理性选择与制度同构：省级政府“放管服”改革实施行为及诱因分析

郑 烨, 姜蕴珊, 任牡丹, 阎 波

(1.西北工业大学 人文与经法学院， 陕西 西安 710072； 2.西北工业大学 管理学院， 陕西 西安 710072；3.麻省大学安默斯特分校 公共政策学院， 美国 安默斯特 01003；4.西安交通大学 公共政策与管理学院， 陕西 西安 710049)

一、背景概述

党的十八大以来，国家行政体制改革的核心就是简政放权。党的十九大报告中明确提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[1]。从国家长期发展来看，持续大力推进“放管服”改革，对于解放和发展生产力，促进就业以及加快新动能成长，增进社会公平正义等都发挥了积极作用[2]。当前，国家行政体制改革的总目标仍然是建设人民满意的服务型政府，而“放”“管”“服”则是建设人民满意的服务型政府的重要抓手。

2015年，自李克强总理在全国推进简政放权、放管结合职能转变工作电视电话会议上，首次提出“放管服”改革以来(1)详见中央政府门户网站，http:∥www.gov.cn/guowayuan/2015-05/15/content_2862198.htm.，各级地方政府积极贯彻落实“放管服”改革举措。本文通过对相关网络资料进行整理后发现，当前，全国有31个省份都基本出台了“放管服”改革实施文件，尤其是部分东部省份，如江苏、浙江等及其下辖的地级市较早地制定和出台了“放管服”改革实施方案；部分省份在“放管服”改革实施过程中“边试、边改、边完善”，针对区域发展实际，多次对“放管服”改革实施文件进行专门修订。例如，广东省在2015年出台《广东省人民政府关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》之后，分别在2016—2018年间，制定了“改革工作要点”指导文件，以及“重点任务及分工”工作方案，在2019年成立了专门性的改革协调领导小组。此外，从“放管服”改革实践模式来看，浙江省推出的“最多跑一次”改革、江苏省出台的“不用审批(服务)”改革、安徽省的“两单一表三配套”模式受到了学界和社会的热切关注。

基于当前实践背景，本文的研究问题是，在全国各地深入推进“放管服”改革的背景下，各地的具体实施做法到底是共性多，还是个性多？导致这一结果的可能解释逻辑是什么？鉴于此，本文主要采用目标—手段链分析法(Means-Ends Chain)和文本分析法，对国内实施“放管服”改革的9个代表性省份进行多案例研究，提炼共性举措，并借鉴相关理论去揭示存在的原因。总之，本文期望对于上述问题的解决，有助于深化对“放管服”改革内涵和框架要素的理解，对于今后进一步完善和改进“放管服”改革实施方案等具有重要的现实意义。

二、“放管服”改革实施的文献回顾

“放管服”改革是一项独具中国特色的改革创新实践。本文通过对中国知网CSSCI数据库的检索后发现，当前，国内学者围绕“放管服”改革研究的成果还比较稀少，发表的相关文献主要集中在2017—2018年，研究的主题主要集中在“放管服”改革的理论内涵、行政审批制度改革、高等教育改革、价格领域改革、税收领域改革等几大领域。具体如图1所示。

(一)“放管服”改革的理论内涵

李明征(2017)认为，“简政放权”主要体现为取消行政审批权，把政府做不好的以及应该交给市场、企业、社会的事情交出去，是对政府、市场、社会三者关系的重新定位[3]。“放管结合”，是指“放权”和“监管”相结合，在“放”的同时，必须加强政府对市场的有效监管，更好地发挥政府作用。“优化服务”，是指各级政府及部门要寓管理于服务，向社会和市场提供优质的公共服务。“放管服”改革是一个有机的整体，有破有立，有减有加，相辅相成(沈荣华，2017)[4]。具体实施是以简政放权为前提的，放宽市场准入，可以营造良好环境，发挥市场配置资源的决定性作用，也能为更好的“管”和更优的“服”创造条件(沈荣华，2019)[5]。

(二)“放管服”与行政审批制度改革

王丛虎(2019)等认为，“放管服”改革—政府职能转变—行政审批制度改革三者间的关系是，政府职能转变聚焦在“放管服”改革上，其深入落实主要通过行政审批制度改革来体现[6]。宋林霖和赵宏伟(2017)指出，“放管服”改革成果通过政务服务中心平台进行展示，是企业和群众感知改革最新成果的前沿阵地，必须进行不断升级，朝着社会化服务的方向发展前进[7]。毕瑞峰和段龙飞(2018)通过对广东中山市下辖的25个镇区进行调查分析，指出“放管服”改革背景下，全市事权下放以及镇区基层政府事权承接过程中存在的问题，并给出了思考建议[8]。还有学者论证了“放管服”改革背景下行政审批制度改革亟需突破的重点问题，并提出了四方面的改革实施路径[9]。

(三)“放管服”与高等教育改革

有学者指出，当前，我国高等教育领域“放管服”在一定程度上存在着有些“放”得不配套、不协调，“管”得不科学、不到位，“服”得水平不高等问题，究其原因主要在于“放管服”内涵认知不清、上级部门统筹乏力、部门内部治理效率不高等问题，因此需要更加精准化地实施“放管服”才能实现高等教育领域“放管服”改革的总目标[10]。还有学者明确指出，高等教育的内涵式发展必须深化“放管服”改革，具体需要厘清高等教育领域“放管服”改革逻辑，重构高校内部权力主体间关系和监督机制等[11]。权责清单制度的建立对于加速高等教育“放管服”改革，推进大学内部治理现代化而言，是一个值得探索的全新视角[12]。

(四)“放管服”与价格领域改革、税收领域改革

针对价格领域的“放管服”改革，许光建等(2017)认为，要理顺“放管服”改革关系，强化市场价格监管和反垄断，充分发挥价格政策在宏观经济调控中的作用，实现价格治理的现代化[13]。王莹莹(2017)结合上海推进价格改革的成效，提出了未来改革需要强化机制建设、深化重点领域，在做好事前规则引领的同时，强化事中和事后监管[14]。葛玉御(2017)针对税收领域的“放管服”改革指出，税收领域的“放管服”改革近年来在税制设计、征管和纳税服务方面取得了明显进展，但也存在一些明显问题[15]。何代欣(2018)从明确税收服务“放管服”与营商环境改善之间的关系、跨部门之间的协调配合等方面提出了优化税收“放管服”的策略[16]。

综上，当前国内学界围绕“放管服”改革研究仍处于理论探索阶段，研究主题大多集中在“放管服”实施的理论内涵、具体领域等层面，研究方法主要体现在“以理说理”，而较少有针对不同省份文本的多案例比较。现有研究尽管较为深入细化的探讨了“放管服”改革实施的理论和内涵，但是在实践中这仍然是一个亟待打开的“黑箱”，换而言之，实践中地方政府是如何推动“放管服”改革的，各级政府之间的实施目标、建设举措、保障机制等方面是共性多还是个性多，各级政府“放管服”改革实施背后的行为逻辑又是怎样的。这些都是现有研究未能解决的问题，本文将力图对这些问题进行详细解答。

三、“放管服”改革实施的研究设计

(一)“放管服”改革实施的省级基本概况

深入推进“放管服”改革，优化营商环境，对于保持经济平稳运行、促进经济社会健康持续发展具有重要意义，也是当前和今后一段时期政府职能转变工作的撒手锏。自2015年“放管服”改革正式提出以来，国内各级地方政府纷纷开始出台相应的建设方案和实施指导意见，积极推进省市县不同层级的“放管服”改革实践工作。截止当前，全国31个省份都已出台了“放管服”改革实施方案，整体来看东部省份，如浙江、江苏、广东等较早地制定和出台了实施方案，而中部地区和西部地区，如安徽、湖北、陕西等省份也较早地提出了“放管服”改革实施意见，并且在实践中进行了多轮修改和完善。

(二)“放管服”案例选取与研究方法

本研究通过检索全国31个省份自治区及直辖市(未含中国香港、澳门、台湾)的“放管服”改革实施方案，结果发现部分省份实施方案只有相关网络报道，而未能检索到方案具体内容。因此，以当前能够成功检索到的，以省委省政府名义颁布的政府正式文件为依据，本文选取了东、中、西部9个省份的“放管服”改革实施方案作为研究对象，具体的案例文本和数据来源如表1所示。

表1 我国9省“放管服”改革案例选取和数据来源

本研究之所以选择这九个省份，是因为近年来它们在“放管服”改革推动方面取得了一定的成效，方案内容完备，具有共性的可比较维度。本文通过跨省份的多案例比较研究，主要采用目标—手段链(Means-Ends Chain)分析和文本分析法，对抽取的九省“放管服”改革实施方案从实施目标、“放”“管”“服”建设举措、保障机制等几个维度进行深入比较，从中挖掘“放管服”改革实施行为中的共性要素和个性举措，在此基础上揭示“放管服”改革实施行为背后的诱因(详见图2)。

四、“放管服”改革实施行为的比较分析

(一)“放管服”改革实施目标的比较

本文针对九省关于“放管服”改革实施总体目标的比较分析如表2所示，可以看出，各省份大多提出了促进就业创业降门槛，为公平营商创条件，为群众办事增便利等目标，体现了在目标设置方面各省份具有趋同的特点。此外，少数省份也根据本省的发展实际设置了具有特色的个性化目标，如安徽提出要解决影响创新创业创造的突出体制机制问题、最大限度释放创新创业创造动能；陕西、河南提出推动各项改革从重数量向提高含金量转变，从“给群众端菜”向“让群众点菜”转变等。总之，九省“放管服”改革实施的共性目标多于个性目标，并且大多省份的二级目标聚焦于进一步深化精简行政审批事项、不断深化权责清单制度、全覆盖“双随机、一公开”监管等方面，而对于简化企业开办和注销程序、加大审计及督查力度、加强认证监管等内容在大多数省份的二级目标中尚未出现，属于部分省份的个性化目标。

表2 我国9省“放管服”改革实施的总体目标

(二)“放”：简政放权举措的比较

本文列举了九省在简政放权方面的具体实施举措以及一级共性举措的数量。在简政放权方面，共性举措包含了包括深入推进行政审批改革、深入推进投资改革、扎实做好职业资格改革以及持续推进商事制度改革等七大方面。在七项共性举措之下，部分省份也根据本省的实际情况提出了具有地方特色的二级举措。比如，在深入推进行政审批改革中，甘肃提出了全面梳理和编制公共服务事项清单；内蒙古则提出了消除审批服务中的模糊条款及理顺不动产登记管理体制等。在持续推进商事制度改革中，陕西提出了继续推进注册资本登记制度改革，甘肃提出了加快推进省市场信用信息公示系统互联互通、加快企业信用体系建设等扶持小微企业发展的个性化举措。总体来看，在简政放权维度下，九省“放管服”改革实施的共性举措较多，通过对各项一级举措所包含的二级举措数量中可以发现，持续推进商事制度改革、深入推进行政审批改革、深入推进投资改革是当前各省简政放权实施的重点工作任务。此外，各项举措内容均是当前全面深化改革的热点，反映了地方政府改革的趋势，与国务院出台的深化“放管服”改革实施文件呼应(详见表3)。

表3 我国9省“放管服”简政放权实施举措的比较

(三)“管”：放管结合、监管创新的比较

本文通过对九省在放管结合、监管创新举措方面的比较分析认为，在放管结合、监管创新方面，九省的共性举措共包括实施公正监督、推行综合监督、探索审慎监督、促进市场主体公平竞争等四个方面，且推行综合监督是九省共同实施的监管举措。部分省份也根据本省的实际情况提出了个性化的举措，其中河北提出了加强公共资源交易改革监管机制。与简政放权相类似的，许多省份在共性举措下提出了颇具特色的二级举措，如在探索审慎监督中，内蒙古提出了加强对垄断行业监管、梳理执法类职权事项；在促进市场主体公平竞争中，湖北提出了大力推进社会信用体系建设等。从整体上来看，在放管结合、监管创新维度下，九省“放管服”改革实施的共性举措居多，并且通过对共性举措的分析可以发现，各共性举措需要不同政府部门之间配合完成，体现了部门间的合作治理(详见表4)。

表4 我国9省“放管服”放管结合、监管创新的实施举措比较

(四)“服”：优化政务服务的比较

表5是优化政务服务举措的比较分析结果，本文认为，在优化政务服务方面，九省出台的共性举措包括提高“双创”服务效率、提高公共服务供给效率、提高政府服务效率等四个方面。更多省份在共性举措之下提出了特色的二级举措，如在提高“双创”服务效率中，内蒙古提出了建设小微企业信息互联共享机制；在提供更有利的营商环境中，陕西和内蒙古提出了加快建设营商环境评价体系等。总而言之，优化政务服务维度下的九个省份实施的共性举措较多，这也体现出各省份的“服”举措突出以群众利益为中心的重要思想，以“互联网+”等新兴技术手段作为支撑，不断提升公共服务的质量与效率。

表5 我国9省“放管服”优化政务服务实施举措的比较

(五)“放管服”实施保障机制的比较

在对九省“放管服”改革实施的总体目标及三个维度下举措分析的基础上，本文也对改革实施的保障机制进行了深入分析。总的来看，各省份都提出了“放管服”改革实施的保障机制，多数省份都提出了加强组织领导、严格督导检查、鼓励探索创新、强调协调配合等共性化保障机制。还有部分省份提出了个性化的改革实施保障机制，如内蒙古和安徽提出了筑牢“放管服”改革的法治保障基石；内蒙古提出了要加强考核评价和加强指导支持等。通过上述分析得出，九省在保障机制制定中，以共性保障机制居多，加强组织领导和严格督导检查是普遍公认的保障机制，而加强考核评价也作为“放管服”改革实施的重要保障条件，但是在大多数省份的实施方案中并未体现出来(详见表6)。

表6 我国9省“放管服”改革实施的保障机制

(六)“放管服”改革整体特征分析：目标—手段数量的差异性检验

尽管我国各省的发展阶段和资源禀赋差别很大，但是九省“放管服”改革在实施过程中，从总体目标到“放”“管”“服”具体举措，再到保障机制，均表现出高度趋同的特点。为了进一步比较九省在“放管服”改革的目标—手段五个维度方面的具体数量差异，采用非参数检验方法进行了统计分析，结果如表7所示。

表7的结果表明，各省在制定改革的目标—手段数量方面看似存在明显差异，比如广东、浙江等省非常重视“放”，而河北和内蒙更加注重“服”，而且有的省份目标—手段数量多，而有的数量少。但是Kruskal-Wallis检验结果表明，九省在目标—手段数量方面并不存在显著差异，显著性水平为0.615(P<0.05)，这就进一步反映出九省在“放管服”改革实施中呈现出殊途同归的趋势。究其原因何在，本文将借鉴制度同构理论，对上述结果表现进行深入阐释。

表7 我国9省“放管服”改革实施的目标—手段数量

五、“放管服”改革实施行为的诱因阐释

制度同构理论(Institution Isomorphism Theory)是由保罗·J·马焦和沃尔特·W·鲍威尔(Paul J. Maggio & Walter W. Powell)两位学者共同提出的[17]。该理论最初要解决的核心问题是回答为何组织的结构和实践越来越趋同，推动组织同质化、促使组织结构和行为趋同的内在动因是什么。该理论认为，同构强调了一种“约束性过程”，这一过程促使集群内部某一(些)个体在面临同样环境下与其他个体变得相似。同构主要包括制度性同构和竞争性同构，前者主要依赖强制性机制(Mandatory)、模仿性机制(Imitation)、规范性机制(Normative)的交互作用，促进不同组织间的同质化伴随时间推移而不断增加，而后者强调的是同质化与市场竞争之间存在的因果关系。由于中国是中央集权的单一制国家，各地省委省政府是具备集体理性并且能够做出理性选择行为的组织，其决策行为是对中央战略部署的理性回应。整合制度同构理论，本文认为九省实施“放管服”改革行为趋同的内在动因包括：强制性机制、模仿性机制、规范性机制和竞争性机制，这些机制之间的互动交替促使各省级政府做出理性选择行为，进而导致在改革实施过程中呈现行为趋同的现象(详见图3)。

(一)强制性机制：源自自上而下的权威压力

强制性机制源于上级中央政府的权威压力的作用。贝里等(Berry，1999)认为推动政策和创新实践扩散的重要因素是“自上而下”的垂直控制和政治规范[18]。由于中央政府权威压力的存在，省级政府在制定和出台“放管服”改革实施方案的时候必须遵从上级要求，要与中央精神和国家大政方针保持一致，杜绝政治逾越。通常认为，中国的威权体制促使下级地方政府官员为了政治晋升和保全官位更加乐于服从上级政府的指令和要求[19-20]。现有体制下中央政府或有关部委机构制定的政策方案等在下级部门或地方政府执行过程中有着较高程度的趋同性[20-21]。

国务院先后印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》、《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》等指导文件，在一定程度上推进了地方政府“放管服”改革实施的进程。具体而言，各类中央政策文件可以直接成为省级地方政府在推动改革时的法律依据，而且中央高层下发的政策文件具有较强的约束力，在一定程度上限制了省级政府的多样化执行，从而形成了各省之间的强制性趋同。省级地方政府一般不敢犯错或者触怒中央，更倾向于被强制性服从。尽管上文中提到个别省份制定了少量个性化的“放管服”改革实施举措，但这也是对上级命令施行的一种自上而下的结构性调试和服从，是对中央精神的直接或间接响应。

(二)模仿性机制：源自垂直与水平的学习动力

克里斯和保罗(Chris & Paul，2005)的观点指出，模仿机制是一种能够帮助行为主体在高度不确定环境下做出决策和采取适当行动的风险缓解措施[21-22]。九省“放管服”改革实施方案之所以会出现趋同，除了强制性机制以外，也会受到模仿性机制的影响，这种模仿来源于向中央政府部门和其他同级政府部门“优秀”的做法进行学习，是一种潜在的垂直与水平交互的动力机制。模仿性机制包括表现为垂直方向的模仿和水平方向的模仿两个方面。

具体而言，一方面在“放管服”改革实施的早期，由于面临环境不确定和实施路径较模糊的背景下，率先制定“放管服”改革实施方案的部分省份会更多趋同于中央政府文件，如广东省在2016年直接转发了《国务院2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》。通过9省实施方案的文本对比后发现，各省的实施目标、建设举措和保障机制等方面大多是仿效中央发布的《推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》、《全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案》的框架，对其进行适当调整，然后出台各省的实施方案以降低操作风险。另一方面，根据沃克等学者(Walker,2011)的研究发现，为了降低创新成本和风险，地方政府之间通常会相互学习并仿效其他同级政府的成功经验[23]。实践中，后续出台“放管服”改革文件的省份势必会到率先出台的省份进行交流学习，而后制定和出台相关实施文件，这也导致不同省份之间的实施文件存在趋同。

(三)规范性机制：源自惯性与共谋的双重合力

保罗和沃尔特(Paul & Walter，1983)指出规范性同构主要源于专业化(Specialization)，包括了组织内部接受过专业化教育的成员、合法化的共同认知基础，以及能够快速传播新模式的跨组织的专业化网络的存在[17]。经过专业化训练的组织工作人员会形成一种共同的思维和观念，用于指导组织和员工沿袭相同或相似的路径发展，我们把这种现象称之为是“惯性的路径依赖”[20]。此外，在规范化形成过程中，也会出现不同地方政府之间的“共谋”，这种共谋现象是中国特有的行政体制背景下的制度环境产物，是一种制度化了的非正式行为，有着深厚坚实的合法性基础[20-21]。

在实践中，“放管服”改革实施的“惯性路径依赖”主要表现在，诸多“放管服”改革实施举措实质是“新瓶装旧酒”的做法，沿袭了历届政府职能转变综合改革的一些做法，而使得现有改革举措形成了“自我强化”机制，同时在特定发展阶段产生了正向积极效果。编办、发改委、工商局等核心部门为了稳固部门权威和现有利益更倾向于采纳和借鉴传统的改革举措，这也使得“放管服”改革各省实施举措之前具有较强的相似性。但是沿袭过去的做法也会导致“放管服”改革实施过度采纳过去的做法，可能欠缺与时俱进的创新举措。

省级政府各部门之间在制定“放管服”改革实施方案过程中也会存在“共谋”行为。“放管服”改革执行的过程是一个跨部门之间的合作治理网络形成的过程，会涉及到不同执行部门的利益。实际上，不同部门改革主体之间的状态并非零和博弈的均衡状态，而是存在明显的报酬递增的“路径依赖”现象，如九省改革实施文件中都明确提出了要大力推行“互联网+政务服务”等平台服务模式，这就意味着会不断强化政策供给投入，使得改革的各执行部门的既得利益会增加，不同部门之间会乐于此状而进行“共谋”，这也导致后来者会积极效仿和采纳先前省份改革实施举措的“最优”状态，而出现目标和手段趋同。

(四)竞争性机制：源自纵横交织的混合动力

从竞争层次上可以把政府竞争划分为纵向竞争和横向竞争[24]。纵向竞争强调处于垂直关系上的央地政府之间围绕立法、行政、司法等各种政治权力与经济利益的划分和调整而展开的竞争；横向竞争是水平关系上同级地方政府之间围绕各种经济、政治资源等展开的竞争，纵向和横向竞争之间是高度相关、相互兼容的关系[24]。本研究认为，纵横交织的混合驱动力促进各省份之间在“放管服”改革实施过程中相互赶超。

一方面，在纵向竞争中，省级政府为了获取更多优惠政策和经济特权等，会与中央之间围绕政策执行进行不断的利益博弈，以帮助其在同级政府的横向竞争中占有优势地位，增加地方政府官员晋升的机会[21]。如在“放管服”改革实施文件中，多个省份都提出了要进行试点改革，并且强调要大胆探索、总结推广改革经验。另一方面，在横向竞争中，省级政府会选择从自身利益出发，在利益博弈过程中与其他省级政府之间进行竞争。为了避免在竞争中失败，地方政府通常会快速采纳竞争对手的创新，即乐于模仿同级政府做法，借此降低创新风险和成本，同时会辅以少数的个性化举措来试图超越竞争对手[25]。在当前国内政府绩效考核和人事制度管理背景下，地方政府官员会聪明地选取“标杆”作为学习榜样和竞争对手，尽可能降低其在竞争中失利的可能性[21]。基于纵横竞争机制的考量，在“放管服”改革实施进程中最终出现了省与省之间改革目标和实施举措等行为趋同的结果。

六、结论与建议

当前，我国在全面深化改革的背景下，各级地方政府都在积极推进“放管服”改革实施，建设人民满意的服务型政府。本文以国内东中西部地区九省出台的“放管服”改革实施文本作为研究对象，采用目标—手段链分析和文本分析法对“放管服”改革的实施目标、实施举措、保障机制等维度进行了深入比较，结果发现，尽管各省份在资源禀赋和发展阶段存在较大的差异，但是在“放管服”改革的实施目标、实施举措、保障机制制定等方面却存在较大的“趋同性”。这种趋同性是地方政府“理性选择行为”的结果，而理性选择行为的产生主要源于制度同构中的强制性机制、模仿性机制、规范性机制和竞争性机制的共同作用，前两种机制是促使中央战略向地方政府“自上而下”迁移的重要动力，而后两种机制促成了各省“放管服”改革实施政策文本和方案的不断完善。总之，以上四种机制形成了一个“放管服”改革实施的稳固的政策执行系统，这也是对当前九省“放管服”改革行为趋同的较好解释。

本文基于以上研究结论，进一步提出针对地方政府推进“放管服”改革的相关建议。第一，既然中国特有的政治体制和制度环境孕育了地方政府的理性选择行为，促使“放管服”改革的目标手段出现了“行为趋同”，这就需要进一步深入思考“放管服”改革的本质与以往政府行政体制改革间的异同，突出“放管服”改革的时代特色。第二，“放管服”改革的实施要尽可能精准设置短期、中期和长期目标，制定改革实施的滚动路线图，经常性的关注改革实施的“总体目标—实施路径”之间的匹配程度及相关目标和举措的可操行。既要关注改革的成效，也要聚焦改革过程中存在的各种问题，确保改革投入、过程、产出之间的均衡。第三，让“放管服”改革实施的保障机制发挥实效，强化改革的激励和问责制度，明确不同部门的具体职责分工，适时引入公众参与，加强外部公众监督机制，充分激发企业等市场主体在资源配置中的决定性作用。第四，“放管服”改革实施要勇于创新和优化现有的制度环境，打破制度同构四种机制形成的“稳固政策执行系统”，鼓励政策试点和制度创新，找准改革的真实诉求，在政府职能转变不断深化的过程中，正确处理好政府与市场、公众之间的良性互动关系，确保改革实效。