新时代制度反腐问题探究

李鑫

[摘要]新时代全面从严治党背景下，依靠制度反腐是我们党走向国家治理现代化的必然选择。制度反腐是贯穿习近平总书记全面从严治党理论体系的关键内容，以问题为导向深入探讨习近平总书记关于新时代制度反腐的思想脉络，这对于贯彻十九届四中全会提出的“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”，具有重要的理论和现实意义。

[关键词]反腐治理;制度反腐;新时代;路径

党的十九届四中全会提出，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，进一步巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利。“不敢腐、不能腐、不想腐”的一体化推进策略，这是习近平总书记关于新时代全面从严治党理论的重要组成部分。新时代制度反腐思想是贯穿习近平总书记全面从严治党理论体系的关键内核，在新时代全面从严治党向纵深推进过程中，必须将科学的制度体制构建贯穿始终。习近平总书记在十八届中央政治局第五次集体学习时指出，如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重大课题[1]124。党的十八大之前我们的反腐败成绩不够显著，其中制度治腐不科学、官员权力没有被科学的规制，而自党的十八大以来全面从严治党反腐败斗争取得了“压倒性胜利”，这与全面从严治党进程中制度反腐的成功转型是分不开的。因此从学理层面来深刻理解习近平总书记关于新时代制度反腐思想的理论实践，对于把全面从严治党推向纵深具有重要的指导意义。

一、对几种反腐治理模式演进的探讨

新中国成立以来我国反腐斗争经历了运动反腐模式、权力反腐模式和制度反腐模式的变迁。运动式反腐模式指的是依靠发动群众运动来治贪治腐的一种反腐模式。比如新中国成立初期，我们党进行的“三反”“五反”“整风”“反右”“四清”“一打三反”等反腐工作，就是典型的群众性运动反腐路线。这条反腐运动路线在1966年“文化大革命”期间被推广到极端，以至于常规的党的纪检监察工作完全被群众式反腐运动所取代[2]。關于过去这段时期的群众运动式治理腐败模式，我们要从历史发展的维度来客观分析，尽管我们党走了一些弯路，也付出了较为沉重的代价，但这毕竟是前进探索发展中的问题;毛泽东主席在新中国成立初期通过社会动员来发动群众的反腐治理模式，实际上对于我们党执政初期的政权稳固、树立权威起到了积极作用，这也与当时的计划经济体制相适应，这是不可否认的事实。但是我们上升到理论视角来看，运动式反腐模式毕竟是一种事后惩治措施，虽然具有很强的震慑力，但往往治标不治本，最终导致“文革”式的悲剧，一阵运动过后，时过境迁，腐败又将卷土重来。

伴随着运动式反腐模式的另一种政策类反腐就是权力式反腐。所谓权力式反腐模式就是依靠领导人的强势权威力量来进行腐败治理。这种反腐模式的好处就是集权高效、雷厉风行，但弱点就是将反腐完全寄希望于领导者个人强权政治的权威之上。虽然这种反腐治理运作模式可以在集中高压态势之下，让腐败分子胆战心惊、有所收敛，但只要领导者的态度决心或者注意力稍一改变，权力反腐的诸多政策也会随之改变或者是效果弱化，而且随着强权治腐自上而下的深入，反腐败斗争也往往会沦为内部权力争斗的工具，部分官员开始选择性执法，甚至是不少铁腕反腐的能吏，到最后也在内部权力斗争的博弈中彻底蜕化成腐败分子。

由此可见，无论运动式反腐还是权力式反腐都是治标不治本，缺点是因时而变、因人而异，人存政举、人亡政息，反腐策略执行到最后还是会陷入“割韭菜”的困境。我们不能完全寄希望于政府强权，通过几次轰轰烈烈的运动来消灭腐败，只有依靠科学的制度机制才能实现遏制腐败的治理目标。探索有效的制度安排来预防和惩治腐败，这也是主权国家走向现代化治理的标志之一。

二、十八大之前制度反腐的问题短板

在治理腐败问题上，个别学者简单界定改革开放之前我们党治理腐败走的是运动式反腐模式，改革开放之后靠的是权力式反腐模式，而十八大以来才转向制度反腐模式，笔者认为不能用这么简单一刀切的方式来划分。其实我们党一直致力于制度治党、制度反腐的体制建设，自1978年拨乱反正之后，反腐败工作重新走上法制轨道，党中央自上而下陆续制定了一系列有关党规、党纪、政纪的制度政策，下达了一系列通知、决定、规定、条例等制度文件来推动从严管党治党，我们党惩治腐败的决心和力度不可谓不坚决，但是我们都清楚依靠制度治党、制度模式反腐的实际效果却远未尽如人意，党内腐败现象并没有因为反腐败工作的力度加大而逐步减少，反而有愈演愈烈的趋势，甚至是渗透到了党和国家的领导高层，这确实是当前全面从严治党向纵深推进过程中应该深刻反思的问题。原因虽涉及过去诸多社会发展因素，但其中存在的几大问题短板对制度治腐的推动落实造成了严重障碍，主要体现在以下三个方面。

一是社会“官本位”意识“掣肘”党内制度权威。从党内制度权威性方面来看，中国传统封建政治文化权力上的观念影响深远，人们崇尚权力的“官本位”思想意识对党规党纪的权威性有较深影响。传统封建崇尚权力的思想意识即便是到了今天仍然较大程度地存在，根深蒂固的“官本位”思想表现出来的就是“人治”思维的惯性，官员“人治”思维至上就会对党内制度法规缺乏敬畏心理和遵循意识。比如，原国家发改委副主任刘铁男向检察机关交代问题时讲过这么一句话，“我认为充其量只不过是个违纪”，实际上过去在他的思想意识里就没有把党的纪律和规矩当回事，这才一边干事一边腐败，最终成为“阶下囚”。部分官员党规党纪权威意识的缺失，使得制度反腐效果大打折扣。

二是党内制度落实执行不力。从党内制度执行力方面来看，过去存在着重制定、轻执行的问题。在党中央出台“八项规定”之前，执规执纪常见的情况是“上热中温下冷”，不少党内规章制度、纪律条文要么不执行，要么变通执行、选择执行，而且在对待违纪处理的问题上，除了少数罪大恶极、影响恶劣受到群众围观、高层关注的重大案件之外，不少违纪案件往往存在着就低不就高的“宽松软”现象，比如能“内部处理”的就不“外部处理”，能党纪政纪处理的就不提交司法处理[2]。执规执纪不严又进一步导致了部分胆子大的官员对党规党纪缺失敬畏心理和遵循意识，从而形成一种恶性循环，导致整体治腐效果再打折扣。

以上两点概括起来就是“制度虚置”的问题，对此习近平总书记曾有个形象的批评，“牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如”，意思就是过去的问题是党的制度规矩使不上、不管用，其结果就是放任自流，非得等着“猫养成大老虎”、走到严重违法的地步才开始提交司法处理。对于这个弊端，习近平总书记曾在十八届中纪委六次会议上深入剖析，“我们培养一名省部级干部要多少代价？很多干部从基层做起，慢慢成长起来，最后毁于一旦，一失足成千古恨。出问题的人之前就会有迹象，为什么不及时帮助他们认识和解决问题呢？如果开始就在执纪方面抓得很紧，可以让多少人避免违法”[3]。这就是制度的虚置导致“好同志”沦为“阶下囚”问题的根本。

三是党内制度体系构建不科学。从党内制度供给方面来看，过去不少领域存在着“制度浪费”的现象。“一个制度出了问题，就再制定另外一个制度来进行弥补和解决，‘头痛医头、脚痛医脚，结果制度越来越多，往往造成前后矛盾、执行困难，反而失去效率与效力”[4]，这种现象被称为“钱穆制度陷阱”，这是我国著名历史学家钱穆分析历代政治得失所归纳出来的一个观点。虽然是针对古代社会政治体制问题，但实际上当今社会我们依然存在这个问题。如果制度漏洞得不到有效解决，甚至漏洞越补越多，那么在制度管辖领域内，继任官员的腐败现象会频频发生。比如，过去河南省曾有四任交通厅厅长前贪后腐相继“落马”就是此类问题，还有过去“76个文件管不住一张嘴”的吃喝风问题等。对此，邓小平同志曾讲过这样一句话，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。因此，一套制度体系的好坏能对个人发展造成重大甚至是决定性的影响。在从严管党治党这个问题上，过去离开制度构建的有效性而单纯将思想信仰体系建设摆在首位，腐败治理效果实际上都难以摆脱以往“道德说教”的困境，因而依靠科学的制度体系来推进从严管党治党，这是摆在现实面前的必然选择。

三、习近平关于新时代制度反腐思想的路径探析

关于党的十八大以来的反腐败斗争，习近平总书记曾说过，我们党反腐败不是看人下菜的“势利店”，不是争权夺利的“纸牌屋”，也不是有头无尾的“烂尾楼”，“反腐败斗争永远在路上、没有休止符”[5]，这说明了我们党的反腐败不是在搞运动刮一阵风就过去了，更不是在搞权力争斗。习近平总书记指出，“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制……把权力关进制度的笼子里”[1]130。从“不敢”到“不能”再到“不想”，这就意味着我们全面从严治党反腐路径的三段节奏步骤，其内在的治理逻辑就是一个从“治标”到“标本兼治”的过程。实际上十八大以来以习近平为核心的党中央领导集体在治理腐败问题上采取的是逐步由标及本、标本兼治的反腐策略，王岐山同志早在2013年开启铁腕治腐时就讲过，“当前要以治标为主，为治本赢得时间”，即先通过大规模强力反腐、保持高压态势来“治标”，从而为达到“治本”赢得充分的“时间”安排，这个“治本”就是对党规党纪及反腐各种刚性制度的科学统筹安排，高压铁腕反腐赢得的“时间”就是为了修正过去的短板，让管党治党制度更加科学、务实、管用。

对此，党中央集中力量，前后历时两年对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%[6]。通过集中清理，对不适应现实需要，或与宪法和法律相抵触的，或与党的路线方针政策不一致的党内法规文件一概清理掉。同时，党中央颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018-2022年）》，到目前共修订颁布了上百部党内法规，包括各类准测、条例、规定、办法等。在这一修订进程中，习近平总书记强调了几点指导原则。

一是突出《党章》作为党内“母法”的主导地位，并将其作为管党治党的总章程。习近平总书记曾指出：“《党章》就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。……建立健全党内制度体系，要以《党章》为根本依据。”[7]

二是制度要突出精简、务实、管用的三大效用。习近平总书记曾指出，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性;如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式”[8]55。

三是突出“纪严于法、纪在法前”的执行特点。习近平总书记在审议廉洁自律准则、纪律处分条例修订稿会议时曾谈到，过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是“违纪只是小节、违法才去处理”，“要么是好同志、要么是阶下囚”的不良后果。这次对两项法规的修订，去除了与国家法律法规重复的内容，不是说不要法了，纪律就是纪律，纪在法前[8]65。这就是说，对于党规党纪的执行落实，我们不能再像过去那样跟国法混淆在一起，要避免一些“干事能人、好同志”成为“阶下囚”，必须要把党内的纪律和规矩挺在法的前面，抓早、抓小、抓苗头，发现违规违纪问题要早打招呼、早提醒。落实好习近平总书记这一指导思想的关键就是监督执纪的“四种形態”，要经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分和组织处理成为大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。其中这四个依次递减的数量关系，在一定程度上是为了防止过去“不出事都是好同志，一出事就成了阶下囚”的恶性循环问题，虽然每一种形态对应问题的严重性是层层递进的，但所涉及的人群范围却是层层递减的。这既彰显新时代党中央铁腕反腐的力度不减，又体现出了过去毛泽东同志所主张的“惩前毖后、治病救人”这种党纪工作所应该持有的处事态度。纪委监察负责的是党规党纪，不是党内的公检法，纪法分开与纪法衔接只有科学合理，才能实现法规落实所应有的实际效果。

新时代推进全面从严治党，惩治腐败不是靠路径依赖搞“人治式”“权力式”的政治运动，而是靠标本兼治逐步规范党内的制度规矩、科学的惩治和预防腐败，这可以说是我们党走向现代化的重要标志之一。总体来看，在习近平总书记全面从严治党思想体系中，制度治党与制度反腐可以说归属于同一命题范畴，全面加强新时代党内法规制度建设，构建科学的制度运作体系来治贪反腐，这是推进全面从严治党向纵深发展的根本之举与长远之策。

参考文献：

[1]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.

[2]燕继荣.中国腐败治理的制度选择[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2013，（3）.

[3]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[J].思想政治工作研究，2016，（6）.

[4]陈家喜，黄慧丹.制度治党的概念缘起与实施路径[J].特区实践与理论，2015，（3）.

[5]范正伟.兑现“打铁还需自身硬”的庄严承诺[N].人民日报，2016-01-14.

[6]中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成[DB/OL].[2014-11-18].http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/1118/c117092-26045208.html.

[7]祝捷.新时代制度治党思想的问题意识、理论渊源和内容体系[J].党内法规理论研究，2018，（1）.

[8]习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2016.

责任编辑：王玉倩