中国扶贫移民40年：轨迹、经验与展望

郭占锋 张森 李轶星

摘 要：改革开放以来，在国家政策的支持下扶贫移民工程稳步推进，为我国反贫困事业作出了巨大贡献。40年来扶贫移民政策主要经历了3个阶段：初步探索阶段（1982-2000年）、整体布局与推进阶段（2001-2012年）、政策强化阶段（2013年后）。总结我国扶贫移民工作推进经验，可以概括为：从试点工程到全国推广;从远迁移民到就近安置;从农业安置到非农安置;从单维扶贫任务到社区综合发展。在此基础上，尝试提出了扶贫移民群体、生态环境和移民政策三者互动的逻辑分析框架，即扶贫移民群体始终在生态环境和移民政策之间不断地寻找平衡点，三者形成的良好互动关系是扶贫移民群体可持续发展的重要基础。在新的历史时期，应着力在完善政策体系、提升基层政府治理能力、培育移民社区内生动力、保护迁入地生态环境四个方面进一步优化扶贫移民工作。

关键词：扶贫移民;易地扶贫搬迁;移民政策;生态环境

中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）05-0037-11

作者简介：郭占锋（1977-），男，西北农林科技大学社会学与社会工作系教授，博士生导师，主要研究方向为社会治理与社会政策。

引 言

扶贫移民是一种为了使贫困人口摆脱现实的恶劣生存状态获得较好的发展条件与发展环境而进行的一种人口迁移活动，是基于扶贫、脱贫的目的而进行的移民[1]。改革开放40年来，扶贫移民政策有力地推进了我国减贫事业的发展。2017年9月，李克强在全国易地扶贫搬迁现场会上作出重要批示：“易地扶贫搬迁是推进供给侧结构性改革、补齐贫困地区发展短板、打赢脱贫攻坚战的重要抓手。要合理安排搬迁规模和进度，严格抓好工程质量，规范资金项目管理，实现精准搬迁、安全搬迁、阳光搬迁。”[2]易地扶贫搬迁是脱贫攻坚战的关键硬仗，是“五个一批”脱贫措施中任务最重、难度最大的头号工程。扶贫移民是实现脱贫攻坚，消除结构性贫困的重要举措，也是中国特色的减贫方式。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中提出，易地扶贫搬迁要精准瞄准“一方水土养不起一方人”的地区，采取超常规的支持力度，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，力求从根本上解决贫困问题，切实补齐易地扶贫搬迁这块脱贫攻坚“短板中的短板”[3]，根据国家脱贫攻坚的整体战略部署，到2020年要实现全国981万建档立卡贫困人口的易地扶贫搬迁。

20世纪80年代，我国在“三西（河西、定西、西海固）”地区首次尝试扶贫移民，有效解决了当地的贫困问题。21世纪以来，移民式扶贫一直在试点和改造，2001年起，首先在内蒙古自治区、贵州省、云南省、宁夏回族自治区开展易地扶贫搬迁试点工程，随后全国17个省、自治区、直辖市依次加入扶贫移民的行列;2001年至2015年，中央累计向易地扶贫搬迁补助投资363亿元，支持地方搬迁贫困群众680多万人。2015年，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，标志着中国扶贫开发事业进入了新阶段。为解决1 000万贫困群众的待搬迁问题，2016年国家发展改革委员会出台《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，标志着新一轮易地扶贫搬迁工作在脱贫攻坚中全面展开，从搬迁总数、投资占比方面都有明显的提升。国家公开的数据显示，从2012-2015年，易地扶贫搬迁投资占扶贫总投资的比重总体处在较低的水平，但是2015年到2016年激增了10个百分点，且之后依然保持较高的投资水平（见图1）。

此外，国家投资金额和移民人口总数也在2016年倍增，并在2017、2018年维持了总体水平，且在投资金额上略有上浮（见表1）。

中国扶贫移民40年取得了举世瞩目的成就，是我国脱贫攻坚进程中的重要推动力，同时也为世界反贫困事业提供了中国方案与中国经验。然而，当前我国仍然面临基数庞大的贫困人口，仍有数百万贫困群众被列入到国家易地扶贫搬迁的计划当中，扶贫移民任重道远。因此，总结改革开放40年来扶贫移民的发展历程与经验，对完善易地扶贫搬迁政策机制，持续推进扶贫移民的制度化体系建设，最终实现可持续减贫具有重要意义。

一、发展轨迹

近40年来，我国扶贫移民工作在国家政策的引导下，大致经历了3个阶段：1983-2000年的初步探索阶段，通过地方实践逐步探索出常规化的政策手段;2001-2012年，是扶贫移民政策在全国大面积试点与推进阶段;2013以来，在国家精准扶贫战略规划下，移民政策在全国落实、强化，并与城镇化、现代化相呼应。

（一）扶貧移民政策的初步探索阶段（1982-2000年）

改革开放后，国民经济有了明显的提升，全国大部分地区摆脱了绝对贫困状态，但在西部的荒漠、高山地区，仍有大量人口因生态环境恶劣而深陷贫困。1982年12月，国务院召开甘、宁两省区农业建设和扶贫专题工作会议，发布党中央和国务院《关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知》，标志着国家正式开启“三西”农业建设计划。针对自然生态环境极端恶劣、农民异常贫困的状况，将以定西地区为代表的中部干旱地区、河西地区及宁夏西海固地区列入“三西”农业开发建设范围，“三西”地区的扶贫移民开发建设由此开始。1983年“三西”地区农业建设领导小组第二次扩大会议明确了“三西”的指导思想，即“兴河西、河套产粮之利，济定西、西海固缺粮之贫，使其逐步发展林、草，逐步变生态环境的恶性循环为良性循环。因地制宜，重点建设和发展河西、河套地区的农业，从集中连片特困地区迁移人口，有组织有计划地实行扶贫移民”[4]。据统计，从1983-1990年8年间，“两西”地区实现移民32.1万人，其中分散安置2.4万人，国营农场安置0.85万人，兴建移民安置基地安置18万人，吊庄开发10.85万人[5]6。“三西”移民是我国扶贫移民的第一次尝试，对于改变甘肃、宁夏部分地区的贫困落后面貌，促进河西地区和中部灌溉区的开发建设具有重要的现实意义和深远的历史意义，为后续扶贫移民工作积累了宝贵的经验。

在“三西”移民的基础上，农村改革和扶贫政策的实施不仅直接促进了部分极端贫困地区的经济发展和生产生活条件的改善，也为后来实施大规模的农村扶贫开发计划积累了经验[6]。1986年，国务院正式成立扶贫开发领导小组，致力于协调大型的农村扶贫计划工作，安排专项扶贫资金，扶持贫困县，变救济式扶贫为开发式扶贫。这一时期，全国范围内开展了有计划、有组织、大规模地以提升贫困人口生产能力为主要目的的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新时期[7]。跟随国家扶贫政策导向，扶贫移民政策也开始从重视搬迁工作向重视安置工作方向倾斜。1991年，国务院贫困地区经济开发小组在《国务院关于继续做好甘肅、宁夏“三西”地区移民工作的批复》中指出：“要一手抓巩固，一手抓搬迁，努力把已经迁出的农户巩固下来”[8]。

随着农村改革的深入和国家扶贫开发力度的不断加大，我国农村贫困人口数量也在逐年减少。为实现共同富裕，1994年3月，国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确我国中西部偏远地区贫困人口集中且生产生活条件极为恶劣，是扶贫攻坚的主战场[9]，至此国家正式开展了大规模、有难度的移民开发工作。这次扶贫工作主要依靠国家力量调动和协调所有资源，扶贫工作的范围扩大，难度也加大，扶贫攻坚任务艰巨。与《国家八七扶贫攻坚计划》相衔接，中共中央、国务院在1996年10月颁布《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，指出“对缺乏基本生产生活条件的少数特困村，要按照农民自愿的原则实行开发式移民”[10]。1997年广西壮族自治区出台《广西壮族自治区石山地区部分贫困群众异地安置工作若干规定》，将河池、百色、南宁、柳州等地石山区居民迁移至耕地充足的地区[11]。1999年云南省出台《云南省人民政府关于实施异地开发扶贫的决定》，在昭通、怒江州、昆明市东川区等地进行移民试点[12]。经过长期的探索和实践后，移民工作发展成为扶贫开发的基础性手段，也是在全国范围推行的一种常规手段。

（二）扶贫移民的整体布局与推进阶段（2001-2012年）

2001-2012年间，我国的扶贫移民主要呈现规模化移民的特征，该阶段与国家的政策导向及生存发展空间息息相关。2001年，国家计委出台《国家计委关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，将扶贫工作与西部大开发并举，使得中西部搬迁工作呈现出规模化和制度化的特征。同年，中央政府印发《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，正式面向全国启动了扶贫移民工程，将生态环境保护与减贫紧密相连。“易地搬迁扶贫”作为扶贫开发的重要政策，其中移民扶贫位列扶贫政策之首[13]，由此，中国开始进入综合移民开发阶段。

2007年，国家发展改革委员会印发的《易地扶贫搬迁“十一五”规划》中分别从搬迁对象和搬迁与安置方式、搬迁目标、任务和建设内容等方面对扶贫移民搬迁作出了具体的阐述。2011年颁布《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，针对贫困地区移民搬迁采取优先发展的战略，为贫困人口创建综合平台，得以实现安置区与迁出区的繁荣与发展，逐步摆脱贫困，与单一的扶贫模式相区分。这一阶段，国家把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导、统筹发展，将农田水利建设、饮水安全、生产生活用电、农村危房改造、教育和医疗卫生、公共文化和社会保障等作为核心任务，为稳定脱贫提供基本保障[14]。事实证明，基础设施和公共服务的大规模、普惠式供给是减贫最有效和最持久的手段。

此外，扶贫纲要中首次提出了有关非农转移的一些安置措施。通过统筹安置地、迁出区域的各类资源，在安置地积极引导建设特色优势产业聚集区，在迁出区域适当、合理发展现代林特农业产业并探索移民资产收益扶贫，此乃两条可行的非农安置移民的政策创新路径[15]。2012年7月，针对连片特困的中西部地区的实际情况，结合城镇化发展的要求，国家发展改革委员会在《易地扶贫搬迁“十二五”规划》中明确承接和延续“扶贫开发”“生态恢复建设”两项基础功能，对未来的发展趋势作了预测和规划，措施更加具体化和制度化，逐渐形成了完整的体系，并且通过发展工业园区和乡镇企业实现非农转移，进一步为农业安置和非农业安置明确了方向。此阶段与城镇化建设相互交接在一起，更具有时代特征。

2000年之前，我国扶贫移民属于探索和实践的尝试阶段，政策制定及规划仅针对个别问题和个别区域，直到21世纪后开始才逐步形成一套成型的理论和完善的整体规划。2001-2012年是扶贫移民政策整体布局与推进的阶段，为未来发展指明了方向，并与城镇化建设、农村经济转型等时代特征相互交织在一起。我国移民政策的演变，不仅是出于解决生存环境恶劣的农村地区贫困问题的需要，同时也是为了适应我国经济社会发展形势的变化需要[16]。

（三）新时期扶贫移民政策的强化阶段（2013年至今）

2013年，习近平总书记针对贫困问题作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，此后，中央详细部署了全国“精准扶贫”工作，坚决打赢脱贫攻坚战。2015年1月，习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”中首次提出将易地扶贫搬迁作为“五个一批”脱贫措施的重要一批。同年11月，时隔15年的中央扶贫开发工作会议再度召开，中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出：易地扶贫搬迁是精准扶贫脱贫战略的重要组成部分，是打赢脱贫攻坚战的“头号工程”，也是“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”[17]。2016年9月，国家发展改革委员会印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，进一步明确“十三五”时期易地扶贫搬迁工作的总体思路、迁出进度、搬迁方式和安置方式、主要建设任务、资金测算与筹措、搬迁后续脱贫发展路径和保障措施，旨在从根本上解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题[3]。这一规划的发布，确立了易地扶贫搬迁在打赢脱贫攻坚战中的重要地位，并细化了易地扶贫搬迁的具体工作，提出对移民后续发展的政策要求，是各地推进新时期易地扶贫搬迁工作的纲领性文件[18]。

2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出巩固易地扶贫搬迁成果，将帮扶政策措施与贫困群众参与挂钩，培育提升贫困群众发展生产和务工经商的基本能力，建立促进群众稳定脱贫和防范返贫的长效机制。2019年中央一号文件则着力解决重搬迁、轻后续帮扶问题，增强贫困人口的内生动力和自我发展能力[19]。同年国务院政府工作报告要求2019年基本完成“十三五”易地扶贫搬迁规划建设任务，同时加强后续扶持，确保脱贫有实效、可持续。这充分说明易地扶贫搬迁移民的后续发展是扶贫开发需着力思考和重点解决的突出问题[20]。7月10日国家发展改革委员会联合有关部门印发《关于进一步加大易地扶貧搬迁后续扶持工作力度的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了当前和今后一个时期做好易地扶贫搬迁后续扶持工作的总体要求、主要目标、重点任务和支持政策。要求着力推进公共服务、产业培育、就业帮扶、社区管理等各项工作，推动易地扶贫搬迁后续扶持工作与推进新型城镇化、乡村振兴战略有机衔接[21]。新时期易地扶贫搬迁政策的重点是易地扶贫搬迁移民的后续发展问题，并提出一系列解决移民后续发展问题的具体措施，要求与乡村振兴战略紧密结合，为移民社区的长久可持续发展夯实基础。新时期移民政策所涉及的方面不断丰富，且要求更多的移民参与到移民社区治理当中，激发其内生动力，为移民社区的后续发展献言献策。

纵观政策发展历程，从最初侧重于环境恶劣地区贫困人口脱贫，到开始重视迁出地生态环境恢复，再到当前兼顾贫困消除、生态改善以及城市化、工业化等多元目标，可以发现，我国易地扶贫搬迁政策体系正逐步发展完善[22]。尤其是在“十三五”时期，易地扶贫搬迁政策维度和类型趋于丰富，不仅仅将贫困地区的人民搬迁出来解决其基本的生活问题，更加大了易地扶贫搬迁后续扶持力度，扶持范围囊括了就业、公共服务、社区治理等各方面，体现出全方位、多层次的特点。

二、发展经验

（一）从试点工程到全国推广

中国扶贫移民政策探索始于20世纪80年代在西北地区开展的“三西建设”。1982年12月，国务院召开甘、宁两省区农业建设和扶贫专题工作会议，发布党中央和国务院《关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知》，标志着国家正式开启“三西”农业建设计划，作为我国最早的农业区域性扶贫开发项目，创新性地提出了“水旱路不同另找出路”的移民式扶贫策略[23]。从1982到1992年10年间，甘肃省境内沿河西走廊设置了21个移民试点安置区，共计安置移民256 178人，宁夏回族自治区在银川地区建设了11个吊庄移民安置区，共计安置移民80 072人[5]406-407。该时期的移民试点工程中，主要通过对移民直接补助、国营农场就业安置、以工代赈等国家直接向移民本人投资的形式解决移民最初生计问题，并划拨专项资金向移民安置区进行道路、水电、教育、医疗等基础设施建设与改造。“三西”移民是我国扶贫移民的第一次尝试，改善了近45万贫困群众的生活状况，对于改变甘肃、宁夏部分地区的贫困落后面貌，促进河西地区和中部灌溉区的开发具有重要意义，为后续扶贫移民工作积累了宝贵的经验。

在“三西”移民经验的基础上，2001年国家计委根据《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》制定了《国家计委关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，在全国推进扶贫移民试点工程，意见指出易地扶贫搬迁工作是新世纪扶贫工作和西部大开发战略的重要举措，要坚持“政府引导、群众自愿、政策协调、讲究实效”的指导方针，在西部宁夏、内蒙、云南、贵州四省区开展扶贫移民试点工程。2007年，由国家发展改革委员会印发《易地扶贫搬迁“十一五”规划》，将扶贫移民工作纳入到国家发展和改革的事业当中去，进一步强调了扶贫移民之于国家发展的重要意义，再一次将扶贫移民工作重点指向西部农村贫困地区，尤其是国家扶贫开发工作重点县。精准扶贫以来，易地扶贫搬迁成为党中央“五个一批脱贫工程”中的重要一环，到2016年，国家发展改革委直接将文件更名为《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，强调了易地扶贫搬迁的全局性。

2016年是全国推进易地扶贫搬迁工程的开局之年，国家在“十三五”期间计划投资5 922亿元完成建档立卡贫困人口搬迁任务，将其作为“十三五”时期的一项重大政策、重大举措、重大工程，全力予以推进[18]1。全国22个省、直辖市、自治区均制定了当年易地扶贫搬迁的制度条例和进度安排，年底完成了249万人的搬迁任务，涌现了贵州省黔西南州、陕西省安康市、四川省巴中市等一系列易地扶贫搬迁工作典型做法。到2019年10月，“十三五”易地扶贫搬迁规划建设的安置住房完工率达96%以上，已入住建档立卡搬迁群众800多万人，各地已为约90%的搬迁群众落实后续扶持措施，已有700多万建档立卡贫困搬迁人口实现脱贫摘帽[24]。

（二）从远迁移民到就近安置

按照迁出地和迁入地的距离远近，可将扶贫移民划分为远迁移民和就近安置移民两种类型。远迁移民一般指在距离上跨越县域以上的范围而进行的大规模移民活动;就近安置移民指在县域范围内的小规模的移民。中国古代历史中就有大量关于远迁移民活动的记录，“永嘉之乱”“安史之乱”“靖康之耻”等重大战乱性历史事件均伴随着大规模的远迁移民活动，多次移民南迁浪潮促进了长江中下游地区经济开发与全国经济重心南移[25]。当代扶贫移民中也有大量远迁移民的案例，与古代不同的是，现代远迁移民多是在政府主导下的自愿移民活动，主要是希望通过跨区域的方式来解决集中连片特困区域的贫困问题，例如在“三西”移民中，甘肃提出“兴河西之利，济定西之贫”的口号，将大量定西地区的居民向西移民至近1 000公里外的敦煌、酒泉、张掖地区;宁夏也将西海固地区的贫困群众迁移到300余公里外的银川平原一带。内蒙古自治区从1990年前后开始实施移民，锡林郭勒草原牧区到2012年向外移民22.5万人，把牧民转移到远离草原的农垦区生活[26]。广西壮族自治区大部分地区都是喀斯特地貌，自然环境恶劣、资源匮乏，缺乏生产的条件，生产没有原动力。因此，从1993年开始，广西对这些山区实施易地搬迁，通过政府组织县域内自愿移民、跨县移民、“政府+企业”跨地区移民的方式，截至1999年底共建立了305个安置场和124个居民点，进点贫困农户3 755户[27]。

但是远迁移民存在诸多固有问题，在扶贫移民工作向全国推行以来，远迁移民的案例逐渐减少，地方政府更倾向就近安置，主要有三点原因。第一，出于对现实情况的考虑，远迁安置更适宜解决集中连片特困地区的贫困问题，此类致贫原因归根到底是人口数量超出了环境承载力，因此要将贫困人口迁移出连片特困地区就必须要在空间距离上将人口与恶劣环境分离。第二，出于政策成本考虑，远迁移民的实现难度较大，成本较高，后续安置问题更为复杂[28]，导致地方财政压力和脱贫压力都比较大，而政府在小范围内调配资源的能力要强于跨区域统筹资源的能力，因此，就近安置是当前地方首选的方案。第三，出于对移民本人的人文主义关怀考虑，远迁移民因原住地和迁入地的自然条件、风俗文化、生活方式等差距较大，移民的社会融入难度更大，同时，对于移民本人来讲，没有搬离到远离故土的地方，仍然生活在自己熟悉的文化圈中，更容易接受政策安排。

（三）从农业转移到非农安置

实施扶贫移民举措的直接目的是将生态脆弱地区的贫困群体“挪穷窝”。从安置方式上来讲，20世纪90年代的移民主要是农业安置，以甘肃定西向敦煌的移民为例，迁到河西安置的移民人均分配2亩土地，另外还可以选择在国有农场就业。选择农业安置的主要原因有二：一是移民群体主要来自农村地区，善于农业生产，农业安置有利于移民生计的快速衔接;二是出于迁入地开发的需要，90年代的安置区多数在灌区荒田周边，有农业开发的客观需要，所以前期扶贫移民多以农业安置为主。但随着我国经济快速发展和城市化进程的推进，耕地被大量的占用，通过开发新的农业安置空间来帮助贫困地区人口实现脱贫的策略已无法适应中国当前的状况。与此同时，生态环境保护、农业规模经营、降低农村基本公共服务成本以及提高城镇化水平的需要，都要求将那些散居在深山区、荒漠区等地的人口迁移出来，以实现土地资源的高效利用，这四股力量相汇合，为扶贫移民的非农安置提供了强劲推力[16]。此外，城乡二元户籍制度进一步瓦解，农民不再受到地域的限制，将移民安置点设置在城镇近郊，更有利于移民劳动力主动进入城市。

2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中提出“有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力”，首次将扶贫搬迁与城镇化、工业化相结合，从而将目标从“搬得出、稳得住、能致富”发展为“搬得出、稳得住、能发展、可致富”，这是扶贫搬迁政策“走出农村”的一大步[29]。2016年9月，《全国易地扶贫搬迁“十三五”规划》中进一步强调了非农安置的重要性，新增了乡村旅游区安置方式，并计划在未来5年近1 000万搬迁脱贫人口中，集中安置扶贫移民占比76.4%，向县城、小城镇或工业园区附近的非农安置移民占集中安置总人口的37%[30]。从数据中可以发现非农业安置将成为一种发展趋势，对扶贫移民具有重要意义。县内或镇内移民安置成为非农安置移民搬迁降低风险和成本的重要选择[31]。2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，指出易地扶贫搬迁要重视培育提升贫困群众发展生产和务工经商的基本能力，建立促进群众稳定脱贫和防范返贫的长效机制[32]。强化移民的就业能力，进行就业指导和培训，学习新的生产生活技能，培育社会角色;2019年中央一号文件中也要求要着力解决重搬迁、轻后续帮扶问题，增强贫困人口的内生动力和自我发展能力[19]。非农安置能有效提高移民的生活水平，比如有学者通过对宁夏15个扶贫移民村庄劳务状况和移民生计水平进行调查，发现推进移民从第一产业向第二、第三产业有序转移可以明显提升移民的经济收入水平，并且劳务产业成为宁夏扶贫移民迁入区的支柱产业[33]。进入新时期后，新型城镇化步伐加快，财政补贴、以工代赈和以城带乡等多举共施，政府对扶贫移民实施非农安置的积极性和财政能力逐步提高，政策目标趋于多元化，非农安置已成为当前主导的安置方式。

（四）从单维扶贫任务到社区综合发展

易地扶贫搬迁脱贫一批是国家重要的扶贫举措。将移民工作放置在扶贫任务框架内，难免会强化对移民贫困的关注度，而弱化了对移民新社区的日常生活之关注。移民社区是移民生活的最基本单位，也是移民搬迁后的主要活动空间。在安置初期，移民更多地关注基本生计问题，随着时间的推移和移民适应程度的提高，良好的社区管理对移民的长期发展和防止“返迁”现象的发生起着重要的作用[34]。移民搬迁是一个物质空间变更的过程，也是移民适应新的文化生活方式的过程，更是重建新型农村社区共同体的过程，对山区居民而言，搬迁以后“既住得安全，还要住得舒服”[35]。

移民在初期建设时期将会经历短暂的经济困难阶段，但移民们的诉求不仅仅局限于摆脱贫困的层面，当他们在迁入地顺利进入生产轨道后，将会逐渐提高对新居环境的要求。原有的村落共同体逐渐转变为新型社区共同体，以往传统的村落管理渐渐向现代化的社区管理过渡，这种转变导致移民存在一定程度上的融入问题和社区治理问题，如：移民社区规模与结构的失衡、基础设施不足、社区文化的转型与环境适应困境等。移民社区的政治、经济、社会、文化以及环境建设等多维内容必须协调发展进步，任何一项内容的建设缓慢或者滞后都有可能演变为社区整体性发展的短板[36]。习近平总书记在十九大报告中提出“共治”理念后，在移民社区逐步探索建设政府负责、社会协同和移民自身参与等多元“共治”的社会治理格局，并在社区的综合发展中将扶贫与扶志紧密结合起来，有效地激发了贫困移民的内生发展动力[37]。2019年7月，国家发展改革委员会联合有关部门在《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》中对当前和今后一个时期做好易地扶贫搬迁后续扶持工作的總体要求、主要目标、重点任务和支持政策逐一明确，认为“十三五”时期易地扶贫搬迁规划建设任务已取得决定性进展，后续应进一步推进公共服务、产业培育、就业帮扶、社区管理等各项工作，推动易地扶贫搬迁后续扶持工作与推进新型城镇化、乡村振兴战略有机衔接[38]。

移民社区往往伴随着合村并村、并村入镇等村民居住空间重构的若干形式。相较于传统社区，移民社区想要实现集产业、治理、生态、文化于一体的综合发展，面临更多的困难和挑战。政府在提供公共物品和公共服务以及引导移民社区综合发展过程中发挥着关键作用。政府相关部门重视对移民进行物资援助、技术指导、技能培训、心理疏导并尊重保护移民传统文化，提升移民在各个方面的适应能力[39]，让移民更好地融入到社区当中。扶贫移民发展40年来，政府对移民建设的投资不断增加，中央对移民人均补助在“十一五”期间是5 000元，“十二五”期间增加到6 000元，“十三五”期间实施地区分类补助机制，按照移民安置难度分别增加补助到7 000元、8 000元、10 000元。从甘肃的经验来看，政府当年在迁入地组织实施大规模的荒滩开发，协调国营农场、企业为移民开通就业绿色通道，并在短期内投入大量财力兴建公共基础设施，配套完整的科教文卫服务，很多移民安置点在水、电、暖等方面的便利均超过了原住居民的水平。

（五）扶贫移民群体、生态环境与移民政策之间的良好互动

人与环境的关系是引发地方开发政策执行的关键。不同的环境状况和政策态度将决定不同类型的地方发展策略（如图2），生态良好且有积极政策导向的地区偏向采取保护性开发的策略，而消极政策往往因为缺少约束容易导致破坏型开发;在生态环境较为恶劣的地区，若没有积极政策的引导，则会导致地区贫困程度不断加深。扶贫移民则是在此类地区积极实施政策方案，将贫困群众从环境恶劣地区迁往生态环境较好的地区，从而实现国家扶贫之目标。

与国际移民相比，中国的扶贫移民在性质上有所不同。国际上大多数移民活动是由经济因素驱使，从经济弱势地区流向经济强势地区，是一种劳动力自我选择的家庭策略，类似于我国农民工的城乡流动。而中国扶贫移民则是截然不同的一种流动形式，此类移民高度依赖政策扶持，是一种在中央统筹、省负总责、市县抓落实纵向管理体制下的政府行为，由发展改革部门和扶贫部门共同负责，部分地区还专门设立了移民管理部门[40]。移民政策内生于移民系统，政策实施会影响移民的数量和特征，数量和特征反过来影响移民的政策，形成政策和移民群体互相影响推动发展的逻辑循环，这一循环可能是良性的，也可能是恶性的。扶贫移民作为政府主导下的群体迁移活动，政策制定过程中必须要把迁移背后的成本和代价作为重要的考虑因素。有研究表明，一般情况下，政府投入和移民效果呈正相关关系，搬迁补贴、就业安置、原宅处置、社会保障等政策对搬迁意愿有明显的激励作用[41]，而政策的适用性也会在很大程度上影响移民的最终效果。王晓毅通过对宁夏移民的跟踪研究发现，当前扶贫移民群体表现出较强的流动性特征，既有的政策在一定情况下失效，应倡导发展一种基于流动性的扶贫机制来进一步完善当前移民政策[42]。

扶贫移民涉及到的政策、群体以及其发生的环境相较于普通移民来讲更为复杂，在国家力量的统一调动下，移民政策将同时影响到移民和原住民两个群体。此外，移民群体内部也具有复杂性，一项对藏区生态扶贫移民社会适应的研究表明，来自农区、牧区和半农区的扶贫移民呈现出的适应能力有所差别，不同的原住地的背景会影响移民在迁入地重建生计的效果[43]。这就要求政策做到量体裁衣，针对不同类型的移民群体灵活应变，根据轻重缓急分类施策，搬迁方式需要符合贫困家庭的生计能力[44]。移民率先改变了人居环境，伴生而来的是一系列适应、生存与发展的问题，从乡村到城市，从散居到集中居住，离开土地和农业生产，从农民向非农职业的转变，逐渐重塑了移民的日常生活和文化价值。

从空间环境来看，扶贫移民主要涉及迁入地和迁出地两类地理空间。国家在迁出地主要实施推力政策，通过舆论引导，促使移民对当地生态环境恶化、贫困程度加剧的生存环境危机的现状有所意识，激励原住民迁出意愿;另一方面，宣传迁入地为移民提供的优惠政策，拉动移民迁入。在迁入地执行的政策较为复杂，同时还要考虑到原住民对政策的接受程度，当移民政策过分利好移民群体时，则会引发原住民为维护自身利益而采取的反抗行动，造成社会矛盾。此外，移民在迁入地还面临两类融入问题，一种是环境的自然融入，移民对迁入地环境的适应程度是其对迁入地的第一直觉感受，也是其对移民过程及政策的第一印象评价，移民迁入地环境同迁出地环境差异过大，会导致移民初期不适，加大返迁风险;另一种是移民的社会融入问题，其中包括文化适应、生计发展以及身份认同等多个方面，因此单一化的移民政策并不足以应对上述社会融入问题，移民政策的广度、深度以及适用性皆在考虑之列。

复杂的互动逻辑决定了扶贫移民不是一项单一工程，其涉及到的各类主体参与其中（见图3）。扶贫移民不仅是解决贫困问题的重要手段，更是谋求地区发展的开始。移民群体迁入新的生活社区中，面临社区融入、社区建设以及社区治理等诸多问题。从政策层面上来讲，应当充分考虑群体、环境以及政策之间的融合，从而引导移民建立新的生活共同体，实现长效减贫和地区综合发展。

三、总结与展望

我国生态扶贫移民发展40年来，扶贫移民群体始终在生态环境和移民政策之间不断地寻找平衡点，三者形成的良好互动关系成为扶贫移民群体可持续发展的重要基础。国家政策与地方实践经过不断磨合调整，有效缓解了人口、资源在全国部分地区配置不均衡的矛盾，取得了举世瞩目的成绩，为世界反贫困事业提供了中国经验。然而，中国仍有数百万的人口居住在生态环境较为脆弱或逐渐恶化的地区等待搬迁，搬迁之后还涉及移民可持续生计、生态恢复等诸多问题，在未来发展改革道路上，扶贫移民仍是一个值得重点关注和深化研究的问题。2019年8月，习近平总书记在甘肃武威市古浪县黄花滩扶贫移民安置点调研时强调：“党的一切工作都是为老百姓利益着想，让老百姓幸福就是党的事業。贫困乡亲脱贫是第一步，接下来要确保乡亲们稳定脱贫，扶贫政策和扶贫队伍要保留一段时间，从发展产业、壮大集体经济等方面想办法、找出路、让易地搬迁的群众留得住、能就业、有收入，日子越过越好。”[45]因此，扶贫移民后续工作应当着力于以下4个方面进行优化。

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（责任编辑：董应才）