浅议喀什草原生态补奖实施情况

文│陈力（新疆维吾尔自治区喀什地区草原站）

张楚婕（新疆维吾尔自治区草原总站）

为增加农牧民收入、保护草原生态环境、加快草原畜牧业转型升级、促进牧区经济社会和谐稳定发展，2011年国家启动实施了草原生态保护补助奖励机制。2016年国家启动了为期五年的新一轮草原生态保护补助奖励政策，进一步完善了政策设计，提高了补奖标准。本文主要对新疆维吾尔自治区喀什地区实施新一轮草原生态保护补助奖励政策有关情况进行概述，分析政策实施效果及存在的问题，并提出建议。

草原生态保护补助奖励政策作为一项重大强牧惠牧富牧政策，不仅使草原生态环境得到了保护和修复，而且为转变草原牧区生产生活方式、带动草原畜牧业发展、稳定和提高农牧民收入提供了强有力的支撑，在生态文明建设中起到了不可替代的作用。

一、政策实施基本情况

自2016年起，喀什地区按照国家和自治区要求实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，要求落实草原禁牧和草畜平衡管护措施，向履行草原禁牧和草畜平衡义务的草原承包户发放补奖资金。这对于提高农牧民收入，恢复草原生态，促进草原地区经济社会可持续发展发挥了积极作用。

1.实施范围。2016—2020年，喀什地区新一轮草原生态保护补助奖励政策涉及11个县，142个乡镇场，1123个行政村。

2.任务及补奖资金发放。

2016—2020年，喀什地区新一轮草原生态保护补助奖励政策总面积4245万亩，每年补助资金12817.5万元。其中，实施禁牧面积630万亩，补助资金3780万元，实施草畜平衡管理草原面积3615万亩，奖励资金9037.5万元，年户均补奖资金2239元。其中，地处帕米尔高原和昆仑山草原牧区的塔什库尔干县和叶城县、莎车县的山区乡镇场，是实施补奖政策的重点区域，补奖面积2695万亩，占总任务的63.49%；补奖资金8333万元，占总资金的65.02%；受益农牧户18117户，占总户数的31.58%；年户均补奖资金4599元，是全地区年户均补奖资金的2倍。

二、采取的主要措施

1.结合实际制定实施方案。为落实好草原生态保护补助奖励政策，地区行署及各县人民政府每年按照国家和自治区政策要求，结合本地实际，制定、印发年度实施方案，明确任务目标、责任主体、实施步骤、工作方案、工作要求及保障措施，为政策落实、落地、落细奠定了基础。

2.完善草原确权承包。草原确权承包工作是落实草原补奖政策的基础。为进一步完善草原确权承包工作，喀什地区通过全面梳理摸排草原确权承包存在的面积不够清楚、边界不够清楚、承包关系不够清楚等方面的问题，按照政策要求分类解决，破除了落实政策的症结，为实施好新一轮草原补奖政策奠定了坚实的基础。

3.开展草原补奖信息登记。为将补奖任务、责任、资金落实到户，由各乡镇开展草原补奖信息登记工作，将草原禁牧区域和草畜平衡区域落实到具体地块，核定补奖农牧户名单及每户禁牧与草畜平衡面积，核定发放补助奖励金额，将草原补奖信息录入草原补奖信息管理系统，并对录入系统的数据进行审核。

4.实施禁牧和草畜平衡管护。

塔什库尔干县、叶城县、莎车县三个有禁牧任务的县人民政府通过发布“禁牧令”，将分布在境内的温性荒漠类草地、高寒荒漠类草地、高寒草原类草地划入禁牧区域，这些区域草原生态环境脆弱，实施禁牧后从放牧利用改做生态用地，通过设立管护站，配备管护人员，落实禁牧管护。对禁牧区以外的草原实现草畜平衡管理，在重要转场路口设立管护站，对转场的牲畜进行清点，对超出承包草场适宜载畜量的牲畜坚决禁止上山。转场结束后，对草畜平衡区放牧的牲畜头数进行清点，对超载过牧的行为，按有关规定进行处罚。

5.落实补助奖励资金发放。通过严格执行补奖资金发放要求、条件和发放程序，经村级公示、相关部门审核无异议后，对履行禁牧和草畜平衡义务的农牧民，按照承包面积和补奖标准，通过财政“一卡通”将补助奖励资金直接发放到户。

6.加强政策宣传和引导。通过多种形式的媒体和进村入户宣讲培训等多种形式，广泛宣传草原生态保护补助奖励政策，让广大基层干部、农牧民充分知晓补奖政策内容，做到家喻户晓、人人皆知。使广大农牧民从思想上认识、态度上接受、行动上配合草原禁牧和草畜平衡工作的开展，变被动实行草原禁牧和草畜平衡为主动自觉行为。积极引导农牧民将补奖资金重点用于住房、棚圈、购置农牧机械、购置草料及生产支出等方面，发挥好草原补奖资金在生产中的作用。防止出现完全依靠补助奖励资金生活，不思进取，不劳而获的现象。

三、取得的成效

1.实现草原植被恢复。通过推行草原禁牧和草畜平衡制度，减轻了草场承载压力，植被生产力得到了恢复，草原生态环境较实施前明显改善，有效遏制了草原退化趋势。根据2006至2019年监测数据，新一轮草原生态保护补助奖励政策实施4年来，喀什地区年均鲜草产量765.9万吨，较第一轮草原生态保护补助奖励政策实施期间（2011—2015年）年均鲜草产量648.83万吨增长18.04%，较实施草原生态保护补助奖励政策前（2006—2010年）年均鲜草产量542.42万吨增长41.2%。

2.增加农牧民收入。2016—2020年，喀什地区累计发放补奖资金64087.5万元，年均惠及农牧民5.74万户，24.95万人，年户均补奖资金2239元，通过发放补助奖励资金，直接增加农牧民政策性收入。尤其是生活在草原牧区的牧民收入提高较多，2016—2020年，塔什库尔干县和叶城县、莎车县的草原牧区年户均补奖资金4599元，显著改善了农牧民生产生活条件。

3.促进草原牧区经济社会发展。通过积极引导农牧民转变畜牧业生产经营方式，鼓励集约化养殖，提高了畜牧业专业化、规模化水平，促进了传统畜牧业向现代畜牧业转变。

四、存在的主要问题

1.管护工作水平较低。当前禁牧和草畜平衡管护依然缺乏针对性措施。草原面积大，草原监督管理队伍薄弱，野外开展有效管护难度大，禁牧草原禁而不严，草畜平衡管护方式主要依靠管护员清点放牧牲畜来实现。农牧民保护草原生态的意识不强，“重利用、轻保护”思想严重，部分农牧民由于受利益驱使，偷牧和超载放牧的行为时有发生。管护不到位的问题比较突出，影响了生态恢复的进程。

2.缺乏经济比较优势。由于舍饲圈养成本比草场放牧成本高很多，草原牧区牧民由传统放牧养畜转变为利用补奖资金购买草料养畜，没有经济比较优势，农牧民履行禁牧和草畜平衡的意愿较低。喀什地区平均一个羊单位需草地面积为20亩，按照草畜平衡奖励标准2.5元/亩测算，即使按照禁牧标准测算6元/亩测算，农牧民少放牧一只羊仅能获得50元或者120元的补奖资金，而在草原上养大一只羊出售后所获得的经济价值至少在500元以上。

五、建议

1.加快推进草原管理能力系统化建设。在深化体制机制改革中，进一步完善草原管理体制，全面建立草原禁牧休牧和草畜平衡管理体系和制度，通过实现联合林业和自然资源执法提升草原监督管理能力，运用地理信息系统结合无人机等先进设备，提高草原管理科学化、现代化水平，充分发挥草原管护员队伍和农牧民群众的监督作用，严格制止或打击偷牧盗牧、破坏草原植被、损坏禁牧设施等行为。

2.进一步改进优化政策。通过总结草原生态保护补助奖励政策实施十年来取得的成效，分析存在的问题。建议下一期政策继续坚持从草原生态保护修复的工作实际出发，充分考虑草原管理工作和农牧民生产生活实际，继续深化草原畜牧业转型方面的供给侧结构性改革，通过支持人工饲草料生产和流通来替代天然草原放牧利用方式，保障草原牧区饲草料供给，实现草原生态修复和草原畜牧业转型，保障畜产品有效供给能力。同时促进农区“粮-经-草”种植模式发展，拓展粮改饲项目饲草产出销路，推进草牧业发展。建立生态恢复成效与补奖力度紧密挂钩的利益联结机制，激发农牧民自觉保护草原的积极性和主动性。