《中华人民共和国民办教育促进法》实施背景下民办高校加强党的领导路径探析——基于省级政府关于民办教育发展政策文本的分析

张鸿来，何淑通

(南京医科大学康达学院，江苏连云港，222000)

2017年9月1日，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称“民办新法”)正式实施。“民办新法”除突出民办高校的公益导向和分类管理两大原则外，还专门增加了一条(第九条)内容——“民办学校中的中国共产党基层组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”。“民办新法”出台后，中共中央、国务院又以种种方式要求各地紧密围绕中央文件出台相关细化文件，贯彻落实“民办新法”和民办高校党的建设工作。本文选取30个省级行政区的人民政府(以下简称“省级政府”)出台的促进民办教育发展的政策文本，对其中关于加强民办高校党的领导的相关内容进行分析，反思政策文本中存在的不足和实践中存在的问题，并就进一步加强民办高校党的领导提出相关建议。

一、省级政府出台的落实“民办新法”政策文本中关于加强党的领导的论述概况

2016年12月29日，国务院正式下发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号)，全面部署了民办教育改革发展的各项政策措施，对于“民办新法”的实施做了全面部署。为了贯彻落实“民办新法”，各省级政府也相继出台了实施文件。截至2019年8月底，全国共有30个省级政府出台了关于落实“民办新法”的相关政策文件，详见表1。

表1 省级政府出台的关于落实“民办新法”的政策文件时间

从以上30个省级政府出台的关于落实“民办新法”的政策文件来看，2017—2019年三年里，分别有9、18、3个省级政府出台了落实“民办新法”的文件，说明全国在贯彻“民办新法”的速度上相对较快。除了吉林省是省委省政府联合下文外，其余省份均是人民政府下文。同时，安徽省、江苏省、辽宁省、山西省、宁夏回族自治区、青海省、四川省、江西省、广西壮族自治区、贵州省在政策文件中列出了落实文件的责任部门，这使得贯彻落实“民办新法”具有很强的可操作性。在这些省级政府的文件中，关于加强民办高校党的领导的规定主要表现在以下四个方面。

(一)要求切实加强民办高校党的组织建设

在30个省级政府出台的关于落实“民办新法”的文件中，不少省份都要求省级政府挑选党员干部到民办高校担任党组织负责人，民办高校成立党组织等。例如，安徽省人民政府出台的政策文件第三条规定：“按照主管部门管理与属地管理相结合的原则，理顺民办学校党组织隶属关系，民办本科高校党组织关系隶属省委教育工委，民办高职院校党组织关系隶属设区市党委教育工作部门或教育行政部门党组织。”河南省人民政府出台的政策文件中不但要求完善民办高校党组织设置、理顺党组织隶属关系，还明确提出：“民办高校党组织负责人兼任政府派驻学校的督导专员。”这些规定都为民办高校党的组织建设提供了良好的基础，将有力地提升民办高校党建工作水平。

(二)要求加强和改进民办高校思想政治教育工作，发挥思想引领作用

高校是意识形态的主阵地，民办高校也承担着培养社会主义事业建设者和接班人的重任，承担着“立德树人”的使命，因此，加强和改进民办高校师生员工的思想政治教育工作就成为必然。例如，辽宁省人民政府出台的政策文件专门强调，“民办学校党组织要发挥政治核心作用，强化思想引领，牢牢把握社会主义办学方向，牢牢把握党对民办学校意识形态工作的领导权、话语权”,同时，还参照中央规定，明确要求民办高校一线专职辅导员按照师生比不低于1∶200的比例配备，还要求配备专职团委书记一名。这些规定都为民办高校加强师生员工的思想政治教育工作、发挥党在民办高校的思想引领作用打下了良好的基础。

(三)在民办高校的内部治理结构中明确加入党的领导

高校内部治理结构是指高校内部相关治理主体基于一定的关系，通过一定的机制所组合成的相对稳定的系统，其中,治理主体的具体形式包括董事会、理事会、教授委员会、党政联席会等。[1]与公办高校不同，我国民办高校的最高权力机构是董事会或理事会。在“民办新法”出台之前，民办高校董事会(理事会)成员中往往是投资方占据主导地位，而此次30个省级政府出台的政策文件中都明确要求民办高校的董事会(理事会)中应有党组织领导成员。例如，海南省人民政府出台的政策文件第六条明确提出，民办高校“董事会(理事会)由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。监事会中应当有党组织领导班子成员。实行党组织与决策机构和行政机构‘双向进入、交叉任职’制度”。党组织进入民办高校决策机构是完善民办高校内部治理的重要一环。

(四)就加强民办高校党的队伍建设做出了一些新的规定

党的队伍建设是实现党的领导的有效抓手。在30个省级政府出台的关于落实“民办新法”的文件中，对加强民办高校党的队伍建设做出了许多新的规定。例如，上海市人民政府出台的政策文件中要求：“办学规模大、党员人数多的学校，符合条件的专职副书记也可进入董(理)事会。党组织班子成员应按照学校章程进入行政管理层，党员校长、副校长等行政领导班子成员，可按照党内有关规定进入党组织班子。”这为民办高校加强党的领导提供了法律依据和制度保障。

二、民办高校加强党的领导面临的挑战

党的十九大报告明确指出，“坚持党对一切工作的领导”，同时又明确强调，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。但是，由于历史和制度原因，在很长一段时间里，民办高校依照公司法的相关规定进行管理，在高校内部组织设置上没有为党组织设置留下相应的位置。面对新形势、新任务，目前，民办高校在加强党的领导方面还存在以下四个方面的挑战。

(一)民办高校党的基层组织建设还有待加强

高校基层党支部是党组织的细胞和战斗堡垒，是加强党的领导的有效支撑。当前，民办高校都成立了相应的基层党组织，多数民办高校分为党委、党总支、党支部三级党组织体制。但是，由于民办高校的办学和投资者出于节省开支等考虑，有些民办高校的基层党支部建设不健全，有的民办高校虽然建设了党组织，但党务人员配备不到位，党的组织生活不规范。部分民办高校还存在着党组织活动数量少、质量差、不规范、不严肃等问题。[2]同时，在工作实践中，办学者对办中国特色社会主义大学认识不深，对中国特色社会主义大学建设规律把握不足，一定程度上存在重业务、轻政治，重科研、轻教学，重教书、轻育人的现象。党委统揽全局、协调各方的作用有待加强。

(二)民办高校内部思想政治教育工作还面临巨大挑战

由于办学体制与公办高校存在一定的差异，民办高校内部思想政治教育工作也存在一定的特殊性。有研究者认为，民办高校学生思想政治教育的特点主要表现为学生思想政治教育体制的特殊性、教育目标的差异性、教育对象的特殊性与复杂性、教育形式手段的多样性与探索性等。[3]但是，由于民办高校党的组织不健全，因此，思想政治工作手段途径较为单一，新思路、新方法、新载体不多，专业教育、管理服务与思想政治教育融合不够，教书育人、管理育人、服务育人的综合效应尚未充分发挥。民办高校需要持续提升思想政治工作的针对性和实效性。

(三)民办高校内部二级组织中党的领导仍需加强

从目前30个省级政府新出台的政策文件中可以看出，“民办新法”出台以后，民办高校校级层面党的领导得到了加强，但是，高校内部二级组织中党的领导仍有很多改进的空间。根据2010年修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定，公办高校内部的二级学院(系)实行“党政共同负责制”，学院重要事项的决策应由党政通过党政联席会议等形式共同决策后，根据职责分工实施。“党政共同负责”的管理形式能够较好地贯彻民主集中制，发挥院系党组织和行政领导班子的积极性，使党政通过相互配合和分工负责，共同承担院系全面发展的责任。[4]从目前来看，民办高校二级学院(系)实行“党政共同负责制”的较少，二级党组织的党建主体责任还需要进一步细化和落实。

(四)民办高校党的队伍建设急需加强

“民办新法”出台之前，有些民办高校党委人员配备不足，一人多岗现象普遍，影响了党组织活动的正常开展。一些民办高校党建工作没有专项经费、固定场所和专职的党务干部，党务干部有职务、没待遇，重使用、轻培养，党的领导作用发挥效果大打折扣。[5]从政策文本来看，民办高校办学经费无财政拨款，党组织尤其是基层党组织配套经费缺失，导致民办高校党的队伍的培养缺乏长远支撑。从实践来看，民办高校党的领导干部要么由原有的领导干部中的党员兼任，要么从外部调入。一些民办高校领导班子的能力水平与社会主义政治家、教育家、实干家的要求还有差距。民办高校党务工作者数量配备与党建工作需求还存在一定差距，个别基层党组织组织生活规范性仍需提高，开展党建工作创新的主动性和原创力不够。

三、民办高校进一步加强党的领导的实施路径

习近平总书记指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”这句话也适用于“民办新法”的实施。下一阶段，应该以“民办新法”的实施为契机，在民办高校内部进一步加强党的组织领导、思想领导、政治领导和队伍建设，通过外部巡视和内部机制创新，提升民办高校的有效领导。

(一)健全民办高校党的组织机构，加强党的组织领导

以“民办新法”出台为契机，民办高校应继续完善民办高校党的基层组织机构，使基层党组织在政治保障、监督办学、思想政治教育等多个方面发挥作用，主要可以从以下两个方面入手：(1)从民办高校内部而言，需要建立健全党的基层组织，使人员配备到位，并结合民办高校党建工作实际，创造出适合自身发展并能长期坚持的党建工作模式。同时，加强对民办高校领导班子这个“关键少数”的引导和要求，使他们从思想上认识到民办高校党组织发挥作用的重要性。(2)从民办高校外部而言，需要建立专门针对民办高校党的建设工作的考评机制。相关部门应按照不同民办高校的特点，根据民办高校法人属性、办学规模和不同办学类别进行分类指导，或者根据党建工作开展情况分类指导。[6]这样才能有针对性地完善党的组织领导。

(二)强化思想政治教育工作，加强党在民办高校的思想领导

民办高校必须旗帜鲜明地讲政治，确保始终坚持社会主义办学方向，确保始终坚持马克思主义的指导性地位，主要可以从以下三个方面入手：(1)民办高校党组织需要履行意识形态主体责任，形成党委统一领导、多方齐抓共管的学校思想政治工作格局，加强宣传阵地管理，确保意识形态的领导权、管理权和话语权。(2)民办高校党组织要进一步加强和改进学校思想政治工作，抓住教师和学生两个关键群体，以社会主义核心价值观统领青年师生成长、成才，站稳守好学校意识形态阵地，并根据民办高校自身特点，在时代感、创新性上有所突破。(3)民办高校党组织要坚持把党建主体责任扛在肩上，把政治建设放在首位，推动落实党内政治生活制度化、常态化，严格落实“三会一课”制度，积极推进基层党建工作创新，深入发掘各类专业课程的思想政治教育资源，把思想政治教育融入大学生专业学习的各个环节。

(三)加强党在民办高校内部治理体系中的作用，强化其政治领导

下一阶段，需要继续加强党在民办高校内部治理体系中的作用，强化党在民办高校的政治领导，在工作中构建民办高校党建工作的治理体系，包括民办高校党建工作治理理论指导体系、治理结构体系、治理制度体系和治理执行体系等。有研究者认为，党对高校的全面领导体现在党管高校办学方向、党管高校意识形态、党管高校干部和人才、党管高校改革和发展、从严从实加强高校党的自身建设五个方面。加强党在民办高校内部治理体系中的作用就是强化党对民办高校的全面领导，尤其体现在党管高校干部和人才、党管高校改革和发展这两个方面。只有这样，才能保证民办高校的健康有序发展。

(四)提升民办高校党务人员的综合素质，强化党的干部队伍建设

要真正加强党在民办高校的有效领导，提高党务人员的素质是关键。民办高校的党务工作者必须按照习近平总书记提出的从严治党要求，更加严格要求自己，不断提升自身管理能力，真正做到“有为才能有位”，通过自己实实在在的成绩树立起民办高校党务工作者的威信和威望。因此，民办高校要做到以下几点：注意发挥党员的主体作用，做好团队建设，通过健全制度、强化考核、加强培训，提高民办高校党务干部的综合素质；做好民办高校党务人员队伍建设整体规划，培养一支适应民办高校改革发展需要的高素质党务干部队伍；注重发现和储备年轻党务干部，通过干部轮训、实岗锻炼、基层挂职等方式，加强党务干部教育培养。优秀的党的基层干部无疑会增强党支部的凝聚力，提高学习效果和战斗力。