中国“新基建”：概念、现状与问题

刘艳红， 黄雪涛， 石博涵

(1.中国社会科学院大学 公共政策研究中心， 北京 102488; 2.中国社会科学院大学 公共政策与管理学院， 北京 102488;3.中国社会科学院大学 工业经济系， 北京 102488)

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统；基础设施是处在“上游”的产业部门，基础设施投资是一种“社会先行资本”；一个国家或地区的基础设施是否完善，是其经济是否可以长期持续稳定发展的重要基础。当前，在疫情冲击和中美贸易摩擦等夹击下，中国经济下行态势明显，此时全社会对“新基建”(新型基础设施建设)给予厚望，期待“新基建”拉动中国经济增长、助推中国数字经济发展、赋能中国经济转型升级。那么，“新基建”究竟包括哪些方面，目前发展状况如何，存在哪些短板和亟待解决的问题，如何促进“新基建”高质量发展，本文对这些问题进行分析和回答。

一、“新基建”的提出与范围

(一)“新基建”的提出与表述

2018年12月，中央经济工作会议首次提出新型基础设施建设的概念——“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，将5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施”。2019年，中央多次强调加快推进“新基建”，《2019年国务院政府工作报告》提出“加快新一代信息基础设施建设”；7月20日，中央政治局会议指出“加快推进信息网络等新型基础设施的建设”。2020年以来，经济结构转型、贸易战、新冠肺炎疫情等事件进一步加大了中国经济下行压力，中央更是多次提及新型基础设施建设：1月，国务院常务会议；2月，中央全面深化改革委员会会议；3月4日，中共中央政治局常务委员会会议；5月22日，《2020国务院政府工作报告》等均强调加快新型基础设施建设进度，构建“智能”“绿色”“安全”基础设施体系。自2018年中央经济工作会议以来，中央和国家重要会议中多次强调或涉及“新基建”的具体表述及其内容如表1所示。

表1 中央和国家重要会议中涉及“新基建”的内容

我们从中央和国家历次会议与相关文件中有关“新基建”表述来看，不难发现“新基建”的内涵在不断丰富、完善中，从最初的5G网络、人工智能、工业互联网、物联网扩增到数据中心、充电桩、换电站等。同时，中央越来越强调对存量和增量、传统基建和新型基建发展的统筹，以打造现代化基础设施体系。2020年5月，李克强总理在政府工作报告中提出，要加强“两新一重”建设，即加强新型基础设施建设、加强新型城镇化建设、加强交通、水利等重大工程建设，也有注重发挥基础设施体系协同作用的考虑。

(二)“新基建”的理解与范围

中央层面提出的“新基建”是一个不断丰富的概念，自提出后，学界、新闻媒体、资本市场等对于“新基建”的理解和认识呈现多元化趋势，总体而言，主要有“七大领域说”“三个方面说”“新技术驱动说”“新要素说”。

1.七大领域说

根据央视新闻2019年3月2日报道，“新基建”主要包括七大领域：5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网，涉及诸多产业链。根据中国银行研究院测算，2020年，我国“新基建”七大重点领域投资总规模约为1.2万亿元[1]。据《21世纪经济报道》统计，截至2020年3月，根据全国各省市公布的“新基建”项目，总投资额达48.5万亿元，计划在本年度内完成的投资总额可达到8万亿元以上[2]。可见，我国不同机构估计数额差别较大。另外，有学者认为，“新基建”七大领域并非都是全新的概念，与“传统基建”在一些方面仍有重叠。国务院发展研究中心刘世锦(2020)认为，目前社会提出的七大领域与中央文件相比，已经“扩容”了，其中的特高压输电、城市地铁多年前就已经开始建设，列到“新基建”里面比较勉强[3]。

2.三个方面说

2020年4月20日，国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)对新型基础设施的范围正式做出了解读，指出新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面。其中，信息基础设施包括以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等；融合基础设施包括智能交通基础设施、智慧能源基础设施等；创新基础设施则包括重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等内容[4]。“三个方面说”是“新基建”较为官方、权威的解读。不过，国家发改委也强调，伴随着技术革命和产业变革，新型基础设施的内涵、外延也不是一成不变的。

3.新技术驱动说

相比传统基建，“新基建”中的科技属性尤为突出。一些学者对于“新基建”概念和内涵的理解从新旧交替的角度出发，认为“新基建”与工业革命引发的创新紧密联系。黄群慧和周艳红(2020)认为，“新基建”是新一轮科技和工业革命的信息技术、智能技术、新能源技术等产生和应用的结果[5-6]。如18世纪60年代，以蒸汽机被广泛使用为标志的第一次工业革命，促使以铁路、公路为代表的交通基础设施迅速发展；19世纪70年代，以电力广泛应用为标志的第二次工业革命，促使以水电站、火电站等为代表的能源基础设施兴起；20世纪70年代，以计算机和信息技术为标志的第三次工业革命，促使以光缆、卫星、移动通信等为代表的信息基础设施快速发展。这些伴随工业革命产生的基础设施，在人类发展历史进程中，都是由“新基建”走向“传统基建”。现在人们广泛提及的“新基建”实际上是新一代信息技术、新科技、新产业应用下的基础设施建设，以数字化、网络化、智能化等为重要生产要素。

4.新要素说

“新基建”的概念和内涵，从理论上说其实是在基础设施的概念和内涵基础上添加新的“要素”所发展起来的。潘教峰、万劲波(2020)指出，“新型基础设施”生发于“传统基础设施”，基础设施“代际飞跃”与对应的发展理念和时间尺度有关[7]。黄群慧(2020)认为，新型基础设施应该是新型工业化的基础设施，不仅包括新一代智能信息基础设施，而且还应包括与绿色化相关的各类基础设施；不仅包括“七大领域”，还应包括支撑不断深化拓展的新一轮科技和产业革命的各种基础设施[8]。

鉴于我国经济转型升级和高质量方面存在的短板问题，“新要素说”突出“新基建”的“补短板”功能,突出其“新治理”“新制度”等特征。金昱(2020)指出，我国新型基础设施还要发力民生短板，深入应用于多个民生领域[9]。祝波善(2019)从传统基建与技术、产业、智能、生态、文化的融合角度解释“新基建”的内涵[10]。贾康(2020)指出，我国“新基建”要和制度基建一体化推进，加强法律、法治和治理机制的优化[11]。姜卫民、范金、张晓兰(2020)认为，应把“卫生和社会工作投资”同5G、人工智能、工业互联网、智慧城市等一起纳入“新基建”范围[12]。

总体来说，目前，社会各界对于“新基建”的概念、内涵和范围并没有达成完全一致的意见。笔者认为，结合中央文件、学者论述、媒体报道等，可以发现，对于“新基建”范围，如5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心、充电桩这6个领域得到了大多数学者的认可。因此，我们可以把这些领域集合理解为狭义的“新基建”范围，这也是当前“新基建”最核心的部分。至于广义的“新基建”边界如何定义，学界仁者见仁、智者见智，但有两点值得注意。第一，“新基建”是相对于“传统基建”而产生的概念，与传统基建是继承发展的关系，并不是对立、割裂的关系；第二，基础设施建设不仅包括经济性基础设施，还包括社会性基础设施、生态环境基础设施。比如，世界银行(1994)将基础设施定义为经济性基础设施和社会性基础设施，交通运输类基础设施、公共设施、公共工程等为经济基础设施，科研、教育、文化、卫生、环境等为社会性基础设施[13]。本文认为，广义的“新基建”范围除了狭义的“新基建”外，还可以包括利用新一代信息技术对传统基础设施的改造升级，即传统基础设施的数字化改造。比如，数字技术的发展不断融入传统的铁路、公路、机场、高铁、港口、电网、城市管网等传统基础设施，同时也推动着这些传统基础设施的数字化改造，成为更加智能、便捷、高效的新型基础设施。广义的“新基建”不仅存在于经济性基础设施领域，也存在于社会性基础设施、生态环境基础设施等领域。

二、“新基建”的发展现状

“新基建”有广义和狭义之分，限于篇幅和数据可得性，本文仅对狭义的“新基建”部分建设与投资现状进行描述，具体包括5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心、充电桩。综合众多机构/个人估算和预测分析(详见表2)，结合“新基建”分行业考察，本文认为，当前我国“新基建”(狭义口径)投资规模约为1万亿元，约占全社会固定资产投资的1.8%(2019年，我国全社会固定资产投资额为56.1万亿元)；预计未来5年内，“新基建”投资规模将达到10万亿元，年度投资额将在现有基础上翻番。

表2 我国部分机构/个人对“新基建”总体规模的估算

(一)5G网络

5G作为当前信息基础设施的核心引领技术，具有高速率、大容量、低时延、高可靠等特征，5G技术将形塑经济社会生活的方方面面，对于推进经济社会高质量发展、建设网络强国和数字中国、打造智慧社会具有重要的战略意义。目前，从全球范围来说，5G在相关网络建设、基站建设以及智能手机研发等方面还处于初级阶段，我国在5G研发和应用等领域处于相对领先状态。2019年6月6日，国家工业和信息化部(以下简称国家工信部)正式向中国电信、中国移动、中国联通、中国广电发放5G商用牌照，我国正式步入5G元年。截至5月中旬的数据，我国共建成5G基站超过24万个，至2019年底，全国将建设开通近60万个5G基站；套餐用户规模超过5 000万，5G推进速度不断加快[14-15]。与此同时，随着5G网络建设的不断加速，终端也逐步进入蓬勃发展期，截至2020年4月20日，已有95款终端获得入网许可。中国信息通信研究院预测，2020年，我国5G总投资约为9 000亿元；2025年中国5G用户将达到8.16亿，投资将达到1.5万亿元；2020—2025年期间，中国5G商用将直接带动经济总产出10.6万亿元，直接创造经济增加值3.3万亿元；间接带动经济总产出约24.8万亿元，间接带动的经济增加值达8.4万亿元；就业贡献方面，预计到2025年，5G将直接创造超过300万个就业岗位。到2030年，5G或会使全球GDP增加约1.2万亿至2万亿美元，其中60%～65%可能流向开拓性市场和中国，中国将成全球最大5G市场[16]。

由于“新基建”特别是5G部署提速，相关行业的固定资产投资呈现快速增长态势。数据显示，2019年1—12月，计算机、通信和其他电子设备制造业固定资产投资额累计增长16.8%，显著高于同期制造业3.1%的增速；而2019年1—12月信息传输、软件和信息技术服务业和电信、广播电视和卫星传输服务固定资产投资额累计增长分别为8.6%和17.8%，均显著高于同期服务业6.9%的增速(1)数据来源，中经网统计数据库。。

(二)人工智能

人工智能作为引领新一轮科技革命的关键性战略技术，对经济、社会发展具有重要意义。我国新一代人工智能产业聚焦于多元化的应用场景，瞄准交通、医疗、金融、安防等领域智能化改造升级的切实需求。目前来看，中国新一代人工智能产业规模增速平稳，在一系列利好政策和市场的推动下，2019年人工智能产业规模为105.5亿美元，预计2020年接近139.3亿美元，2022年产业规模预计在2020年基础上翻一番，达到276.5亿元[17]。

人工智能是中国具有优势的领域之一。截至2019年3月，全球活跃人工智能企业达5 386家，其中中国企业数仅次于美国，位列第二。从城市来看，位于北京的人工智能企业数量以468家之多名列第一，比位于第二的旧金山(328家)多出100余家；上海则以233家位列第四；深圳和杭州则分别位列第6、12位。从区域来看，京津冀、江浙沪、粤港澳三大区域占据了全国人工智能企业数量的83%，融资次数的88%，总融资金额的95%，已成为我国发展人工智能的重要引擎(2)数据来源，中国信息通信研究院数据研究中心。。特别是“北上广”三个国内超一线城市，已成为我国人工智能行业发展的三角着力点，以点带面地带动其他区域人工智能技术的崛起，从而辐射全国。

普华永道研究表明，至2030年，全球在人工智能领域创造的15.7万亿美元价值中，仅中国就将产生7万亿美元，而北美地区只有3.7万亿元[17]。相对于美国而言，我国在研究人才、数据深度、公司生态、政策环境等方面会更适宜人工智能的发展[18]。

(三)工业互联网

工业互联网是智能制造发展的基础，是工业智能化的重要支撑。2020年4月23日，国家工信部召开工业互联网行业应用推进会。会议指出，推动工业互联网加快发展对于抢抓新一轮科技革命和产业变革历史机遇、支撑经济高质量发展、构筑产业竞争新优势意义重大。工业互联网通过人、机、物的全面互联，实现全要素、全产业链、全价值链的全面连接，将推动形成全新的生产制造和服务体系。从物理规模上看，当前工业互联网标识解析已经完成5个国家顶级节点、55个二级节点的上线运营，标识注册量超过37亿个；此外，还完成了 10个跨行业、跨领域工业互联网平台的遴选、153个试点示范项目的落地、4个国家级示范基地的建设，提前完成了2020年顶层政策的规划[19]。

中国信息通信研究院数据显示，2018年，我国工业互联网产业经济增加值为1.42万亿元，2019年升至2.13万亿元，同比增长47.3%，对经济增长的贡献率则由6.7%升至9.9%，带动全社会新增就业岗位分别为135万个、206万个。其中，工业互联网核心产业由4 386亿元升至5 361亿元，实现稳步增长；相关融合带动产业经济由9 808亿元升至1.60万亿元，辐射影响力迅速扩张。预计到2020年，我国工业互联网产业规模将达3.1万亿元(核心产业增加值规模6 520亿元)，对经济增长的贡献将超过11%，并将带来超过255万个的新增就业岗位[20]。

(四)物联网

2009—2019年是中国物联网产业发展的第一个10年，2020年是“十三五”收官的重要节点，同时也是中国物联网下一个10年的新起点。国家工信部在2020年发布了《关于深入推进移动物联网全面发展的通知》，明确指出移动物联网(基于蜂窝移动通信网络的物联网技术和应用)是新型基础设施的重要组成部分，要求到2020年底，移动物联网连接数达到12亿；总体目标是推动2G/3G物联网业务迁移转网，建立NB-IoT(窄带物联网)、4G(含LTE-Cat1，即速率类别1的4G网络)，以及5G协同发展的移动物联网综合生态体系。

根据《中国无线电管理年度报告(2018年)》，2018年，我国物联网业务收入比上年增长72.9%，中国电信、中国移动、中国联通三家基础电信企业发展蜂窝物联网用户达6.71亿户，比2017年增长了近1.5倍[21]。2019年，这三家电信企业增速仍然明显，物联网终端连接数增加了约4亿个；截至2020年3月底，其发展蜂窝物联网终端用户达10.78亿户，同比增长49.4%，比上年末净增5 067万户，其中应用于智慧交通和智慧公共事业的终端用户增长均超过30%(3)数据来源：中国信息通信研究院。。照此速度发展，我国移动物联网连接数年底突破12亿的目标可以实现。

中国电子信息产业发展院预计，2020年，我国物联网产业规模将超2万亿元，延续过去几年年均保持20%以上的增长速度。从细分市场结构来看，智能工业依旧是最大的物联网应用领域，同时，其他热点领域包括智能安防、智慧电力、智慧交通、智慧医疗、智慧物流、智能家居等的应用范围也将进一步扩大，且有望成为未来三年中增速较高的应用领域[22]。

(五)数据中心

早在2013年，国家工信部等五部委就发布了《关于数据中心建设布局的指导意见》(4)详见国家工信部网站。，提出要对数据中心建设加强布局指导。2019年5月，国家工信部发布《全国数据中心应用发展指引(2018)》(5)数据来源：全国数据中心应用发展指引(2018)。，提出将推动全国一体化的国家大数据中心建设，引导大数据基础设施向绿色集约、规模适度、高速互联的方向发展。大数据中心作为海量信息时代的“诺亚方舟”，是实现人工智能潜力的必要基础，或将成为中国在全球价值链中向上发展的核心。目前，我国已建成中—南—北三大数据中心基地，分别坐落于北京、贵州和乌兰察布；还有8个国家级大数据试验区正在贵州、河北、辽宁、内蒙古、上海、河南、重庆和广东等省(市)运行。根据国家工信部发布数据，我国在用数据中心机架规模达到了166万架，数据中心数量达到1 844个，在建规模为107万架，数量463个。其中超大型数据中心共有36个，机架规模达到了28.3万架；大型数据中心共有166个，机架规模达到54.5万架[23]。这些大型与超大型数据中心分布较为集中，约有1/3分布在北上广三地；其他经济较为发达的省份，如浙江、福建等也有许多；而在我国西部地区，如新疆、西藏等省份目前还没有大型数据中心建成。

我国大数据产业的爆炸式增长，将引领数据中心需求猛增，从而带动数据中心总体建设规模持续高速增长。2016年，国家工信部发布《大数据产业发展规划(2016—2020 年)》②，规划到2020年，大数据相关产品和服务业务收入将达到10 100亿元人民币，年均复合增长率保持30%左右，大数据核心产业市场规模将达到586亿元人民币，基本形成技术先进、应用繁荣、保障有力的大数据产业体系[24]。同时，受大数据产业驱动，我国数据中心市场规模也在快速增长。据统计，2012—2017年，我国数据中心市场收入年复合增长率达32%；预计到2020年，我国相关市场规模有望突破1 500亿元③。

(六)充电桩

人类社会在提倡绿色出行、节能减排的今天，充电桩对新能源汽车的迅速普及具有决定性作用，是新能源汽车大面积快速推广的基础。为加快推进新能源汽车的推广应用，我国曾发布《电动汽车充电基础设施发展指南(2015—2020年)》(6)详见国家能源局网站。，确定到2020年的发展目标，即到2020年末我国的车桩比基本要达到1∶1的水平，新增集中式充换电站超过1.2万座，分散式充电桩超过480万个，其中公共桩50万个、私人桩430万个，以满足全国500万辆电动汽车充电需求，并将我国分为加快发展地区、示范推广地区和积极促进地区三个等级，制定相应发展目标和任务。

截至2019年底，全国充电桩总计保有量约为121.9万个，其中公共充电桩保有量51.64万个，提前1年完成目标，而私人充电桩保有量只有70.30万个，完成率仅为16.3%。截至2020 年1月底，全国已建成公共充电桩53.1万个，私人充电桩71.2万个，车桩比约为3.5∶1。综合来看，预计在未来几年内，我国车桩比大概维持在3.4∶1左右的水平，距达到1∶1的车桩比，仍需要大量的充电桩投资建设[25]。

为加快充电桩建设进程， 国家电网有限公司(以征简称国家电网公司)于2020年年初发布了《国家电网有限公司2020年重点工作任务》(7)数据来源：国家电网公司。，其中就强调要大力拓展专用车充电市场，力争本年度在车联网平台中接入充电桩100万个。2020年4月14日，国家电网公司计划本年度在充电桩建设上投资27亿元，新增充电桩7.8万个，项目分布在北京、天津、河北、上海、江苏、湖南、青海等24个省(市)，涵盖公共、专用、物流、环卫、社区以及港口岸电等多种类型；其中居住区充电桩5.3万个，公共充电桩1.8万个，专用充电桩0.7万个，岸电设施150个②。根据中国充电联盟2018年统计数据，国家电网公司运营的充电桩约占规模化运营企业的20%左右。由此，我们可以大致估算出，2020年，全国充电桩建设投资约在130亿左右，新增充电桩数量近10万个。

三、“新基建”发展存在的主要问题

(一)关键核心技术能力不足问题

信息通信领域的“缺芯少魂”(芯：芯片，魂：操作系统)、关键核心技术能力不足是我国“新基建”的一个短板。长期以来，我国在部分关键零部件生产、基础元器件、先进材料等方面存在短板，对国外依赖程度高，这种现象也存在于工业软件、网络协议等制造软实力领域。据中国电子专用设备工业协会的数据显示，2018年，我国半导体设备销售额为109亿元(包括集成电路、LED、面板、光伏等)，国产自给率约为13%(8)中国报告网，2020年中国半导体设备行业分析报告——行业深度调研与发展趋势研究。。另有数据显示，2018年，我国集成电路设备的国内市场自给率仅为5%左右，在全球市场占1%～2%，技术含量最高的集成电路前道设备市场自给率更低[26]。以工业互联网为例，当前，我国比较领先的工业互联网平台仍建立在国外基础产业体系之上，94%以上的高档数控机床、95%以上的高端可编程逻辑控制器(Programmable Logic Controller,简称PLC)、95%以上的工业网络协议、90%以上的高端工业软件被欧、美、日等企业垄断[27]。

我国基础研究投入的相对不足，是影响国家“新基建”长远发展的一个重要因素。没有高水平、高强度的基础研究投入，就难以产生原创性的、颠覆性的科技成果，也就难以形成自主的技术路线、技术标准。当前，美国对华为、中兴等公司的打压“加码”，不断强化对中国的技术封锁，这就要求我们必须加大对基础研究和原创技术的支持力度，争取早日突破一批“卡脖子”的关键核心技术，使得“新基建”建立在自己的“基地”上，而不是建立在别人的“沙滩”上。

(二)技术路线不确定风险问题

“新基建”具有高技术、高风险、高收益特点，如果技术路线选择不慎贸然投入，就可能造成很大的浪费。我们只有认清未来科技革命的方向、演变路径及重点领域，才能有效地推动“新基建”有的放矢，而且这样的“新基建”才能形成经济发展新动力，否则或会出现巨大浪费和损失。

当前，5G网络是“新基建”的一个重要方面，但是，是否短期内在全国大规模部署则需要慎重。目前，我国5G产业还并不成熟，相关应用尚不明确，商业模式尚不清晰，不少相关的技术创新仍然局限于概念，并且当下不少应用在4G环境下完全可以满足使用的需要。因而，在这种情况下，我国投资5G更需慎重，防止巨额投资产生的巨大经营风险；同时，必须密切关注6G等新的网络通信技术发展，对技术路线的不确定问题保持高度关注，防止由于技术路线选择错误或误判而造成的巨大损失；此外，随着美国星链(Starlink)计划的推进，有传言认为，颠覆5G的将不是6G，而是卫星互联网。据报道，美国太空探索公司将在完成420颗卫星部署后，启动卫星互联网测试，为那些接入不可靠、价格昂贵或完全无法使用的地区提供高速宽带网络[27]。

(三)网络和信息安全问题

今天，网络安全已由过去的“辅助性”功能，变成信息基础设施的重要组成部分。随着我国“新基建”的持续推进，各行各业将会越来越多地以“网络+App”的形式来服务大众，网络安全的影响也会越来越深入，网络和信息安全成为发展好‘新基建’的前提。

“新基建”涉及大量新技术新业务，与网络和信息安全高度相关，需同步探索信息安全制度建设、防护手段建设等，但是，我国对此尚有准备不足的地方。比如，随着我国“新基建”的发展，越来越多的机械设备接入互联网、物联网、工业互联网，但安全防护建设的滞后将导致越来越多的机械设备暴露于网络中。这些暴露的设备一旦被攻击者扫描发现，可被远程操控或被利用变为“肉鸡”武器进行分布式拒绝服务(Distributed Denical of Service,简称DDoS)攻击等，危害巨大。有学者认为，我国5G的网络安全挑战主要来自几个方面：如核心网络威胁；接入网络威胁；边缘计算的威胁；虚拟化的威胁；物理基础设施的威胁；另外，还有一些通用技术方面的挑战[29]。目前，我国尚未形成统一的工业互联网大数据管理、服务和安全体系，工业互联网大数据资源存在孤立、分散、封闭等问题，数据价值未能得到有效利用，数据主权和数据安全面临重大威胁。其中，数据安全保障力度的不足既有数据保护技术不够成熟的原因，也有相关制度缺失的原因，我国应尽快建立完善数据采集、转移、使用方面的相关法规制度。

(四)投融资机制不畅和结构失衡问题

我国“新基建”和传统基建类似，也具有投入大、回报慢的特点，而“钱从哪里来”是最现实的问题。一般而言，基础设施建设具有“准公共物品”的属性，应该由政府主导来建设；但是，政府尤其是中西部地区政府的地方财政非常紧张，完全靠地方政府进行建设是不现实的。截至2019年12月末，全国地方政府债务余额213 072亿元，其中，2019年1—12月，全国发行地方政府债券43 624亿元；2019年，全国地方一般公共预算本级收入101 077亿元，地方一般公共预算支出203 759亿元；地方政府性基金预算本级收入80 476亿元，地方政府性基金预算相关支出88 252亿元[30]。从以上数据可以看出，地方政府财政吃紧，财力有限，债务率高。尽管我国部分“新基建”领域具有“轻资产”特点，但总的来说，通过传统发债方式已难以支撑其建设。目前，我国很多“新基建”领域具有市场化程度高的特点，可直接服务于工业、农业、交通、能源等垂直行业，有利于吸引多元化主体参与投资建设。但是，当前该领域的相关投融资机制仍不完善，民营企业和社会资本进入“新基建”领域存在很大顾虑。例如，社会资本参与基础设施建设缺乏规范化、制度化的安排；政府与社会资本合作(PPP)项目存在盈利能力低、市场化退出机制不畅等问题，造成其对社会资本吸引力不足；基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点刚刚起步，存在参与投资门槛高等问题。

从结构来看，我国投资“新基建”应用层的企业较多，而投资基础层的较少，存在投融资资金匹配失衡、结构不合理问题。以人工智能领域为例，当前，我国人工智能产业化资金较为充沛，2017年，中国人工智能投融资规模达277.1亿美元，占全球投融资总额的70.1%[31]；与之相比，有关人工智能基础研究资金投入则相对不足，这对人工智能产业长期持续发展不利。可见，创新投融资机制和模式，吸引社会资本参与“新基建”，并将资金科学匹配到产业链适当环节，成为我国“新基建”高质量发展的当务之急。

四、促进“新基建”高质量发展的对策建议

我国以5G、人工智能、物联网、工业互联网、数据中心等为代表的高科技领域“新基建”，既是基础设施，又是新兴产业，其发展需要创新制度和政策来保障，未来应综合运用产业政策、财政政策、融资政策、技术创新政策、监管政策，促进“新基建”高质量发展。

(一)产业政策：由支持特定企业发展向构建安全产业生态、丰富服务场景转型

在高质量发展阶段，我国产业政策要从以前的“选择性产业政策”向“功能性产业政策”或“市场增强型产业政策”转变[32]。在“新基建”领域，产业政策也要实行转型，即从传统支持特定企业发展向构建安全产业生态、丰富服务场景转型，这是化解“新基建”技术路线不确定风险的关键所在。

我们要落实《关于推进“上云用数赋智”行动 培育新经济发展实施方案》(发改高技〔2020〕552号)(9)详见国家发改委网站。，加快企业“上云用数赋智”，建立跨界融合的数字化生态，推动“新基建”产业生态建设。特别是注重推进供应链要素数据化和数据要素供应链化，打造“研发+生产+供应链”的数字化产业链，支持产业以数字供应链打造生态圈。以数字化平台为依托，构建“生产服务+商业模式+金融服务”数字化生态，形成数字经济新实体。

产业政策要推进先进制造业与现代服务业融合发展、推进互联网和各类消费业态深度融合，加速“新基建”建设和场景应用。培育重点行业应用场景，加快网络化制造、个性化定制、服务化生产发展，推进数字乡村、数字工厂、智慧城市、智能家居、智慧物流等应用，以应用促进“新基建”建设。

鉴于安全在“新基建”中的重要性，我们在“新基建”中，不能再走以前“先用起来”的策略，即先建设基础软硬件设施后再逐渐追加安全环节的做法，而是一开始就要实现“新基建”“网络安全必须同步规划、同步建设、同步运维，实现全生命周期安全”，也就是要用“安全基建”理念指导“新基建”。我国应当出台数字经济“安全基建”的国家标准，这些安全标准涉及软件供应链安全、技术和业务漏洞检测、隐私与内容风险检测、应用可信等多个维度的标准。我国应该用“安全基建”和安全可控的技术体系来支撑“新基建”的发展。

(二)财政政策：发挥财政资金引导作用，优化财政资金支出结构

鉴于“新基建”特性、以及地方政府的财力有限，“新基建”不能采取传统的由政府“大包大揽”搞基础设施建设的模式，而应该发挥“四两拨千斤”的引导作用，通过设立产业引导基金、完善担保基金、设立PPP项目等方式不断吸引社会资本参与到“新基建”的项目建设中来。在当前经济下行压力和疫情双重影响下，我国应实行积极的财政政策，使平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，为减税降费以及扩大基建的支出腾出空间；应适度扩大地方专项债新增额度，提供抵押补充贷款、专项建设债券或专项建设资金等，为基建投资提供新增的配套资金。同时，对这一轮“新基建”，要做好中长期规划，不要一次性过度刺激，而是有节奏、分批次有序推进，防范“新基建”过度投资的风险并减轻地方政府债务负担。

在优化财政资金支持“新基建”的支出结构方面，我国应加大以下三个方面的支持力度：一是加大对基础研究投入的支持力度，组建一批国家重点实验室。加大对人工智能、区块链、超算中心、物联网操作系统、5G网络、量子计算等方面的基础研究的支持力度。二是将基础软件纳入“新基建”支持范围，“新基建”不仅包括“硬件”部分，更包括“软件”部分，而目前我国“新基建”“软件”部分比较薄弱，需要更多支持。三是加大“新基建”用户侧支持力度。研究制定下游用户财政补贴政策，鼓励下游用户使用新型基础设施，培育“新基建”市场。

(三)融资政策：大力吸引社会资本参与，构建多元化的融资体系

我国应坚持以市场投入为主，支持包括民间投资在内的多元主体参与“新基建”；要进一步放开基建投资领域的市场准入，尤其是为民营企业参与基建投资拓展渠道、消除限制；全面实施市场准入负面清单，破除对民营企业的隐性壁垒，不应设置超过基础设施项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件，不应设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。

在间接融资方面，国家开发银行要发挥开发性金融作用，对“新基建”发放中长期贷款；银行的贷款产品应该更多从未来收益来考虑，开发以未来收益权为主的金融产品以及知识产权抵押的产品，打破“抵押品依赖”，加大对“新基建”的支持力度。在直接融资方面，主板、中小板、创业板、科创板等，都应该加强对“新基建”领域企业上市融资的扶持。

我们要发展与“新基建”需求相匹配的融资方式，创新发展PPP模式，吸引国内外社会资本，形成政府与社会资本的伙伴关系来共同建设“新基建”。近期中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)、国家发改委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》，中国证监会还就《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》公开征求意见，开启公募REITs的“破冰”之旅(10)详见中国证监会网站。。REITs试点就是国内不动产的资产证券化的实践，相对于市场上已有的类似产品有重大突破，其实质是针对基础资产的“首次公开发行”(IPO)。“新基建”是REITs理想标的，因为“新基建”在运营上具有平台属性和网络效应，可能具有较高的“隐藏收益率”，有利于吸引社会资本。与上市公司估值计算体系多采用PB(每股股价/每股净资产)等方式估值不同，REITs多采用绝对估值(净资产价值NAV)和相对估值(营运资金乘数P/FFO)方式，有利于揭示“新基建”资产的运营价值[33]。

(四)技术创新政策：支持关键核心技术攻关，推进“政产学研用”相结合的协同创新体系建设

我国要加大基础研究投入，加强“新基建”关键核心技术攻关，解决“新基建”所涉及“卡脖子”问题，彻底摆脱“新基建”建立在别人“沙滩”上的尴尬状态。贯彻落实《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》(国发〔2018〕4号)(11)详见中国中央人民政府网站。和国家科技部、发改委等《加强“从0到1”基础研究工作方案》(12)详见国家科技部网站。精神，国家科技计划加强对“新基建”中关键核心技术中的重大科学问题给予长期支持，比如，支持人工智能、云计算和大数据、高性能计算、宽带通信和新型网络、光电子器件及集成、集成电路和微波器件等重大领域，推动关键核心技术突破。支持国家重点实验室在特定“新基建”优势领域长期持续开展科技创新，加大对国家重点实验室稳定支持力度，聚焦前沿、长期积累、突出原创。

我们在加大创新投入的同时，应不断完善创新生态系统建设，为创新营造良好社会氛围。大力推进以企业为主体、“政产学研用”相结合的开放式协同创新，提高创新生态系统开放性、协同性。加强“新基建”相关的企业国家重点实验室建设，支持企业与高校、科研院所等共建研发机构和联合实验室，加强面向“新基建”和行业共性问题的应用基础研究，联合开展关键共性技术攻关。

(五)监管政策：坚持“包容审慎”原则，推进国家质量基础设施建设

“新基建”是数字经济的基础设施，加强监管必须摆到议事日程上来，“新基建”又是新生事物，难有现成的监管经验可资利用。因此，我们必须在发展中解决问题中前进，需要坚持“包容审慎”原则，既要研究开展监管，防止产生数字经济的“数据安全”和网络经济的“垄断”问题，又要防止出现因监管过严而扼杀创新；对“新基建”的监管，还需要根据“新基建”不同建设发展阶段，持续进行完善和优化。比如，在成长初期，国家对5G催生的新业态等进行提前研究，审慎监管，才能促进5G相关产业链发展；成长中期，需要强化责任制度，加强舆论监督和信息公开透明；成长中后期，则需要加强严格的监管制度。政府通过合理的监管提高新时代我国“新基建”的质量和效率。

“国家质量基础设施”(National Quality Infrastructure，NQI)由联合国工业发展组织、世界贸易组织、国际标准化组织等共同提出，将计量、标准化、合格评定(认证认可、检验检测为主要内容)并称为国家质量基础的三大支柱，国家质量基础设施是经济社会可持续发展的关键支柱，对于支撑产业升级、加强质量安全、保护消费者、促进公平竞争、推进国际贸易便利化、营造商业环境具有积极促进作用。我国在“新基建”建设发展中，应将国家质量基础设施(NQI)纳入其中，这对于提升“新基建”的建设质量、带动产业融合发展、实现“新基建”跨国界利用，为我国“新基建”建立国际标准、站在产业制高点贡献标准和制度基础都具有重要意义。