中国房产税制度改革研究

李晶

一、引言

1986年，我国颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定对个人非盈利性住房实行免征政策。但随着房地产市场的快速发展，一些投机行为开始出现。为了抑制投机行为，维护房地产市场的正常发展秩序，我国于2011年在上海、重庆两地实施房产税改革试点，拉开了房产税改革工作的序幕。在此背景下，本文对沪、渝两地房产税改革试点效果进行分析，针对试点过程中在征税范围、税率设置、计税依据等方面存在的不足，借鉴美国、韩国以及我国港台地区实施房产税制度的经验，提出了明确功能定位，逐步推进改革；拓宽征税范围，明确纳税主体；制定合理税制，保证制度公平；完善配套机制，加强税收管理等政策建议，为推动房产税制度改革，引导居民合理住房消费，推动房地产市场健康发展提供理论参考。

二、房产税相关概念厘定

我国房产税改革的对象主要针对房地产的持有税种，而目前房地产特有环节存在房地产税、房产税、物业税等三项税种。为避免产生混淆，在此针对三项税种进行概念厘定：

（一）物业税

物业税是财产税的别称，是针对国民的财产所征收的一种税种。一般以房屋、土地等不动产为征收对象，有时还包括机械设备等大型商品，由政府强制向财产的使用者或占有者征收，所得税款作为政府提供公共服务的补偿。针对物业税，不同的国家有不同的称谓，美国、德国等国家称之为财产税；奥地利、波兰等国家称为不动产税；英国、马来西亚等国家称为地方税；而我国香港地区则直接称之为物业税。目前，国际上大部分市场经济较为成熟的国家均对房地产实行物业税征收，且多将其归为地方税种，作为地方政府主要且稳定的财政收入来源。

（二）房地产税

房地产税属于财产税的一个分支，一般指房地产税收体系，包含房地产开发、建设、流转以及保有等多个环节的多项税种，包括土地出让金、拆迁管理费、城镇土地使用税、契税和耕地占用税等几十项税种。从税种属性和国际通用做法来看，物业税、房地产税二者之间并无太大区别。但我国由于香港税制中物业税征收范围较窄，与国际实践存在较大偏差，与内地的物业税名称相同而内容有异，其概念容易产生歧义；另外，物业税与物业费二者概念容易混淆，容易引起百姓对“物业”既收费、又征税的误解和反感。因此，我国多采用房地产税概念。我国现行的房地产税制构成主要包括两部分，一部分是房地产流转环节的相关税种；另一部分是保有环节的相关税种。本文主要针对后者进行相关研究。

（三）房产税

房产税属于房地产税保有环节的税种，通常以房屋为征收对象，以房屋计税余值或租金收入为计税依据。国务院于1986年颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定我国个人非营业类房屋一律实行免税政策。但随着房地产市场的快速发展，一些投机行为开始出现，扰乱了房地产市场的正常运转。为了遏制投机行为，我国于2011年选定上海、重庆两个城市开始实行房产税改革试点，即将个人自有住房纳入征税范围，并侧重增量房和高档住房，以房产交易价格作为计价依据征收房产税，以填补我国房地产保有环节的税种空缺。

三、我国房产税改革的必要性与现状

（一）房产税改革的必要性

在国家政策的大力支持下，我国房地产市场飞速发展，但一些投机行为也开始出现，扰乱了市场的正常发展秩序。因此开征房产税以增加住房持有成本，从而打击房地产投机行为，逐渐成为国内外学者讨论和探究的热点。针对房产税的功能定位，多数学者认为主要表现在三方面，一是作为地方政府财政收入来源之一，筹集财政资金促进地方公共设施建设；二是作为房地产市场的调控工具，促进房地产资源的有效配置；三是调节居民收入分配，促进社会稳定。针对房产税的征收方式，大部分学者赞同给予一定面积的免征额度，同时在税率设计方面要综合考虑居民的心理预期和经济承受能力。税率设置方面，国内学者普遍的观点是借鉴英美等国家“宽税基，低税率”的形式，在引导居民合理住房消费的同时还可以实现调节收入分配的目的。此外，部分学者对日韩、英美等亚欧国家以及我国港澳台地区推行的房产税制度进行深入研究，针对这些国家征收房产税的可借鉴之处进行总结，为我国实施房产税制度改革在税基设置、征税范围等方面提供了参考。

实施房产税制度改革，对于打击房地产投机行为，引导居民合理住房消费，促进房地产市场平稳健康发展具有重要作用。此外，房地产市场的发展对我国经济发展有着举足轻重的影响，推动房产税制度改革也有利于完善我国分税制制度，增加地方政府财政收入，有利地方公共服务行业建设，从而促进社会的和谐与稳定发展。基于此，对我国房产税改革现状进行分析，总结目前我国改革试点存在的问题，借鉴美国、韩国以及我国港台地区房产税制度的发展经验，对于推动我国房产税制度改革具有重要的理论意义和现实意义。具体来讲，有以下三点：

1.抑制投机行为，促进房地产市场平稳发展

房产税改革将个人自有住房纳入征税范围，在一定程度上增加了房产的持有成本。而住房持有成本的增加一方面可以减少投资者的回报预期，促使购房者更加理性地进行消费，从而抑制房地产市场的投机行为；另一方面还可以推动拥有多套非自住房产的业主出售或者出租多余房产，这样既可以增加二手房市场供应，在一定程度上抑制房价的快速上涨，还可以扩大租赁住房的供给渠道，从而促进住房租赁市场的快速发展。此外，房产税改革还可以通过调节房地产市场的供需关系，实现对房地产价格的有效调控，从而推动我国房地产市场的平稳健康发展。

2.调节收入分配，缩小贫富差距

根据2014年西南财经大学“中国家庭金融调查与研究中心”公布的数据，我国财富排名前百分之十的家庭占有了社会百分之六十以上的财富，而其中大部分家庭财富的增长源于房地产的增值价值。由此可见，近年来房地产市场的超高速发展，导致了我国人民贫富差距的进一步扩大，形成“富者愈富，贫者愈贫”的局面，在一定程度上也加剧了社会矛盾的产生。而房产税作为财产税的分支，可以在一定程度上调节经济行为，最终起到调节收入分配，缩小财富差距的作用。

3.完善分税制改革，促进地方政府经济稳定增长

实行房产税改革在短期内可以起到抑制投机行为，调控房地产价格以及收入分配的效果，从而促进我国房地产市场的健康发展和社会的和谐稳定。长远来看，推行房产税改革可以拓展地方政府税收来源，完善分税制改革，解决地方政府的财政困难。我国实施“营改增”和国地税合并之后，地方政府对土地财政的依赖性日益增强，主要通过出让土地获得的收益来进行地方公共事业建设。然而在土地资源有限的情况下，这一模式必然不是长久之计，地方政府需要寻找稳定的财政收入来源以推动当地公共事业的发展。而房产税作为一种典型的地方性税种，可以给地方政府带来持续、稳定且可观的财政收入，从而帮助地方政府摆脱对土地财政的依赖性，实现取之于民，用之于民。

（二）沪渝房产税改革试点发展现状

1.沪、渝房产税改革试点政策分析

为了打击房地产投机行为，抑制房地产价格过快增长，合理调节居民收入分配，中央政府于2011年决定在上海、重庆两地开展房产税改革试点，将部分个人住房纳入房产税征收范围。表1将沪、渝两地开征房产税的具体细则进行了对比。

2.沪、渝房产税改革试点效果分析

至今，沪、渝两地的房产税改革试点运行了九年，为我国房产税制度的改革积累了宝贵的经验，但总体来讲，改革试点效果并不理想，与预期存在较大差距。

首先，调节房价作用有限，尤其是在上海地区。2011年开始实施房产税改革试点之后，上海市房价在短期内得到了有效控制，涨幅降至1.44%，但从2012年开始又呈现逐年上涨趋势，到2015年房价飙升至19.66%。此外，上海试点地区只向新增住房开征房产税，并没有将存量住房纳入征税范围，一方面短期内很难实现对房价的有效调控，另一方面也会加剧非本市户籍人群的生存压力，不利于社会的和谐与稳定。

表1 沪、渝试点房产税征收细则

其次，增加地方政府财政收入作用有限。与其他国家相比，沪、渝试点针对房产税的征收范围较小，且税率也处于较低水平，试点收入占地方财政收入的比重基本在1%—3%左右，对地方财政收入的影响十分有限，根本无法成为支撑地方财力的主体税种。以重庆试点为例，房产税的征收对象主要为高档住宅，最初的目的是调节收入分配，限制住房资源向富有家庭过度倾斜。但实际上对于那些拥有本地户籍且占有多套既不属于独栋商品住宅也并非新购高档住房的房产，仍完全属于免征范围。如此狭窄的征税范围，既有悖于调节收入分配的初衷，也很难成为政府稳定而主要的财政收入来源。

最后，调节收入分配效果不佳。沪、渝两地试点地区的征收对象为增量房产，并不针对存量房产征收房产税，这本身来讲就存在一定的不公平性。从某种程度上来讲，这种政策保护了先富群体的利益，而抑制了后富群体的利益，反而会进一步拉大贫富差距。同时，两地试点地区房产税征收税率低，免征面积大，离调节收入分配、缩小贫富差距的理想效果存在较大差距。

三、相关国家及地区房产税改革的经验借鉴

基于国家政策以及功能定位的不同，不同国家和地区征收房产税的制度和方式也存在一定的差异。本文着重研究美国、韩国以及我国港台地区的房地产税政策，希望可以从中提取一些宝贵的经验加以借鉴，为我国房产税制度改革提供参考。

（一）典型国家及地区房产税制度分析

1.美国房产税制度

美国最初于1787年在《宪法》中提出允许政府征收包括房产税在内的相关税种，以满足独立战争的经费支出需求。此后，经过数百年的发展，美国已经形成了一套合理且完善的房产税税收体系。

首先，美国实行以地方政府为征收主体的分税制体系。各级政府拥有高度的行政自主权，上至联邦政府，下至州政府以及地方政府都可以在法律权限范围内设定本地房产税征收细则。其次，美国征收房产税采用的是“宽税基”的方式，对除政府以及慈善机构之外的所有不动产征收房产税，不区分新购住房和存量住房。同时，美国征收房产税采用浮动税率，全国平均税率基本保持在1%—3%之间，地方政府可以根据本地房地产市场以及经济发展状况制定合适税率，以满足地区财政收支平衡。此外，房产税是美国地方政府的重要财政收入来源，约占地方财政收入的70%左右，并且征收税款主要用于当地公共事业建设，例如基础教育、卫生服务、公共设施等方面，真正实现了“取之于民，用之于民”。

2.韩国房产税制度

韩国房产税税收体系包括综合不动产税和财产税两部分。综合不动产税以住房和土地为征税对象，采取5级全额累进税率，由中央政府作为征收主体，此后再按照具体标准返还给各地方政府。而财产税的征税对象除了住房和土地之外，还包括普通建筑以及飞机船舶等，以地方政府为征收主体，作为地方财政收入的主要来源。此外，韩国针对普通住房和别墅采用不同税率征收财产税，别墅固定税率4%，普通住房则采用4级超额累进税率，地方政府也可以根据具体情况对当年税率进行适当调整。与美国类似，韩国地方政府征收房产税也主要用于公共基础服务，并将政府用房、教育用房以及其他非盈利性用房纳入房产税免征范围。

3.港台地区房产税制度

我国香港地区征收房产税以房产的租金作为计价依据，属于保有环节的税种，通常称为差饷税。香港差饷税的征税对象为一般的土地以及地上建筑物，由专门的物业估价署作为征收主体，同时采用差别税率，出租房屋税率为5%，自住房屋税率为0.24%。与大部分国家和地区类似，香港差饷税也对教育、宗教以及政府等公共事业用地实行免征，同时将特困人群、伤残军人等特殊群体纳入免征税范围，体现了一定的人文主义关怀。

与香港地区不同，台湾地区征收房产税以房屋的市场价值为计价依据，由专门的不动产评价委员会定时进行评估并发布。在税率方面，台湾地区与大部分国家和地区一样采取差别税率，自住房产税率为1.2%—2%，其他住房税率则在3%—5%之间。

（二）典型国家及地区房产税制度经验借鉴

对以美国为代表的北美国家，以韩国为代表的亚洲国家以及我国港台地区房产税制度进行分析，可以得出以下几方面值得借鉴的地方：

首先，纳税范围要广泛，坚持“宽税基，低税率”的原则。除政府、教育、宗教等公共服务用地以及部分特殊人群可以免征房产税之外，应将其他所有类型房屋纳入征税范围。这样既可以保障制度实施的公平性，还可以增加地方政府的财政收入。同时，在征收房产税时要考虑不同群体的承受能力，尽量采用较低税率，以避免给中低收入群体造成较大的经济压力。

其次，计税依据要合理，合理评估房产价值。目前大部分国家和地区以房产的市场价值作为计价依据，因此一定要确保计价依据的合理性。可以借鉴我国港澳地区征收房产税的做法，成立专门的房产估价机构对应税房屋价值进行客观公正的评估，以保证计价依据的公平性。

最后，税率设置要灵活。一方面，应该根据住房的不同用途采用不同的税率，例如，自有住房采取较低税率，从而抑制投机行为，引导居民合理住房消费；另一方面也要根据不同收入群体的经济实力采取差额税率，以达到调节收入分配的目的。再则，在税率设置方面也应该给予地方政府一定的自主权，允许其在一定范围内根据本地区房地产市场以及经济发展的实际情况合理调整税率，以满足本地区经济发展的需要。

五、我国房产税改革思路与建议

通过对沪、渝两地房产税改革试点的效果以及其他典型国家和地区的房产税制度进行研究和分析，可以发现一些值得学习的地方，同时结合我国的实际国情，针对我国房产税制度改革提出以下几方面的参考意见：

（一）明确功能定位，逐步推进改革

推动我国房产税制度改革，必须明确房产税的功能定位，并逐步推进。首先，在开征初期，应该以抑制投机行为，合理调控房价为首要目标。通过增加房产的持有成本，来引导居民合理住房消费，推动拥有多套住房的居民将多余房产出售或者出租，从而增加住房市场供给，使房价回归到合理水平。同时，住房持有成本的增加，会降低投资者的回报预期，从而在一定程度上可以打击房地产投机行为，维护房地产市场的正常运转。

其次，开征房产税短期内可以对房价起到一定的抑制作用，在经过一段时间发展之后，这种抑制作用势必会逐渐减缓，此时应该将调节收入分配作为首要功能。借鉴美国、韩国等国家的做法，可以根据居民的收入等级设置合理的税率，对低收入等特殊群体提供一定的税收优惠政策，通过不同水平的税率实现对居民收入分配的合理调节。同时，在合理的税率水平下，对拥有多套房产的富有家庭实施超额累进税率，进一步有效地调节财富分配，缩小贫富差距。

最后，在房产税得到一定程度的发展和完善之后，应将其作为地方政府财政收入重要来源的功能放置首位。给予地方政府一定的行政自主权，允许其在规定权限内根据本地经济发展状况以及房地产市场行情对房地产税率进行合理调动，以满足地方政府经济发展需求。最终通过房产税制度的不断完善，使地方政府逐渐摆脱对土地财政的依赖，将房产税作为地方政府稳定且重要的财政收入来源。

（二）拓宽征税范围，明确纳税主体

沪、渝两地房产税改革试点采取的是窄税基原则，不仅设置了较大范围的免征面积，同时只对城镇新增住房征税，改革效果与预期存在较大差距。因此，要想取得房产税的理想效果，应该借鉴美国等国家的宽税基制度，扩大房产税的征收范围，明确纳税主体。

首先，应该扩大房产税试点范围，由沪、渝两地扩大至所有省会城市，最终实现在全国范围内对个人住房征收房产税。其次，应该将所有形式的个人住房纳入房产税征收范围，不区分存量住房和新增住房、高档住宅和普通住房。由于我国农村土地制度的特殊性，可以暂时不对农村个人住房征收房产税，待制度成熟之后再逐步纳入征税范围。最后，还应该加强税收宣传和教育，消除居民的纳税抵触情绪，同时建立严格的税收监管体系，严格地将房产税收款项用于地方公共设施建设，真正做到“取之于民，用之于民”，从而从根本上激发居民纳税的积极性和主动性。

（三）制定合理税制，保证制度公平

实施房产税制度改革，要综合考虑不同经济阶层居民的承受能力，设置差别化税率，以保证税收制度的科学性和公平性。

首先，在全国范围内开征房产税总体上要采取低税率原则，以避免居民产生强烈的逆反心理和抵触情绪。同时，房产税率过高一方面不利于房地产市场的平稳健康发展，另一方面也可能会导致物价上涨，不仅会给普通居民带来较大经济压力，进一步加大贫富差距，也不利于社会经济的整体发展。其次，要根据不同地区的经济发展状况和房地产市场的成熟程度设置不同的税率。给予地方政府一定的税收自主权，允许其在规定权限范围根据本地实际发展状况合理地调整税率。例如，在经济比较发达的一二线城市可以适当调高税率，以抑制房地产投机行为，合理调控房价；在经济较为落后的西部等地区，可以适当调低税率以增加吸引力，刺激当地房地产市场以及整体经济发展。最后，在征税单位选择方面，建议按房屋面积进行征收。这种做法既容易操作，可以直接按照不动产登记面积进行界定，同时还可以在一定程度上避免诸如假离婚之类的逃税避税行为的出现。

（四）完善配套机制，加强税收管理

推进我国房产税制度改革，必须完善相关配套机制，建立全国统一的房产确权登记制度，同时建立专门的房产价值评估机构。

目前，我国已经初步建立了不动产确权登记制度，针对土地使用权、房屋所有权等信息进行汇总，既可以为开征房产税提供真实精确的税源信息，也可以为合理评估房产价值提供科学依据。在房产价值评估方面，可以借鉴日本以及港台地区的做法，设置专门的评估机构，根据不同地区房地产市场和经济发展情况对应征房产价值进行合理的评估。同时，由于房产价值评估机构与征税机构是相互独立的关系，二者之间还可以相互监督，从而促进房产税征收工作的高效开展。此外，还要建立相应的申诉机构和机制，针对居民对房产估计价值存在的争议进行调节，以保证制度的公正性。最后，要完善房产税征收管理制度。一方面要加强税务部门与住建等部门的协调合作，对应征对象的纳税信息和行为进行严格监督；另一方面要加强与公安、检查等部门的合作，针对纳税过程中出现的违法行为采取严厉的处罚措施。

六、结语

完善的房地产税收体系对于增加政府财政收入，调节居民收入分配，优化房地产市场资源配置，推动房地产市场健康发展具有重要意义。然而从沪渝试点的改革现状可以发现我国现行的房地产税收制度在征收范围、计税依据、税率设置等方面都存在不合理之处，难以发挥税收政策的调控功能。因此，现阶段我国房产税制度改革应在分析现状、总结问题的基础上，借鉴其他国家和地区实施房产税制度的发展经验，通过各方的共同努力充分发挥税收的调节作用，从而推动我国房地产市场的健康发展和社会的和谐稳定。