广西地方债务的财政可持续性实证研究

覃钰路，朱梦珂，许卉

近年来，我国结构性减税政策的大幅推进和地方融资政策收紧，财政收入增幅呈放缓趋势，且财政收入新血液注入尚未形成规模，但在工业化、城镇化、科技化的发展战略下，地方财政支出需求呈现刚性上升趋势，部分地方政府已出现较大的财政“缺口”。在《新预算法》出台以前，法律禁止地方政府举债融资，但对任何一个经济体来说，发展经济都需要负债。中国工业化、城镇化、科技化的发展战略表明，县级以上地方政府探索出多样化的融资方式，为地方基础设施建设和公共事业发展提供较为充足的资金保障。

从2002年到2015年间，中国地方债务总额年均增长速度达到17%，其中2008年金融危机后，政府实行大规模财政刺激计划以促进经济恢复，积累了大量债务，使得债务的年均增速达到22.3%。根据毛捷和黄春元（2018）的研究测算，随着整体经济发展方式的转变，政府大规模债务背后蕴藏的风险也在逐渐显露，不利于科学合理的财政收支预算体系的构建，且会在一定程度上影响到政府的信用，对经济发展产生负向作用。特别是对于财力较为薄弱的地区而言，政府负债率的上升对其财政可持续发展将带来一定挑战。因此，分析债务水平对地方财政可持续的影响，对于加强地方政府债务管理，更有效地加强对政府债务的财政预算约束，构建规范的债务管理体制具有特别重要的意义。

一、地方财政与地方债务的可持续性

（一）地方财政可持续性

当前，地方财政可持续性的测度可以从评价体系与利用实证来分析探讨。第一，构建地方政府可持续性的评价体系。伏润民等（2012）从宏观经济的角度构建地方政府可持续性动态测度体系，从内核上对我国地方政府债务可持续性问题进行论证；席正阳（2018）认为应从规模的可持续、结构的可持续、效益的可持续三个方面的内容来衡量地方政府债务性可持续判断的标准。第二，利用实证分析来测度地方财政可持续性。许多学者用KMV模型对地方债务风险进行分析（韩立岩等2003，蒋忠元等2011，郭英等2012，李腊生等2013）。其中李腊生等（2013）通过设定1%和5%的违约概率前提，对地方政府债务转移率进行了详细的分析，检验证明我国地方政府债务在本质上不存在经济违约风险，但存在社会道德风险。此外，唐祥来（2014）、周宾（2016）、李燕（2018）等学者用协整检验工具以江苏、广东、陕西等省为例，对地方财政的可持续发展做出测评并提出优化策略。

（二）地方政府债务的可持续性

地方财政可持续与债务可持续性息息相关，政府债务的可持续性可以综合、全面地反映财政收支、经济增长、国际收支等状况（贾俊雪、郭庆旺，2011）。因此，很多学者通过对地方政府的债务可持续性的分析来判定地方财政的可持续性。当前，在考察地方政府债务可持续上，依据是否考虑时间价值因素，判定方式主要有两种。第一，在不考虑时间价值下，只要在相当长时间内政府可以通过发行债券融资来保持财政平衡，则政府债务依然具有可持续性，只有当政府既无法依靠当前的财力水平偿还债务，又不能发行新债偿还旧债，此时政府债务将不再可持续（Blanchaed& Murphy，1991；Buiter，2002；Bajo—Rubioetal，2010）。从原则上看，只要政府可以举债，那么在短期内公共部门的赤字水平是处于一种可持续的状态。但如果政府发行的债券利率超过了同一时期的本国经济增长率，由此产生的债务格局将导致债务负担率不断增长，从而可能引发系统性风险。第二，考虑到时间价值，不同于传统的“以债养债”思想来判定债务的可持续性，充分考虑到经济的动态有效性，即在一个有效的市场中，当政府的债务能够满足现值预算约束时，才达到了长期的可持续性。当政府债务的可持续性拓展到跨时期平衡范畴时，在长期内要满足世代交叠的预算约束条件（Buiter，2009）。当政府的借债行为满足该条件时，债务就是可持续的，否则就不可持续。McCallum（1984）建立了一个理性经济人效用的动态模型，即投资者有动力充分预测并追求效用最大化，因此最终愿意持有的债务为零。同样，政府的借贷行为不必保证每一期都实现预算平衡，但需要保证在考虑到时间价值的贴现率后，未来某时期基本财政盈余能够覆盖当前的债务规模。

由于我国不同地区的财力程度和经济发展状况差异很大，尚缺乏因地制宜、更具有实践性的关于个别地区的政府债务问题与地方财政可持续性的纵向研究。就广西而言，有必要结合广西当前的实际发展状况，对广西的财政收支情况、地方政府负债等情况进行实证分析和检验，进一步明晰财政可持续性与地方政府债务之间的关系，从而更好地为地方政府制定符合地方实际的财政政策提供参考。

二、广西财政收支与地方债务发展现状

从理论上对影响地方政府债务可持续的主要因素来测度其可持续情况，如地方经济发展水平、财政收支状况、债务水平、债务结构等因素。从广西的债务规模与增速看，如图1所示，2018年广西的负债率为26.97%，在五大少数民族自治区中处于偏低水平。在广西的周边省份中，除了贵州达到59.77%外，广西与湖南、江西都处于25%左右的水平，但若是与东部地区比较，则其负债率水平就相对较高。同样，从债务率看，如图2所示，广西的债务率为176%，在五大自治区中处于中等水平，与东部发达地区相比，债务率为部分地区的两倍多，存在较大的债务风险。

图1 部分地区2018年地方债负债率

图2 部分地区2018年地方债债务率

事实上，在全球金融危机后，广西的地方债务还本付息支出增长率波动较大，如图3所示。2016年增速达到244.8%，虽然2017年大幅下降，但2018年又快速的上升。与之相应的，2017年至2018年，广西债务余额占限额的比重由53.7%上升到91.1%，政府债务举借额增加，新增债务率为20%。①2017年的政府债务余额为17870393万元，债务限额为33296000万元；2018年政府债务余额为20916972万元，债务限额为22971200万元。由此可以看出，近年来广西地方政府债务仍存在较大的波动，并且债务增量较大。

图3 2009年至2018年广西GDP、财政收入、债务还本付息支出增速情况

从债务结构来看，广西各级地方政府债务分布不均，主要存在市县乡三级区域，而省级债务支出占比已在2017年下降至22.6%，尤其是县级区域的地方债务情况负担最重，导致基层财政压力和风险巨大。相较于地市级而言，县乡两级偿债能力较为低下，绝大多数县和乡镇无力偿还债务，债务负担率很高，容易发生债务拖欠，积累大量债务风险。

三、广西财政收支协整的实证检验与结果分析

从广西的债务现状看，随着当前财政收入增速的放缓，债务风险问题暴露，有必要进一步通过实证来检验广西债务水平的可持续性。

（一）模型设定

首先构造地方政府跨时预算约束：

其中，Et为t期的地方财政支出，REVt为t期的地方财政收入，TRFt为t期的中央政府的转移支付净收入，Bt为t期的累积债务，Bt-1为（t-1）期的积累债务，rt为t期的利率。

第一种检验方法：检验财政历史数据是否满足非蓬齐博弈。

在政府当前财政运行具有持续性的前提下，重写后续时期的等式，逐次迭代、递归解出跨时期的预算约束：

跨时期预算约束条件要求政府无期限的债务现值趋近于零，这也被称为非蓬齐博弈条件，即不能永远靠借新债来偿还旧债。在等式中，表现为（2）中右边第二项等于0。

第二种检验方法就是对政府收入和财政支出之间的协整检验。令约束模型可以变形为：

在这个等式中，财政可持续要求RRt和EXPt必须协整而且差分平稳。检验涉及如下的协整回归：Rt=α+βEXPt+μt，此时，当β=1，则表明两者之间存在协整关系，财政可持续性一般只要求β＞0即可，当1＞β＞0时认为存在一种弱的可持续性。

由于财政的可持续与地方政府债务的可持续相互影响、相互制约，鉴于政府债务数据的可得性，所以本文主要采用第二种方法来对广西财政可持续性进行检验，进而判断在当前的债务水平下，债务风险状况。借鉴周茂荣等（2007）的做法，并引入中央对地方转移支付变量，选取中口径、小口径财政收入和财政支出两个指标进行时间序列协整检验。

将地方财政的可持续性作为研究对象，必须重点关注财政收入口径的选择，地方财政的收入来源主要有：税收收入、非税收入以及中央转移支付。本文选取了小口径①小口径财政收支：财政收入包括税收收入、中央转移支付收入；财政支出仅包括一般预算支出。和中口径②中口径财政收支：财政收入包括税收收入、中央转移支付收入、非税收入；财政支出包括一般预算支出、基金预算支出、预算外支出。两个口径来检验地方财政的可持续性。实证检验主要回答两个基本问题：第一，变量财政收入和财政支出是否存在长期协整关系；第二，协整系数β与1的接近程度。建立两口径计量经济学模型如下：

小口径：ft+tt=α+βgt+εt

中口径：ft+tt+nt=α+β(gt+et)+εt

（二）变量设定和数据说明

地方财政收入主要包括中央转移支付收入、税收收入、非税收入。其中，在1997—2006年，非税收入被作为预算外收入来体现，在2007年以后我国才正式使用非税收入这一项目。由于预算外收入存在收入情况和来源不确定、不稳定的因素，从而缺乏连续性，因此用政府基金预算收入代替预算外收入；2007年以后，为了能更精准地体现这部分收入情况，非税收入计算则以非税收入与基金预算收入总和来表示。

地方财政支出主要包括一般预算支出和基金预算支出，所用数据均来源于《中国财政年鉴》《广西财政年鉴》与中经网统计数据库。为了减少物价等干扰，本文以1978年为基期，用CPI指数对主要变量进行平减；令小口径财政收入X1，小口径财政支出Y1；中口径财政收入X2，中口径财政支出Y2；所有的检验均采用Eviews8.0软件完成。

根据协整检验的回归方程yt=α+βxt+μt，本文设定了待检验模型：

（三）单位根检验

财政收入和财政支出GDP平稳性检验结果如表1所示：小口径下，X1和Y1经二阶差分后检验结果为平稳，为I（2）单整序列；中口径下，X2和Y2也是经二阶差分后检验结果为平稳，所以变量财政收入X2和财政支出X2均为I（2）单整序列。因此，两种口径下变量财政支出和财政支出均为同阶平稳，可以进行协整检验。

表1 单位根检验结果

（四）协整检验

本文采用Johansen协整检验的方法对广西财政收支情况进行分析，对其是否存在长期协整关系进行判断（见表2）。当r≤1时，小口径与中口径的临界值均为4.12991，且大于迹统计量。这表明广西地区的小口径财政收支变量在5%显著水平下存在长期协整关系，中口径财政收支变量在10%显著水平下存在长期协整关系。

表2 Johansen协整检验结果

回归方程如下①括号内为t统计量值，**表示在5%的显著性水平下显著，*表示在10%的显著性水平下显著。：

从两种检验结果看，小口径模型的回归系数在5%显著性水平下显著，协整向量为（1，-0.78），协整系数小于1，且与1相差较远，表明广西财政不能严格满足“跨时预算约束”，财政是弱可持续的。中口径模型的回归系数在10%显著性水平下显著，协整向量为（1，-0.92），协整系数小于1，但与1相差不大，即使考虑到非税收入的影响，广西财政仍不能严格满足“跨时预算约束”，财政是弱可持续的。

（五）实证结果说明与政策判断

1.广西财政小口径协整系数低于中口径协整系数，财政具有弱可持续性

小口径下，广西财政收入难以支撑广西财政支出，造成广西一般预算支出与小口径下广西的财政收入之间缺口增大，收支严重失衡的现象明显。中口径下，财政收入与财政支出基本持平，广西财政资金情况的可持续性状况好转，说明广西除了以税收为主的一般公共预算收入外，也很依赖政府性基金收入。虽然一般预算外的财政收支盈余对于预算内的财政收支缺口具有一定程度上的弥补，但随着国家宏观经济政策的不断改革与完善，财政体制也在不断做出适应性变化，受政府性基金收入有限、非税收入部分来源不确定、不稳定等影响，因此仅凭中口径下全区财政收入计量情况作为广西财政可持续性的判定依据，还不够科学、合理。

从广西财政收入结构来看：一是从收入总量上来看，近年来，广西工业短腿现象突出，产业结构欠优，对税收的贡献率偏低，各经济园区经济贡献偏小，且远低于预期。2018年广西一般公共预算收入全国排名23，财政收入增速4.1%，低于7%的地方平均增速，全国排名26。二是从收入来源上看，广西财政自给率偏低，自身造血能力不足，2016—2018年广西财政自给率①自给率（%）=一般公共预算收入÷一般公共预算支出×100。分别为35%、33%、32%，对于非税收入和政府性基金收入依赖程度较大。

2.广西地方财政收支方面存在长期协整问题，债务压力不容忽视

从广西财政收支检验结果可以看出，广西的财政情况处于弱可持续性状态。近几年，广西的财政情况处于收入增速放缓、主要依赖中央财政转移支付、地方财源不足、地方债务居高不下等问题，地方债务所导致的问题并没有在上述协整分析中表现出来。此外，广西的预算管理与债务风险管控以及社会保障体系的相关风险会对现有的协整稳定关系在短期内造成明显的冲击。相比较我国东部地区的高可持续性，广西呈现出弱的可持续性。

3.有关政策对广西财政可持续影响的分析

（1）有关债务管理方面。1994年我国实行了分税制改革，财政支出事权的下移，使地方为了能承担起各种公共事务支出的需求，开始各种变相举债的行为。这虽然有助于地方政府解决眼前的财政资金供给的问题，但也无可避免积累了一定的债务风险。在我国特有的财政分权体制下，部分地方政府认定即使其因继续坚持土地财政、放开信贷融资条件造成地方债务过负，中央政府也不会坐视不管，任由地方财政破产，到最后中央政府一定会为地方财政兜底。虽然新预算法的出台对地方政府举债做出了规定，但部分地方政府并不重视，继续采取放松信贷条件，放任地方债务处于高风险境地。近年来，财政部、发改委等六部门联合发布了多个针对地方债务规范管理的要求，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等，从多个方面对地方政府违规举债、政府购买融资等行为进行了具体的规范指引。因此，政策的收紧可能使得地方财政的状况更加紧张，当前的地方政府的违规举债风险很大程度上有所增强。

（2）现行区域性税收优惠政策，带来的政策性减收。就我国目前财政实施情况来看，中央一直在大力推进结构性减税政策。对于广西来说，在此环境下，财政减收不可避免。依据有关统计数据，2018年广西税务系统减免退税达到760多亿元，2019年年底纳税人办税事项将再减10%。2018年财政收入增长率7.1%，较上一年度下降了0.4%。而地区GDP增长率为6.8%，较上年度下降1.5%。

（3）广西推进脱贫攻坚工作带来的巨大财政压力。近年来，为了完成全区脱贫攻坚任务，减少广西贫困人口与贫困发生率，广西不断加大对扶贫工作的投入。依据广西壮族自治区政府工作报告，2017年打赢脱贫攻坚，累计投入860多亿元，其中财政专项扶贫资金220.4亿元；2018年投入财政、政府债券、扶贫小额信贷等各类资金近700亿元。因此，广西脱贫攻坚除财政专项扶贫资金外，大多县级财政均采取了政府债券等手段，筹措扶贫资金。

四、促进地方财政可持续发展的对策建议

（一）构建地方政府债务的风险防范体系

从前文的分析中可以看出地方债务的可持续是财政可持续的必要条件。从目前广西地方政府对于债务的管理看，县级财政部门没有设立独立的管理债务的机构，更没有建立债务管理体系。制度缺位，偿债责任主体不清、债务利用率不足，是造成地方债务风险的主因。因此，要构建地方政府债务的风险防范体系，首先就是明确地方债务偿债责任主体、地方债务管理机构的职责和权限、规范审批流程。在监管系统方面，构建各级政府财政风险指标，制定切实可行的方法，构建地方政府债务可持续性动态测度体系，使债务规模与债务结构控制在政府财政所能承受的范围之内。在政府债务担保机制方面，除了显性债务外，还有很多是政府负有担保责任的的隐性债务。为化解债务风险，地方政府应该及时建立风险规范体系的担保原则，尤其是针对一些市场竞争性较大、容易滋生不良行为的项目，对分级担保、反担保、实物担保等进行严格地审批和有效地管控，尽可能规避和降低担保风险。为了规避到期无法归还的债务风险，应事先在风险机制中设置追偿责任和扣收、处罚条款，明确项目关联双方的偿债责任和义务，一旦出现此类问题依据规定执行，以便防范风险带了的巨大损失，避免债务负担转嫁，控制债务规模膨胀。

（二）完善财政预算编制，提高债务信息透明度

一方面要将债务纳入预算管理以进一步约束地方政府财政支出行为，督促地方政府合理划分债务资金用途方向，并针对不同类型的债务支出实行差异化的管理。地方政府在编制预算的过程中，可尝试将内、外债整合，单独编列债务预算，并且由政府借贷或担保的资金也应列入预算进行监督管理，从而更完整地体现政府的负债状况。同时，完善中长期预算管理制度框架，把控地方政府债务对财政收支中长期的影响程度，精准施策。

另一方面，提高财政部门的债务信息透明度，发挥社会公众监督引导作用；同时制定分阶段债务化解目标，如在初期阶段可以先重点改善存量债的问题，中期阶段在进一步巩固初期阶段成果的同时尝试加强新增债务的控制成效，长期目标可以设定为形成债券化的有效管理模式，既要控制政府债务规模在合理区间，又要确保债务资金的有效利用。

（三）加大政府债务的绩效管理，提高政府应债能力

政府作为一个理性经济人，为追求自身利益的最大化，其借债规模以及是否实行借债约束取决于政府的效用以及政府预期借债所带来的经济利益能否弥补借债资金的偿还。过去我国经济增长主要靠投资来拉动，地方政府债务在大量积累的同时，也在不断地用于基础投资建设。但随着经济的转型调整，投资的驱动动力减弱，政府收入增速放缓，若继续大规模地举债并且缺乏支撑政府债务的投资效率，则债务风险会尤为严峻。因而重视地方债务资金支出的绩效管理，提高债务资金的使用效率，是实现债务可持续的重要一环。

当前，广西已根据《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，针对广西在预算绩效管理方面存在的绩效理念不牢、绩效管理广度和深度不足、部分领域财政资金低效无效、绩效激励约束乏力等问题，提出了《广西关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确了有关广西实施预算绩效管理的目标和任务，建立起全过程预算绩效管理链条。此外，对于债务资金的使用投向也应建立事前绩效目标设置、事中绩效目标动态监控和事后绩效目标评价的闭环管理系统，综合考虑地方的财政能力与社会发展规划，提高债务资金的使用绩效，增强地方政府的偿债能力。