浙沪传染病防治领域法律完备程度分析

汪 娟 陈 任 李程跃 高 翔 郝 模 于明珠 徐凌忠 虞颖映 施培武 郝 超 胡 志

1安徽医科大学卫生管理学院，合肥，230032； 2安徽省健康发展战略研究中心，合肥，230032；3健康相关重大社会风险预警协同创新中心，上海，200032；4复旦大学卫生发展战略研究中心，上海，200032；5中国健康促进与教育协会疾病预防控制分会，上海，201821；6山东大学公共卫生学院，济南，250012； 7浙江省医学科学院，杭州，310000；8常州市疾病预防控制中心，常州，213003

人类与传染病的抗争历史悠久，虽然近几年传染病发病率大幅下降，部分旧的传染病已经得到了很好的控制，但是随着环境的变化各种新发传染病层出不穷，再加上传染病具有较强的流行性和传染性，传染病防治领域工作依然不能松懈[1]。健全的公共卫生法律体系是衡量一个国家社会文明程度的重要标志，传染病防治是公共卫生的重要组成部分，法律是保障传染病防治工作的基础[2-4]。因此完备的法律对传染病防治相关工作开展的保障作用至关重要[5]。广义的法律一般包括我国现行法律、行政法规、地方法规、地方规章、部门规章等。通过查阅文献我们发现国内关于传染病防治领域法律完备问题的研究大部分是定性分析，目前还未看到针对上述问题进行量化分析的研究。

本文以浙江省和上海市为例，对相关指标进行量化评价，然后使用统计方法分析量化后的指标与传染病发病率之间的关系，通过上述分析来对传染病防治工作中的法律完备程度进行评价。

1 资料来源与方法

本课题组前期的研究结果显示政府应关注11个公共卫生领域(慢性病预防控制、精神卫生工作、食品和药品安全控制、传染病预防控制、妇女儿童保健、突发公共卫生事件应急处置、环境危险因素控制、伤害和暴力控制、职业健康与安全控制、其他公共卫生问题的防控)、48个类型和222个问题[6]。本研究聚焦于上述11个领域中的传染病预防控制，具体而言共包括5个类型及52个常见问题。课题组借鉴WHO、美国、中国等规划文件[7-8]，使用专家头脑风暴法论证。论证结果指出传染病防治工作中，需要发挥作用的公权力机构不仅包括各级政府及其卫生行政部门，也包括各级政府中对传染病防治起到各种支撑作用的发改、财政、人社和医保部门；需要发挥作用的专业机构则包括各类公共卫生机构和医疗机构(含基层卫生服务机构)。

1.1 资料来源

本研究通过各级政府网站、专业卫生机构网站(各级疾病预防控制中心等)、业务主管部门网站(各级卫生健康委员会等)以及主要支撑部门网站(各级发展改革委员会等)等渠道，收集浙沪两地公开发布的与传染病防治体系相关的法律文件，为这些法律文件的执行提供支持的其他规范性文件也在在收集范围之内。传染病发病率选取浙沪两地每年发布的甲、乙类法定报告传染病发病率[9-10]。本研究对摘录数据进行重复测量来确保数据收集、摘录的统一性，经测量得出本模块重测信度为0.947，结果表明本研究信度较好。

1.2 研究方法

1.2.1 量化方法。本研究主要从传染病防治领域法律制度框架的完备程度、传染病防治领域法律文本形式的齐全程度、法律文件对传染病防治领域主要部门的覆盖程度、法律文件对传染病防治领域问题的覆盖程度这4个方面对传染病防治领域中法律完备程度进行量化评价。

根据国家层面宪法是否提及“保障公众健康”相关内容(0-否，1-是)，是否有公共卫生相关法典(0-否，1-是)，是否颁布传染病防治领域相关法律、法规(0-否，1-是)，是否颁布传染病防治领域其他规范性文件(0-否，1-是)来评价国家层面法律制度框架的覆盖程度。根据地方层面是否颁布地方性法规(0-否，1-是)及是否颁布其他规范性文件(0-否，1-是)来评价地方层面法律框架的覆盖程度。总体框架的完备程度是综合上述两个层面得到的。文本形式的齐全程度是根据宪法是否提及保障公众健康(0-否，1-是)，公共卫生法典是否统筹规定公共卫生问题领域(0-否，1-是)以及法律文件包含的内容数来评价。计算传染病防治领域法律覆盖的主要部门(机构)数以及覆盖的具体问题数量，得到其对主要部门的覆盖程度和对传染病防治领域问题的覆盖程度2个指标。综合上述4个指标的权重，通过加权计算可得到传染病防治领域内的综合指标法律完备程度。

1.2.2 分析方法。本研究中采用上述卫生系统宏观模型为指导性研究方法，卫生系统宏观模型是以促进人群健康即改善健康结果为目标，根据系统论的思想对卫生系统内外部运行规律进行科学梳理，遵从“结构-过程-结果”逻辑关系，形成卫生系统各构成要素间互相平衡、互相制约的一个动态平衡的模型(见图1)[11]。卫生系统宏观模型由外部子模和内部子模构成，外部子模包括政治、经济、文化、人口需要、环境、生物及行为习惯等，内部子模包括结构(资源、行政、组织)、服务过程和结果(系统结果、健康结果)[12]。此模型中内、外部子模间的逻辑关系为研究中的量化及结果的解释提供逻辑框架。本研究中分别使用Excel和 SPSS收集整理数据和对数据进行分析，分析方法主要有Spearman相关分析法和单因素线性回归模型。

图1 卫生系统宏观模型

2 结果

2.1 浙沪传染病防治领域法律完备程度

根据表1以及图1我们可以看出在2000-2005年间，浙江省传染病防治领域法律完备程度呈现缓慢增长的状态(39.5%-47.6%)，在2005-2006年间法律完备程度快速提升(47.7%-69.9%)，在2006-2017年间法律完备程度缓慢增长(69.9%-72.7%)。通过表1的数据我们可以看出浙江省法律完备程度在2005到2006年间的快速增长主要是因为法律框架的完备程度由62.5%增长到87.5%，且法律文件对主要部门的覆盖程度由88.9%上升到100%。在2006年，从国家层面来看，我国颁布了《艾滋病防治条例》、《血吸虫病防治条例》等行政法规；从地方层面来看，浙江省颁布了《浙江省遏制与防治艾滋病行动计划(2006-2010年)》、《浙江省综合治理血吸虫病“十一五”计划》、《浙江省预防控制血吸虫病中长期规划纲要(2006-2015年)》等传染病防治领域规范性文件。浙江省在2003年颁布了《浙江省艾滋病性病防治办法》，2004年发布了《关于下发〈浙江省在艾滋病病毒感染者和艾滋病病人中开展结核病筛查工作实施细则(试行)〉的通知》，2012年发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》等地方性法规，同时浙江省针对艾滋病、麻风病、麻疹、血吸虫病、结核病、乙型病毒性肝炎等传染性疾病制定针对性防治规划，以上均表明浙江省传染病领域法律在不断完善中。根据表1及图1我们可以看出在这18年间，上海市整体呈现出较缓慢增长的情况，从64.7%上升到75%。2000年，上海传染病防治法律完备程度已经处于较高水平，之后则一直处于平稳或缓慢增长状态。

表1 2000-2017年浙沪两地法律完备程度与传染病发病率数据

综合来看，浙江、上海在传染病防治领域的法律法规完备程度在2000-2017年间均呈现稳步上升的状态，这表示浙沪两地都意识到法律完善对传染病防治工作的重要性。对比两地2000-2017年间法律完备程度相关数据我们发现上海的完备程度均高于浙江省。

2.2浙沪两地法律完备程度与传染病发病率之间的关系

2000至2017年浙沪两地法律完备程度与传染病发病率变化见图2。根据表2，相关分析结果显示，浙江省和上海市均存在负相关关系(r浙江=-0.609，r上海=-0.890，P<0.01)。根据表3回归分析结果，浙江省传染病防治领域法律完备程度对传染病发病率的变化解释程度分别为13.3%(决定系数为0.133)，上海市为58.1%(决定系数为0.581)。这些结果提示在18年间，两地的法律法规完备程度在不断提高的同时，传染病发病率也在降低，从而促进健康结果不断改善。

图2 2000-2017年浙沪两地法律完备程度与传染病发病率变化情况

表2 浙沪法律完备程度与传染病发病率的相关分析

表3 浙沪法律完备程度与传染病发病率的回归分析

3 讨论

3.1 浙沪传染病领域法律体系较为完备

完备的法律体系是传染病防治工作开展的基础保障，是对开展工作涉及的各方行为进行规范的主要手段，是保障各方协作完成工作的基础，浙沪两地高度重视传染病防治领域法律的完备程度，两地法律体系较为完备[13-16]。研究显示在2000-2017年间，浙沪两地传染病防治领域法律的完备程度不断提高：两地的法律体系不断完备，在2017年均达到87.5%；法律覆盖的部门不断增多，浙江从55.6%上升到100%，上海从77.8%上升到100%；法律对传染病领域的问题覆盖程度不断提高，浙江由67.3%提升到82.7%，上海由77.4%提升到90.6%；从整体上来看，浙沪两地法律完备程度分别从39.5%和64.7%上升到72.7%和75%。

3.2 浙沪传染病领域法律完备程度效果初步呈现

研究结果显示，在2000-2017年间，浙江、上海两地传染病防治领域内的法律完备程度在不断提升，同时结果也显示两地的传染病发病率也在不断降低，浙沪两地法律完备程度与传染病发病率的相关系数分别为-0.609和-0.890(P<0.01)。这些结果提示法律不断完善有助于健康结果的改善。

随着法律完备程度不断提高，会对社会环境模块中的政治维度、经济维度和文化维度产生影响，进而作用于结构子模的资源、组织等维度，促进管理运行机制完善和组织体系的健全，从而作用于服务提供的过程。上述各方面的综合作用会使健康结果产生变化，表现为传染病发病率的下降[17-21]。

项目组的另一研究结果显示，随着传染病防治领域的法律不断完善，浙沪传染病防治领域计划与评价机制健全程度分别由5.16%和31.07%上升到46.85%和58.95%[21]，浙沪传染病防治领域财力资源配置适宜程度分别由2000年的39.2%和38.6%上升到2017年的45.3%和62%[22]，这从侧面证明了本研究结果可靠。综上，课题组认为适宜的传染病防治体系应该做到 “完整的法律法规框架，齐全的法律文本形式，广泛的覆盖范围(要覆盖到主要部门(机构)以及传染病防治领域的各个问题)”。

3.3 浙沪两地法律完备程度仍有提升空间

本研究结果显示，上海市法律完备程度(75%)略优于浙江省(72.7%)，上海法律完备程度对传染病发病率的影响程度(决定系数为0.581)高于浙江省(决定系数为0.133)，且上海传染病发病率低于浙江省。由上述数据可以看出，浙江、上海两地法律完备程度对卫生系统宏观模型中内部子模的行政、资源、组织以及服务过程和健康结果(传染病发病率)的影响程度存在较大差异。上海在传染病防治工作中更好地规范了参与工作各方的行为，而浙江省在整体法律完备程度与上海市相近的前提下，法律完备程度对传染病发病率的影响程度却比上海低很多，由此可见浙江省需进一步加强法律完备程度与卫生系统宏观模型中内外部子模之间的转化作用，更好地促进健康结果的改善，提升法律完备程度对健康结果的影响。从数据中亦可发现上海也有很大提升空间。因此，浙沪两地还需继续完善法律，从而在传染病防治工作中进一步体现法律制度的作用。