我国新型冠状病毒肺炎疫情防控政策文本计量分析

张文丽 芮天奇 徐 娟,2 张玲玲 张治国,2 黄文婧 沈丽宁,2

1华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院，武汉，430030；2湖北省卫生技术评估研究中心，武汉，430030；3美国麻省大学波士顿分校护理与健康学院，波士顿，02125

新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[1]。中央各部委、地方政府为了全力做好疫情防控工作，遏制疫情蔓延势头，相继出台了一系列有关疫情防控的政策。政策是国家或政党为实现一定政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导准则[2]。政策文本是政府行为的真实反映，也是把握政府行为印迹最有效的客观依据[3]，广义的政策文本包含国家或地区的各级权力或行政机关以文件形式颁布的法律、法规、部门规章等官方文献，也包括政策制定者或政治领导人在政策制定过程中形成的研究、咨询、听证或决议等公文档案[4]。出于政策文本的可获得性、权威性、准确性以及研究需要，本文研究的是狭义范畴的政策文本，不包括法律、法规、标准和政治领导人的讲话。

在CNKI中文数据库中输入以关键词构建的检索表达式：“新冠肺炎”OR“新型冠状病毒肺炎”AND“政策”，检索时间为2020年4月15日，检索出相关论文共7篇。比如，李明等对应对新冠肺炎税收优惠政策进行研究，揭示疫情防控中税收政策本身存在的不足，并提出相应的政策意见[5]。胡燕妮等对疫情期间不同阶段的经济政策进行分析，将其主题概括为财政政策、金融政策和就业政策[6]。娄飞鹏梳理了国内外新冠肺炎疫情中经济金融应对政策措施，提出疫情应对的政策框架建议[7]。总体而言，目前对新冠肺炎防控政策的研究较少，而且已有的研究是简单的归纳分析，尚无较为系统的梳理。

在中央各部委、地方政府大量出台疫情防控政策的背景下，政策包含哪些主题、防控工作侧重哪些内容、各地政策存在哪些差异，为了回答这些问题，本文广泛收集中央各部委和省级政府的政策文本，从政策数量、政策类型、政策发文机构、政策主题4个方面展开分析。

1 资料来源与方法

其他领域的政策文本研究大多采用聚类分析法、关键词抽取法、共词分析法、社会网络分析法，如何书芬等即在共词分析法的基础上对中央层面出台的医用耗材政策进行社会网络分析和聚类分析[8]。此类方法的缺点是得到的主题不规范，没有考虑到文献是由语义表达构成的，导致得到的主题缺乏语义联系。近年来，将文本作为数据进行分析一直是政策科学的重要组成部分，主题模型在政策相关研究中得到了关注[9]。基于此，本文利用主题模型对中央各部委发布的疫情防控政策的主题类别进行分析，然后通过社会网络分析法对政策发文机构的合作关系进行梳理。

1.1 研究对象

2020年1月20日，钟南山院士在《新闻1+1》中公开肯定新型冠状病毒可以人传人，结果立即引起了大规模的社会关注，此后相关政策数量急速增加，因此本文以该日作为收集政策数据的起始时间，截止日期则为2020年3月20日。本文主要使用北大法宝数据库，通过输入“新型冠状病毒”或“肺炎”，检索符合条件的政策文件。然后在中央各部委网站、各地方政府网站进行搜集补充。本文提取的政策信息包括政策标题、发文字号、发文部门、发文日期、正文。

纳入标准为：①中央各部委层面和省级政府出台的政策文件；②与疫情防控工作相关的政策文件。

排除标准为：①法律与司法解释；②无实质内容的政策；③全国医疗机构的诊疗方案和护理规范等；④疫情背景下的行业具体工作文件；⑤防护用品使用范围、防护指南等。通过北大法宝数据库收集政策文本221份，通过各部委网站补充收集12份，共收集政策文本233份。排除行业具体文件51份、司法解释19份、无实质内容者9份、防护用品范围和防护指南5份、诊疗方案和护理规范9份，最终得到140份政策作为研究对象。

为了研究不同疫区的应对措施，我们选择湖北省、广东省、北京市作为具有代表性的研究对象，对比分析不同疫区政府应对疫情的政策差异。选择广东省是因为湖北省外首例病例在该省出现，选择北京市是因为有数据表明北京市由于迁徙趋势成为防控压力最大的地区之一。

1.2 文本预处理

采用R语言中JiebaR工具包对140份政策文本进行分词处理，同时结合哈工大停用词表去除停用词，通过互信息和左右信息熵实现新的组合词发现。互信息用来衡量两个词的凝聚力，左右信息熵衡量新词的自由程度。计算公式如下，人工筛选新的组合词添加到自定义词典中进一步分词，如信息上报、佩戴口罩、疫情防控、网格化等词汇。

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分词处理后，利用R语言中tm包获得文档术语矩阵(Document-Term Matrix，DTM)。该矩阵中每个政策文本是一行，每个词为一列，在此基础上过滤掉低频词。对于政策文本来说，在预处理过程中会产生十几万甚至更多维数的稀疏矩阵[10]，因此使用tm包里的removeSparseTerms函数进行降维。

1.3 LDA模型构建

隐含狄利克雷分布(Latent Dirichlet Allocation, LDA)是一种主题模型，由Blei等在2003年提出[11]，该模型通过统计学方法分析文本集合内部的语义关系，快速发现文本集合中潜在的主题信息。本文使用R语言中topicmodels包对降维后的DTM矩阵进行建模分析，采用最大似然值来选取主题个数，似然数越大越好[12]。

主题强度用来查看疫情防控政策中每个主题在语料中的相对分量，计算公式如下，PK代表第K个主题的强度，N代表政策文本数量，θKi表示第K个主题在第i个文本中的概率[13]。

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1.4 社会网络分析

社会网络分析(Social Network Analysis, SNA)是对社会网络的关系结构及属性进行可视化分析的一套规范和方法[14]。本研究用社会网络分析法对政策发布机构的合作关系进行分析，首先构建联合发文机构的相关矩阵，然后输入Ucinet中进行处理，最后使用NetDraw软件基于联合发文的矩阵关系绘制机构合作网络图谱[15]。

2 结果

2.1 政策发布时间分布

对所筛选的政策文本发文时间进行统计，结果如图1所示，研究样本涵盖了2020年1月21日至3月20日中央各部委出台的政策140份。值得注意的是，政府首次发布疫情防控政策是1月21日，当日世界卫生组织称新冠肺炎可能持续人传染。

图1 中央各部委发布政策时间序列分布

由时间序列分布图可知，我国疫情防控大致可以分为3个阶段，从2020年1月21日到2月7日为政策高效集中期。并且在2月7日政策发布数量达高峰，累计发布政策78份，几乎占政策文本总量的一半以上。从2月8日到2月22日，每天新增确诊病例开始减少，政策数量也相应有所下降。从2月23日到3月20日，随着疫情的相对稳定，政策数量明显减少。三省市政策数量分布如图2所示，湖北省政策20份，广东省政策20份，北京市政策27份，与国家层面相比，省级层面发布的政策偏少。三省市政策数量增减交替，疫情防控前期北京市、广东省政策数量多于湖北省，到疫情防控后期湖北省政策多于北京市和广东省，这也与湖北省政府推动复工复产较迟有关。从发布时间来看，湖北省政策发布时间最早，北京市首例确诊病例为1月20日，首次发布政策为1月23日。广东省在1月19日确认了首例输入性新冠肺炎确诊病例，成为我国内地除湖北省外出现新冠肺炎确诊的省份，首次发布政策时间为1月24日。

图2 三省市政策数量时间序列分布

2.2 政策类型分析

本文结合政策文本标题与政策具体内容对140项政策类型进行统计，发现我国疫情防控政策类型包括“通知”、“公告”、“方案”、“措施”、“指南”、“意见”6大类，见表1。其中“通知”类的政策文本数量最多，约占总量的77.14%。

表1 政策文本类型统计

2.3 中央各部委发文机构与合作分析

在140份政策文本中，单独发文的政策数为105份，占政策总数的75%，联合发文为35份, 占样本量约25%。总体来看，疫情防控政策制定表现出以部门独立行文为主，多部门联合发文为辅的特征。此外，疫情防控政策涉及的部门较多，为加强对疫情防治工作的领导，动员各方面力量做好疫情防治工作，国家卫生健康委员会于2020年1月21日，成立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制。2020年1月25日，习近平总书记主持中央政治局常委会会议并做重要讲话，会议决定成立中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥。如图3所示，单独发文较多的部门是国家卫生健康委和国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制。中共中央颁布的政策虽少，但为疫情防控工作指明方向，如中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，是全国上下打赢疫情防控阻击战的总方针。

图3 单独发文主体构成及发文数量

为呈现每个政策发布机构之间的合作关系，本文绘制联合发文机构的合作网络图。节点是政策发布机构，节点越大表示该部门出现的频次越高，合作范围越广。节点之间连线数代表政策发布机构之间联合发文的数量，连线越多说明与其他部门的合作次数越多[16]。依据图4所示，国家卫生健康委和 财政部合作范围比较广，且连线数量最多，表明政策发布机构在以这些部门为核心的网络下，彼此之间发生关系。

图4 联合发文机构合作网络

2.4 政策内容分析

2.4.1 中央各部委层面政策主题分析。根据最大对数似然值，确定了最佳主题数为37个。将主题下列出的权重靠前的6个词作为主题词代表，根据所列主题词提炼主题名称，并计算每个主题的主题强度。为了便于讨论，将37个主题进行人工归并为比较广泛的8个大类，如表2所示。

通过对主题归并可以看出我国疫情防控政策可分为疫情防治、民生保障、市场监管、交通管控、物资保障、企业支持、重点人群保障、财政金融共8大类主题。主题强度排名前5位的细分主题是物资运输保障、患者救治、企业资金支持、医务人员待遇、医务人员表彰。疫情防治主题中还包含信息化这一细分主题，该主题主要阐述了利用大数据、信息化手段等手段支撑疫情防控和复工复产，如疫情数据统计分析、互联网诊疗咨询、网上办公、网上复课等。分别计算8大类主题的主题强度，发现疫情防治政策的主题强度最高，其次是重点人群保障和财政金融。随着疫情的发展和防控工作的进展，政府不断推出新的政策措施，以重大事件为时间节点，分析政策主题变化。1月23日武汉封城以及1月24日武汉市各医院宣告物资紧急，政府紧急调动全国医疗资源和力量，全力支持湖北省疫情防控。交通运输部为保障物资和人员运输高效顺畅发布了多份政策，故这段时间交通管控和物资保障为政策中的重要内容。1月26日中国疾病预防控制中心称病毒来源于野生动物，故这段时间政策主题为野生动物监管。1月29日国务院办公厅制定首个复工复产的政策，在此之前政策主题是患者救治、物资运输保障等。1月31日中国人民银行等多部门发布了关于强化金融支持的政策，拉开疫情期间扶持企业的序幕，随后出台大量企业支持的政策。2月7日，李文亮医生经全力抢救不幸去世。在接下来的疫情防控工作中，政策内容偏向于对一线医务人员的保障支持。2月13日金银潭医院院长称患者康复后体内含抗体，恳请捐献血浆，随后国家卫生健康委发布政策号召康复患者捐献血浆。继2月中下旬以来，我国新冠疫情发展形势出现了积极的变化，大部分城市具备复工的条件，政策主题开始由疫情期间的医疗救治、物质保障等方面转向经济社会的恢复发展和复工复产。

2.4.2 省级政策主题分析。为了解不同疫区政策内容差异，我们对收集到的三省市政策逐一阅读，参照中央各部委层面的8大类政策主题进行归类，如表3所示。

表3 三省市政策内容分布

可以发现，各省的政策制定还是沿着中央的部署设计的，但是三省市各有侧重，根据本地实际情况，详细部署和落实了适合本地实情的政策[17]。北京市政府发布的财政金融政策较多，对企业支持力度大、扶持行业类型多，民生保障政策的相关内容提及频率也较高，相比国家层面的政策更加具体，而在物资保障、交通管控、市场监管等方面存在盲区。广东省政府疫情防治政策覆盖面较全，包括中医药治疗方案、医疗废物处置和密切接触者管理等。此外，对重点人群保障的政策也较多，包括重点场所重点人群预防控制指引、孕产妇、新生儿和儿童的预防控制工作。湖北省作为严重疫区，全国集中资源和力量驰援湖北省，由于确诊患者和参加抗疫的医护人员数量较多，因此比其他两省市更加注重心理危机干预。作为疫情爆发地，疫情防治和物资保障依然是湖北省的重点工作。

3 讨论

3.1 政策针对性强且给地方提供因地制宜落实执行的空间

从政策发布数量来看，两个月内我国发布疫情防控政策140份，表明我国政府对疫情防控的高度重视以及政策服务能力的提高。研究发现政策发布与重要的时间节点相吻合，说明我国政策发布针对性强、具有阶段性。新冠肺炎疫情属于突发公共卫生事件，中央各部委主要发布“通知”类的政策，而“通知”类政策多以疫情防控指导和落实工作要点为主要内容，体现了我国在疫情特殊时期重在执行落实。此外，我们还发现北京市、湖北省、广东省发布的政策各有侧重，这与更具体的“办法”和“规定”类政策较少有关，这样有利于各地方政府根据自身疫情实际情况因地制宜采取具体措施加以落实执行。

3.2 多部门关注疫情防控

新冠肺炎疫情发生以来，由中共中央负责统筹协调，中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组的成立，使得疫情防控工作有序、有效地开展。疫情防控政策发布部门涵盖教育、民政、财政、人力资源与社会保障、交通、农业、卫生以及药品监督管理等有关部门，疫情防控工作远远超出卫生部门的范畴，多方面开展防控防疫工作，并没有只重视医疗防护与治疗，体现了在以习近平同志为核心的中共中央坚强领导下，建立了中央统一指挥，各部门各负其责、协调配合、统一高效的指挥体系，为打赢疫情防控阻击战提供了有力保证。此外，无论是单独发文还是联合发文，国家卫生健康委都是政策发布的主要部门，它作为卫生健康领域最高级别的主管部门，在党中央的领导下制定了有效的疫情防控政策，确保疫情防控工作有序推进，有效遏制住疫情的蔓延势头。

3.3 政策主题内容全面且突显信息化手段支撑作用

政策内容覆盖各个方面，首先是做好医疗救治和严格防控，根据人们生产、生活和学习等不同场所，有针对性制定了企业防控、社区防控、学校防控等措施。其次，确保正常生产、生活，如物资保障和就业保障等民生保障；并在疫情稳定后出台多种政策积极推动复工复产，如减负和资金支持。在坚持防控与复工协同发展的过程中，互联网、人工智能、大数据、5G等信息技术发挥了重要的作用,一方面支撑复工复产,一方面支撑疫情防控，为打赢这场疫情防控阻击战和复工复产提供了技术保障。

3.4 重视对特殊人群和弱势群体的关怀

对特殊人群和弱势群体的关怀是疫情防控中比较重视的工作。疫情期间大量医护人员赶赴武汉支援，与病魔较量、连续奋战，为此政府出台一系列对医务人员的保障政策。有相关证据表明，老年人以及患有糖尿病、高血压和心血管疾病等慢性病的高龄人群患重症肺炎比例高，因此这些人群成为疫情防控的重点保护对象[18]。国家和地方层面都对孕产妇、儿童、老年等重点人群的防控工作做出部署，同时包括对慢性病患者提供医疗服务等举措，体现了疫情防控工作从根本上就是为了保障人民群众的生命安全和身体健康。

4 结论

本文采用社会网络分析和主题模型的方法，通过对我国140项疫情防控政策进行分析，揭示了疫情防控政策发布机构之间的合作关系和的政策内容的8大主题。总体来看，政策内容较全面，体现了防控政策坚持因地制宜、多部门合作防控、防控与复工相协调、以人为本的原则。但是本研究仍然存在一些潜在的局限性。首先，我国疫情防控政策数量有限，数据来源我们只纳入狭义范围的政策，会对结果造成一定的影响。其次，LDA只提供每个主题下的单词，而不是主题名称，主题标注的过程是手工的。未来，随着分析技术的不断完善，我们通过文本挖掘的政策分析将得到进一步的扩展。