农民合作社资产收益扶贫：理论阐释与路径创新

袁伟民 唐丽霞

摘 要：农民合作社资产收益扶贫因其有效的制度安排，对于我国脱贫攻坚任务完成后接续推进减贫工作，以及推动减贫战略和工作体系平稳转型具有重要意义。在厘清农民合作社资产收益扶贫基本概念与理论逻辑基础上，通过剖析贵州、重庆、内蒙古等地的实践案例，发现农民合作社资产收益扶贫具有协力推进、互利双赢、收益保底、联营联动等显著优势。针对目前合作社资产收益扶贫在管理机制、投资收益率、资源边界和政策协同等方面的现实问题，建议从完善组织绩效评估与风险保障机制、促进扶贫产业可持续发展、明晰扶贫资产的产权归属、完善相关理论与配套政策等方面进一步提升农民合作社资产收益扶贫的实践效果。

关键词：农民合作社;资产;收益;精准扶贫;折股量化;利益分配

中图分类号：F306.4 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）05-0048-08

作者简介：袁伟民（1985-），男，中国农业大学人文与发展学院博士研究生，河北农业大学经济管理学院讲师，主要研究方向为农业与农村公共政策。

引 言

依据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》划定的总体目标，2020年是打赢脱贫攻坚战的收官之年。届时，一直以来困扰我国农村地区的原发性绝对贫困将被基本消除，扶贫工作也将会开启以转型性次生贫困为特征的“后精准扶贫时代”。因此，创新精准扶贫的体制机制，构建更加符合市场经济发展规律的贫困人口脱贫致富长效机制，已然成为时代和现实所需[1]。随着我国精准扶贫的有序推进，农民合作社因其天然的扶弱属性，被视为由贫困群体通过自助和互助实现益贫和脱贫的理想载体，其益贫性日益突显[2-3]。然而，由于贫困地区的制度环境与物质、文化的特殊性，农民合作社却往往因为缺乏有效的制度安排而陷于“集体行动困境”，导致其益贫的组织基础较为薄弱[4-7]。因此，如何创新合作社益贫机制，充分发挥其扶弱特性，应是“后精准扶贫时代”农民合作社转型升级、市场化扶贫治理模式充分发展，以及国家精准扶贫理念深入落实过程中亟待解决的现实问题[8]。

可喜的是，党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出了一系列扶贫开发的新思想、新观点和新论断。传统的以收入再分配为核心的社会福利政策所带来的种种弊端，不断倒逼扶贫形成新机制与新路径。学界对于贫困家庭通过资产积累而产生的积极效果开始越发关注。由此，资产收益扶贫的探索之路逐步开启[9]。通过对各地资产收益扶贫模式以及试点经验的分析与总结，学者们普遍认为，资产收益扶贫作为精准扶贫方略的一个生动实践，告别了传统的资金直接到户的扶贫方式，有望成为我国实现精准扶贫和精准脱贫的最优模式[10-11]。该制度的有效开展使得传统的收入扶持过渡到了资产拓展，完成了扶贫政策的范式转换，有助于破解传统扶贫政策与方式的种种困境，是我国扶贫方式的一次重要创新[12-13]。

2020年中央一号文件明确指出，脱贫攻坚任务完成后，我国扶贫工作的重心将转向解决相对贫困。由此，研究如何接续推进减贫工作已迫在眉睫。然而，纵观已有研究，虽对合作社在精准扶贫中的作用、模式，以及资产收益扶贫的制度特征和运行机制等进行了探索，但多以介绍地方经验为主且尚不深入。将农民专业合作社这个益贫理想载体与资产收益扶贫这个扶贫手段的重要创新契合一体，从理论和实践两个层面展开的研究也不多。可以说，农民合作社资产收益扶贫因其有效的制度安排，不仅有助于解决扶贫资金在扶贫主体间的利益分配难题，更有助于缺乏自我发展能力的各类低收入贫困群体获得资产性收益。这对于脱贫攻坚后建立解决相对贫困的长效机制，以及推动我国减贫战略和工作体系平稳转型将具有重要意义。为此，本文将在厘清农民合作社资产收益扶贫理论逻辑和运行方式基础上，探究其实践创新路径，以期为我国“后精准扶贫时代”的扶贫工作提供有价值的参考。

一、农民合作社资产收益扶贫的内涵与理论阐释

（一）内涵

《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出，资产收益扶贫是在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉農资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户。针对资产收益扶贫的内涵，学者们也给出了各自的阐释。岑家峰等认为，资产收益扶贫旨在通过精准识别并充分运用市场机制，盘活贫困地区的社会资源，调动缺乏自我发展能力的贫困群体积极参与，保证其得到持续稳定的财产性收入并最终实现稳定脱贫[14]。汪三贵等认为，通过资产收益扶贫不仅有助于贫困群体市场意识薄弱、劳动能力不足等问题的解决，同时也实现了措施到户，扶贫效率得到显著提升[12]。向延平等认为，资产收益扶贫将有助于达成我国扶贫方式从“输血”到“造血”的转变，促进并提升了我国贫困地区的内生发展能力，是我国精准扶贫和精准脱贫方略的创新性实践，该制度因其良好的适用性、较强的操作性和科学性，将对我国农村地区反贫困工作具有重要指导意义和应用价值[11]。戴旭宏认为，资产收益扶贫的目标群体是缺乏自我发展能力的农村贫困人口，目的是通过把零散、无序的社会资源转化为扶贫资产，并与优势产业平台对接整合，从而使贫困人口能够在享受优质资源的同时得以拓展自身生存空间，最终实现稳定脱贫的扶持新路径[15]。

2018年民政事业发展统计公报显示，截至2018年底，我国农村低保对象为3 519.1万人，农村五保供养对象为455万人，农村低保和“五保”人口合计近4 000万人。在后精准扶贫时代，这些农村低收入人群体理应成为各类扶贫政策的重要帮扶对象。因此，本文认为农民合作社资产收益扶贫应主要以农村地区享受低保、五保政策等各类缺乏自我发展能力的低收入贫困群体为帮扶对象，其内涵可以界定为：以优势产业为平台，将财政专项扶贫资金、其他涉农资金和农户自身拥有的承包地经营权和自有资金等整合为扶贫资产，并以优先股的方式量化给低收入贫困群体，再将扶贫资产投入经营状况良好、乐于扶贫助困且诚实守信的农民合作社，贫困社员可在获得保底收益的基础上参加二次返利，使其能够获得更多的资产性收益，并逐步实现个人资产积累和稳定脱贫的一种扶贫方式。

4.理论支撑与政策协同欠缺，实践探索受制约。一方面，资产收益扶贫是股份制理论在我国精准扶贫实践中完成的理论创新与制度拓展。当前，我国资产收益扶贫的理论建设明显滞后于实践探索，并且本就匮乏的理论研究与实践探索的融合也远远不够，真正符合我国国情的资产收益扶贫理论尚未形成。目前的理论研究基本停留在股份制层面，针对农民合作社这一重要农业生产经营和扶贫主体的研究关切十分不足;另一方面，合作社资产收益扶贫所涉及的政策规定与相关立法之间欠缺协同性[30]。事实上，资产收益扶贫是扶贫资产的投入、转化、有序运行和收益分配等一系列过程与规则的有机结合。而现行相对独立的农村产权制度、社会捐赠法规、财政政策等制度间的裂痕仍然难以弥合，进而阻碍了政策的有效协同。另外，已有实践大多忽视了创新社会治理在资产收益扶贫中的重要作用，从而导致农民合作社的益贫属性并未真正显现。

三、改进农民合作社资产收益扶贫的实践路径

（一）完善组织绩效评估与风险保障机制

农民合作社的经营绩效和对扶贫资源的利用效率直接决定着其资产收益扶贫能否有序推进。对此：（1）健全资产评估机制并构建农村资产评估数据库，为资产价值评估提供数据支撑，并逐步完善针对扶贫资金使用情况的动态监测机制，对滥用扶贫资金和资金管理不力的相关人员要进行公开通报;（2）通过政府购买服务的方式引入独立的第三方机构，对合作社每一季度的扶贫资金使用情况进行常态化监督与审计;（3）为规避各类潜在风险给扶贫资产和农户造成损失，应建立一套完善的资金风险管控机制[31]。可以借鉴土地流转风险保障金制度，建立财政扶贫资金投资风险保障金。要求参与资产收益扶贫项目的合作社按一定时限或比例缴纳财政资金投资风险保障金，若合作社在项目期内因经营不善而亏损或破产，导致贫困农户收益受损，则使用风险保障金对贫困户进行补偿，若合作社需要破产清算，应首先保证足额支付贫困农户的入股本金。

（二）促进扶贫产业的健康可持续发展

资产收益扶贫能够取得成效的基础就在于扶贫产业的健康持续发展，必须着力提升产业发展水平，从而有效增进合作社资产收益扶贫的带贫能力。一方面，要进一步挖掘和发挥农民合作社的自身优势，通过推动农村地区三产融合带动贫困农户与市场经济充分对接，以不断发展壮大扶贫产业;另一方面，要进一步推动资产收益扶贫与产业扶贫的科学对接。产业扶贫作为我国“五个一批”脱贫工程的首要任务，已经取得了明显成效并积累了丰富的实践经验。因此，既可以在产业扶贫项目中采取资产收益与股权量化的方式，也要将产业可持续发展的理念充分融入到资产收益扶贫的具体实践中。

（三）明晰扶贫资产的产权归属

合作社资产收益扶贫涉及到的帮扶人群、参与主体和资产种类，十分广泛且多元多样。因此，“权责明确、产权明晰”就成了资产收益扶贫得以有效运行的重要基础。可以说，明确的产权归属就是合作社资产收益扶贫的生命线。对此，在实践中应切实做好扶贫资产的边界认定，在严格区分产权界限的同时，保证扶贫资产的科學核算与折股量化，从而为合作社资产收益扶贫的健康运行打下良好的产权基础[32]。一方面，政府可以在聘请专业人员为合作社提供财务指导的同时，经由独立的第三方机构对合作社的财务状况进行监督和评价，以便及时发现问题并进行调整纠正;另一方面，政府应大力培育农村职业经理人市场，引导合作社规范化运行并不断完善自身的治理结构，从而有效杜绝合作社内部资源的精英俘获。

（四）完善相关理论与配套政策

一方面，农民合作社资产收益扶贫的理论建设应以精准扶贫和可持续脱贫为前提导向，秉持实质公平的核心价值理念，基于资产收益扶贫的关键环节与主要矛盾，从股权制度的建立与完善、扶贫资源的整合与转化、资产收益的分配与受益等多个视角，探明合作社资产收益扶贫理应具备的内、外部功能及其自身局限，以此构建一套完整的合作社资产收益扶贫理论体系;另一方面，配套政策的改革与完善应做到以下几点：一是进一步健全保护农民土地权益的政策法规。贫困农户将自家的承包地经营权量化为合作社的股份，倘若合作社因经营不善而破产清算，也能保证维护贫困农户的土地权益有法可依。二是进一步完善保障贫困户收益权的法律法规。在农民合作社未取得产业利润前，可将政府扶贫资金以债权的形式投入合作社，合作社获取财政资金后为贫困农户支付等价于同期银行存款利息的资金使用酬劳，保证贫困农户能够享有稳定的“保底收益”。在合作社赚取产业利润后，通过债转股的方式使得贫困农户可以获得股权分红，以此为保障贫困农户的合法收益提供法律依据。

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（责任编辑：马欣荣）