巩固边疆民族地区脱贫成果的对策思考

卓玛

摘 要：民族地区是国家脱贫攻坚的主战场和硬骨头。香格里拉市脱贫攻坚取得了显著且令人欣慰的成绩，但是全面巩固精准脱贫的积极成果，防止脱贫之后又返贫的任务依然艰巨同时也面临不少的问题和挑战。本文尝试从培育产业、“扶贫先扶志，扶贫必扶智”、建立健全基层治理体制机制等方面提出建议，以期巩固边疆民族地区脱贫成果。

关键词：巩固 脱贫 成果

中图分类号：D261.41  文献标识码：A    文章编号：1003-9082（2020）08-0-02

民族地区是国家脱贫攻坚的主战场和硬骨头。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视民族地区脱贫攻坚工作，帮扶力度之大、投入资金之巨、派出人员之多，前所未有。各族群众生产生活条件明显改善，民生问题得到较好解决。脱贫攻坚取得新成效。经过近4年的艰苦努力，香格里拉市脱贫攻坚取得了显著且令人欣慰的成绩，于2019年4月30日经省委省政府批准退出贫困县行列，甩掉了贫困县的帽子，以辉煌的一页载入香格里拉市发展的历史史册。为2020年最终打赢现行标准下的脱贫攻坚战奠定了坚实基础。当前香格里拉市脱贫攻坚进入决战决胜阶段，在脱贫攻坚取得成就的同时也面临不少的问题和挑战。如何全面巩固精准脱贫的积极成果，防止脱贫之后又返贫？是当前全市上下工作的重中之重。

一、香格里拉脱贫攻坚取得的基本成效

香格里拉市2001年列为国家级贫困县，2012年列入国家扶贫开发工作重点县，2017年列入国家“三区三州”集中连片深度贫困地区云南藏区三县市之一，2018年底全市有45个贫困村（其中深度贫困村9个），自2015年开始至今全市纳入建卡管理的总数4653户、18405人。脱贫攻坚工作开展以来，聚焦“两不愁、三保障”和巩固提升19条标准，投入扶贫资金10.8亿元，全市累计实现贫困人口脱贫销号4504户17984人，综合贫困发生率从2015年建卡时的16.22%降到2019年底的0.38%。统筹推进七大工程建设，实施农村饮水安全巩固提升工程12个，村组道路硬化187公里、建成安全防护工程91公里，农村C、D级危房全面清零，中小学“20条底线”要求全面达标，村卫生室均达到标准化建设要求。加快七大高原农特产业发展，推进45个扶贫孵化车间建设，193家企业挂联到乡镇、村参与产业扶贫，开发乡村公共服务岗位1467个，续聘选聘生态护林员4292名，促进群众持续稳定增收。教育、医疗等扶贫政策全面落实，下拨教育惠民政策资金5474万元，贫困户住院费实际报销比例达90.2%。

二、香格里拉市脱贫攻坚中面临的问题

香格里拉脱贫攻坚取得了显著且令人欣慰的成绩，为2020年最终打赢现行标准下的脱贫攻坚战奠定了坚实基础，但也面临不少的问题和挑战。

1.产业扶贫带貧能力不足、脱贫稳定性和持续续性相对脆弱

在脱贫攻坚中，香格里拉市坚持“打高原牌、唱生态戏、走特色路”，抓住“精准施策，提质增效”这个关键，在产业布局中注重长短结合、以短养长，无论是高原牧业还是河谷地带种植业，都形成了一定规模。然而，“雪山为城，江河为池”的特殊地貌，也给这里的农牧业生产带来一定困难。第一，受地理位置、地形地势等因素的影响。香格里拉市域内地形总趋势西北高、东南低，最高点巴拉格宗海拔5545米，最低点洛吉吉函海拔1503米，海拔高差4042米，平均海拔3459米，市境内地貌按形态可分为山地、高原、盆地、河谷。地处高海拔低纬度地带，气候随海拔升高而变化，依次出现河谷北亚带、山地暖温带、山地温带、山地寒温带、高山亚寒带和高山寒带六个气候带。县域气候幅宽、带窄形成“一山分四季”的典型立体气候。受地理、气候等因素影响产业发展受限制，投入产出回报率较低，农民从生产中获利有限，很多乡镇不适合种植大规模的经济作物。群众依然延续传统种养方式，产业规模小，农产品竞争力差，农民种粮收益少积极性低。外部企业进驻和开发的意愿较低，带动效应难以实现。第二，产业扶贫规划科学性可持续性有待进一步加强。总体上看，香格里拉市内各乡（镇）、村虽然都有自己的成功经验和发展模式，但部分地区缺乏长远思维和全域统筹的观念，导致产业扶贫政策难以产生实质性效用，扶贫产业项目难以可持续发展。部分地方选择扶贫产业时更关注以项目的方式切入，对产业发展中的问题和障碍缺乏认识，缺乏长远规划和充分的调研，在是否与本地域资源禀赋大环境相协调问题上欠考虑。

2.攻坚脱贫和防止返贫任务还重

香格里拉市现有未脱贫户149户、421人，边缘户154户610人、脱贫监测户180户625人。针对这一情况香格里拉市发出“决战决胜百日总攻坚”任务清零动员令，对下一阶段工作任务再压实再明确再部署。确保6月底实现各项任务全面清零的工作部署安排。尽管贫困农户的问题得到了相应的解决，但是普通农户还存在不同程度的致贫风险。“十二五”以来党中央连续出台了一系列强农惠农政策，政策涉及农业、林业、畜牧业、社保、民政、教育、计生、消费等领域，极大地改善了香格里拉市农牧民群众的生产生活条件。一方面，部分非贫困农户收入增长和农村经济发展主要是靠国家政策的让利扶助，自身的“造血功能”不足，后劲乏力。另一方面，在香格里拉绝大多数非贫困农户的收入增长主要依靠走以工程机械服务业带动村民发家致富的路子。其形式是一部分村民通过合股购置大型挖掘机、吊车、铲车等工程机械，从事道路、桥梁、楼房等工程施工;一部分没有购置大型机械能力的农户通过帮老板打工的方式从事工程机械服务行业。随着基础设施建设的不断完善。今后依靠走以工程机械服务业带动村民发家致富的路子将不再是长久之计，甚至已经暴露出其弊端，部分靠贷款购置工程机械的农户因为长期没有找到工程机械服务工作，闲置在家面临贷款和失业的双重压力。长此以往，不少非贫困户可能会存在致贫风险，巩固脱贫成果难度大。

3.基层党组织社会治理能力亟待提升

基层党组织是党和政府参与农村社会治理最直接的一环，是建设和治理基层社会的中坚力量，其社会治理能力的高低直接关系着社会的和谐稳定与经济的可持续发展。在推进脱贫攻坚工作的过程中，部分地方面临一些问题。

3.1“政府急、农民闲”“干部干、群众看”的现象仍然存在，群众参与的主动性不足。香格里拉民族地区贫困人口普遍受教育程度低、观念陈旧、科技意识不强、缺乏致富能力和发展门路，一些贫困群众“人穷志短”，缺乏改变现状的决心和信心，依然存在“等、靠、要”的思想，对扶持产业发展不积极，脱贫致富难度较大。

3.2部分地方存在公共空间侵占问题。习近平总书记曾明确指出：“公共资源不能为少数人垄断享用”。实现公民在公共资源享用面前人人平等，既是实现发展成果惠及百姓之意，也是释放改革红利应有之义。然而长期以来，在香格里拉部分农村至今依然存在少数人侵占公共空间的现象。导致大量集体资产流失，严重损害集体经济收入。

3.3基层治理仍存在一定程度的上下权责不对称、属地“权小责大”的问题。基层是我国国家治理的“神经末梢”，是公共服务供给的“最后一公里”。足够的治理和服务权限是基层治理高效运行的必要条件。权限不足，容易让基层治理陷入“看得见的管不着”等低效治理困境。自精准扶贫工作开展以来，香格里拉市高起点谋划、全方位争取，持续推进农村基础设施建设，不断夯实发展基础，增强农村发展后劲，提升脱贫攻坚支撑力。对补齐民生工作短板、满足人民群众对美好生活的向往发挥了重要作用。但是在民生工程项目建设投入和设计方面有待进一步改革完善。存在部分民生工程长期处于各自为政、多头管理、资金分散的状态;部分由部门主导建设的民生工程建设项目存在脱离农民现实需求的现象等问题，造成重复投资、重复建设，降低了老百姓的满意度。

三、巩固香格里拉脱贫成果的对策

1.习近平总书记在宁夏考察时明确指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”香格里拉作为国家“三区三州”集中连片深度贫困地区云南藏区三县市之一具有深度贫困的共性，也有自身独特的自然、人文特点和差异。

1.1精准选择主导产业。要根据地形气候条件，在充分调研的基础上，因地制宜选择有发展前景的主导产业。一是要在融入县域大的产业布局中来进行十一个乡（镇）主导产业定位。二是要结合本地特色资源情况因地制宜合理选择，根据不同的资源禀赋，发展有比较优势、市场稳定的特色产业，做到宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜游则游。

1.2积极培育市场主体。坚持以政府主导、农户主体、市场运作、企业带动的发展思路，以企业、专业合作组织、家庭农场及大户等新型经营主体为依托，推动“村企联姻、村社共建、村户合作”三体联动，形成“企业+专业合作社+农户”的利益联结机制。

1.3要依托县域经济发展农产品加工业。本着高起点、有特色的原则，做好当地农产品的深度加工，在此基础上，全面推进农产品品牌战略，并通过制度安排，改变农民、龙头企业和物流销售环节利益分配不均的格局，尽可能让农民更多分享农产品精深加工的增值效益。此外，要通过市场化道路推动农村多元产业发展。鼓励龙头企业和农民合作组织与贫困户建立购销关系，形成市场带动农村产业发展。

1.4培育新型农业经营主体 助推传统农业转型升级。依托香格里拉区域内已培育的市场主体。积极引导农民成立各类专业合作社，吸引农户加入合作社，全面提升小农户组织化程度，构建起小农户抱团共创大市场的平台。改变传统单一、分散的农业经营模式和效益低下的局面。将小农户和现代农业发展有机衔接起来，使广大小农户、贫困户成为发展现代农业的积极参与者和直接受益者。

2.做到“扶贫先扶志，扶贫必扶智”

由于香格里拉多民族地区教育起步晚、基础差、底子薄，全市除了90后的农民文化程度都不高，其中绝大部分文化水平都在小学甚至是文盲。因此思想观念落后，劳动力素质低，生产技能低下，致富能力低下、自我发展能力不足、科技知识缺乏，在科学技术推广应用上长期处于被动局面。从这个意义上看，香格里拉市多民族地区要巩固脱贫成果，防止返贫要把提高人民群众文化素质和增强农户致富能力放到优先位置，突出教育扶贫的根本地位。既注重资金项目扶持，更注重人才、信息、技术和管理的援助，幫助香格里拉市多民族地区加强基础教育，发展职业教育，加大农民种植、养殖技能技术培训力度，组织群众学本领、强技能、懂经营，通过人力资源的优势摆脱贫困，即提高农户的致富能力。

3.构建党的领导、人民当家作主和依法治理有机统一的基层治理体制机制

3.1强化农村集体资产资源管理，推进公共空间治理。公共空间治理是发展农村集体经济、推进精准扶贫精准脱贫的重要抓手，基层政府要充分认识乡村公共空间治理工作的重大意义和重要作用，结合实际，强化市级统一领导、乡（镇）级统筹推进、村级履职尽责、群众共同参与的运行机制，形成条块结合、上下联动、齐抓共管的工作格局，充分激发各方面的主观能动性，引导广大群众发挥共建主力作用。通过实施“村庄整洁、宅田界清、路通河畅、集镇规整”、清除违章建筑、收回被私人侵占的公共资源等整治标准，不断加强农村公共资源和公共空间的有效利用，推动集体资产保值增值，拓展村级集体增收渠道，发展壮大村级集体经济，真正实现公共空间公共化，公共收益公用化，让公共空间真正姓“公”。

3.2在实施民生工程项目建设时建议不搞一刀切，因地制宜统筹协调。民生工程属于普惠性，但是地区与地区间、乡（镇）之间都存在差异，老百姓的需求也不一样，千篇一律的民生工程必定难以切合各地实际。为了使民生工程真正落到实处，以笔者之拙见应该做好两项工作：一是在省级明确当年总体投入资金的前提下，在规定动作中增加自选动作，给予县级政府一定自主权，由各县参照省级确定的民生工程目录，根据当地实际，按照“听取社会建议、财政牵头论证、党委政府决策”的方式自主确定一部分建设项目上报省级政府，由省里批准建设、监督指导。二是积极探索群众参与机制。在民生建设项目的实施中，不断拓宽群众参与渠道，充分调动群众的主体性、创造性和积极性，听需于民、问计于民，积极引导群众参与民生工程建设、管理、运营、监督等整个环节，让群众成为民生工程实施成果的 “获得者”“受益者”。