政权力下放至地方政府，通过行政审批制度的改革进一步规范政府、市场以及社会之间的关系。但徐湘林认为，中央政府以及部分学者过度重视行政审批改革的量化结果，并不能从根本上解决现行行政审批制度所存在的问题。行政审批制度改革的重点应是加强对行政审批权监督机制的构建以及法律和程序的统一。长期以来，由于行政部门在审批程序中的自由裁量权过大，导致行政权力的滥用，滋生贪腐。[23]

二是建立地方政府权力清单制度。根据《决定》等相关文件要求，2015年3月中央政府印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，该指导意见要求各级地方政府全面梳理部门行政职能，并以建立权力清单等方式优化行政权力运行以及监督机制。该项改革的实质是中央在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的宽泛的地方政府职能基础上，意图通过列举的方式将中央让渡给地方政府的权力进行详细表述，同时也能满足纵向行政问责机制的构建需求。但就目前改革的实际情况来看，改革过程中出现了过度以简权为目的、忽视行政权力的有效运行、行政权力边界模糊等问题。[24]并且，此次改革是以部门自身出台相关规定为主，其所具备的监督依据也仅局限于行政监督，难以上升到司法监督的层面。因此，在严格规范纵向府际权力配置改革方面，加强司法以及同级机构的监督仍是一个重要的话题。

三是减少专项转移支付，增加一般性转移支付的比例。在实行分税制的财政管理制度之后，全国财政收入向中央政府集中。为了能有效促进地方政府事权与财权的匹配，中央政府通过转移支付的方式平衡各地方政府的财政。但在实际的政府运行系统中，地方政府常面临中央下拨的特定任务或是突发性事务，专项转移支付则作为中央政府补助地方政府的重要方式应需而生。但专项转移支付制度因缺少有效的监督以及透明的公开程序，却成为了地方政府向中央政府索要财政资源的途径（即“跑部钱进”），并且专项转移支付的资金也因缺少监管难以专款专用。面对以上问题，十八届三中全会提出了关于深化财政体制改革的要求。国务院则根据深化改革的总体要求，于2014年10月，颁布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，提出以增加一般性转移支付的规模和比例作为财政转移支付制度改革的中心，并下放部分专项转移支付项目的审批权和资金分配权至地方政府。

总体上，目前中国纵向府际关系的改革思路仍是以分权为核心进一步发挥地方政府的作用。然而，集权以及分权式的改革只能是政府为应对市场形势或是社会管理需求所做出的应对，因而仍未能有效解决中国纵向府际关系中所呈现出的监督以及激励问题。

四、中国纵向府际关系的改革路径

本文认为，在中国市场经济发展以及中央政府提出深化改革的政治目标的前提下，未来中央政府在推进纵向府际关系方面的改革应注意两个方面的问题。

一是中央政府应接受地方政府在决策执行系统中所代表的地方利益。过度强调自上而下的行政发包制度，往往会导致地方政府基于自身的利益而消极执行特定政策，甚至是抵抗来自中央政府的行政命令。中央政府与地方政府之间的利益博弈关系将是社会经济发展平衡以及中央政策能否有效执行的关键因素。在如何消除中央与地方博弈关系的问题上，学界也进行了广泛的讨论，并较为一致地认为，中央政府与地方政府所司职能不同，因此，两者应在财政、行政、政策以及立法上形成优势互补的良性互动关系。[4]具体而言，首先应在立法基础上建立有效的中央政府与地方政府的法定合作关系，明确各级政府的职责范围，从政绩考核上统一各级政府的管制目标;并在财政收支体制上，强调财权与事权统一的经济原则。[25][26]推动中央政府与地方政府的关系在政策实施中由“利益博弈关系”转变为“利益合作关系”。

二是在现阶段以强激励多任务委托代理关系为特征的纵向府际关系中突出监督与激励机制的构建。将地方政府作为中央政府委托所辖地区内的事权代理人，通过中央政府对地方政府的監督以及激励机制的构建，软化地方利益与国家总体利益在公共决策中的局部冲突，促进中央政策在地方的执行。

在激励机制方面，应弱化GDP政绩观。政绩考核作为相对绩效考评，是为了降低委托代理关系中的信息不对称程度以及随机震荡因素的影响，优化官僚的激励机制而产生的。[27]其本质是中央政府意图通过激励机制来提高地方的公共管理质量和政策绩效。然而对于当前的中国经济形势而言，强调GDP指标已不符合目前中央政府的宏观经济政策。因此，针对以GDP指标为主的强激励委托代理关系，应降低GDP考核指标在绩效考核或是问责中的份量，纠正地方政府盲目崇拜GDP的倾向，树立正确的政绩观。一方面，在考核GDP指标时，应以绿色GDP为主，促进地方政府的环保意识。另一方面，应注重强调地方政府在产业升级、优化经济结构、提升区域内创新能力方面的行政举措。

在监督机制方面，应注重纵向行政监督之外的机制构建。在当前我国政府分权模式下，行政监督是以人事权为核心的纵向问责机制为主体的。然而，这种自上而下的行政问责机制也受到上级政府偏好的影响。因此，为了保障政府能全面履行职能，不仅要通过常态化、程序化等方式健全行政问责机制，还须加强同级监督机制的设置，加强人大、政协的监督协商作用，注重新闻媒体和公众的监督功能。继而，在健全行政监督的同时，还应注重司法监督的作用。对于行政部门的职能规范应不局限于政府系统内部的行政规范，更应通过立法的方式保障公民的行政诉讼权。

参考文献：

[1] 林尚立. 国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社， 1998.

[2] 谢庆奎. 中国政府的府际关系研究[J]. 北京大学学报：哲学社会科学版， 2000（01）：26-34.