县域义务教育优质均衡发展的路径研究

摘要：义务教育优质均衡是义务教育基本均衡后的发展方向。本文在对罗霄山片区S市四个县义务教育发展差异比较的基础上，分析了县域义务教育优质均衡发展存在的问题：城镇化进程加快加剧乡村学校空心化，经费投入不足制约教育优质均衡发展，城乡义务教育一体化进程困难较大。推进县域义务教育优质均衡发展，应激发乡村学校的内生发展动力，确立教育经费的法律保障，推进城乡义务教育一体化的制度与改革协同创新。

关键词：义务教育;优质均衡;罗霄山片区

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.08.031

中图分类号：G420                                   文献标识码：A                                 文章编号：1671—1580（2020）08—0135—04

一、问题的提出

2013年，我国启动了县域义务教育基本均衡发展国家督导评估认定工作，至2019年3月，全国共有2717个县实现义务教育基本均衡发展，占全国总县数的92.7%。在已经通过验收的县中，其义务教育基本办学条件已经达标。但县域内义务教育均衡发展仍面临一些挑战，尤其是城乡、校际间经费投入、师资配置等方面仍参差不齐，择校热、师资流动等问题依然突出。2019年，《中国教育现代化2035》明确提出“在实现县域内义务教育基本均衡基础上，进一步推进优质均衡”。均衡发展包括基本均衡和优质均衡两个不同的层次，基本均衡重在八项办学条件的均衡，优质均衡注重教育质量的均衡。2019年我国启动的县域义务教育优质均衡发展督導评估认定工作，是推进义务教育均衡发展向更高水平、更有质量迈进的重要举措。基于此，本文在对罗霄山片区S市四个县义务教育均衡发展的差异进行比较的基础上，探讨了义务教育实现基本均衡后向优质均衡发展过程中存在的问题，并据此提出相关建议。

二、罗霄山片区S市四县义务教育均衡发展的差异

（一）样本基本情况

罗霄山片区是全国14个集中连片特殊困难地区之一，S市是原中央苏区所在地。根据2018年统计数据，S市有小学1620所，教学点1695个，毕业生数16.11万人，招生数14.45万人，在校生数88.46万人，其中乡村学生29.39万人，九年义务教育巩固率为99.22%，专任教师4.90万人。S市有初中408所，毕业生数13.07万人，招生数16.23万人，在校生数45.68万人，专任教师26.26万人。根据研究需要，本文选取S市的四个县（分别用A、B、C、D表示）均通过了国家义务教育均衡验收，实现了义务教育发展基本均衡。

（二）S市四县义务教育均衡发展的差异

1.基础设施

根据国家教育督导检查组对某省义务教育均衡发展督导检查反馈意见，四个县义务教育的基础设施存在一定的差异，如表1所示。在县域内，个别县小学或初中的基础设施差异系数较大。

2.办学条件

由表2可知，四个县的办学条件不一。以生均教学仪器设备为例，A县的小学生均教学仪器设备值是910元，D县的小学生均教学仪器设备值是2069元，县域间的办学条件差异较为明显。

3.师资队伍

如表3所示，四个县在师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专任教师数的全县均值方面，较为接近，但在生均中级及以上专任教师数方面，差异系数相对偏高。

三、县域义务教育优质均衡发展的困境

（一）城镇化进程加速加剧乡村学校空心化

加速推进城镇化进程是我国加快实现现代化的必由之路，自改革开放以来，我国城镇化综合水平不断提高。而与我国城镇化进程几乎同步的是，我国广大乡村地区义务教育学校的“空心化”。乡村学校的空心化一方面表现为乡村教师招聘难、教师人才流失严重。由于城乡教育发展水平的差距，尤其是城乡学校在生活条件、工作条件等方面存有较大的差距，乡村教师下不去、留不住、教不好的问题，一直是我国乡村教育改革与发展进程中的一个现实问题。另一方面，乡村学校的空心化还体现为乡村生源的萎缩和流失。由于城镇化进程的加速，大量的乡村人口迁移到城市，同时由于乡村人口生育观念的改变，自然导致乡村生源的萎缩。除此之外，在历史上形成的重城轻乡的二元投资体制，导致我国基础教育领域呈现出城镇强乡村弱的格局，出于对城市优质教育资源的追求，部分乡村劳动力携带子女进城务工，也加剧了乡村学校生源的流失。因此，在缺师资、少生源的背景下，乡村学校发展乏力，教师工作的积极性受挫，乡村学校办学举步维艰，提高教育质量难以得到有效的保障。

（二）经费投入不足制约教育优质均衡发展

教育经费投入是否充足，是制约教育发展的重要因素之一。从2001年起，我国实行了以县为主的教育管理体制，县级政府成为基础教育财政支出的主体。但是由于县级政府财力有限，且“以县为主”的教育财政投入体制较为单一，2005 年，我国开始实施“新机制”改革，推行“两免一补”政策，将农村义务教育经费纳入公共财政保障范围，构建中央与地方共同分担的农村义务教育经费保障新机制。在当前的教育财政投入体制下，教育投入实行以财政拨款为主、其他渠道筹措教育经费为辅的体制。县级政府是基础教育公共支出的主要承担者，负责筹集和拨付县域内的教育经费。因而，县域社会经济的发展状况，就直接决定和影响着县域内义务教育的发展水平。由于县域间的社会经济发展水平存有差异，由此也导致了各县对义务教育投入能力的差异。例如，在2017年，C县的财政总收入是114400万元，教育支出是57891万元。D县的财政总收入是131629万元，教育支出是76300万元。由于县级财政收入的差异，导致教育投入的差异由此可见一斑。

（三）城乡义务教育一体化进程困难较大

推进城乡义务教育一体化，构建城乡义务教育共同体，是突破区域内部教育壁垒，促进城乡教育融合发展，推动城乡教育的优势互补和协调共生的重要战略举措。但在实施过程中也遇到不少问题：一是乡村教育资源配置不足，乡村教育发展存在着优质资源客观上总量不足，配置结构不平衡，供给主体来源相对单一等问题。二是开放的城乡义务教育一体化制度体系尚未完全建立。原先的城乡二元结构对当今教育发展的影响依然清晰可见，教育改革发展外部的户籍制度、财政制度和问责制度，以及内部的管理体制、运行机制和评价制度等还需进一步完善。三是教育资源单向流动倾向明显，城乡教育整合存在困难。一方面，教育资源存在单向流动的问题，呈现为城市地区丰富优质的教育资源单向流入教育发展相对落后的乡村地区，城乡之间平等的教育对话交流局面未能形成。另一方面，城乡教师交流机制不畅，城市教师参与交流的意愿较低，甚至部分城市教师认为由于自己教学成效好，反而被“惩罚”交流到工作生活条件较差的乡村学校，因而不愿意参与流动。

四、县域义务教育优质均衡发展的建议

（一）激发乡村学校的内生发展动力

乡村学校是广大村民家门口的学校，让每一个乡村学生在家门口就能享受满意的、高质量的教育资源，应该是乡村学校谋求发展的重要办学定位。近年来，乡村学校通过模仿城市教育的办学模式，借鉴城市学校的办学思路，实现了快速发展。究其根源，乡村学校是在利用后发优势而实现快速发展，即落后本身也是一种优势，乡村学校通过学习和模仿城市学校，可以少走弯路，避免改革的风险。但是在模仿的过程中，乡村学校未能充分挖掘和利用乡土文化资源，只能亦步亦趋，而不能走出乡村教育发展的独特道路。因而，明确乡村教育的办学定位，审视乡村教育的价值，实现乡村教育理论的创新，重拾乡村教育发展的道路自信就显得格外重要。乡村学校在学习和模仿城市学校的同时，应立足和依托于当地的山水和人文，将其办学特色的生命力根植于乡土文化的肥沃土壤。乡土文化中包含大量的民间传说、传奇人物、名胜古迹等等，为乡村学校的办学提供了丰富的资源，这是激发乡村学校的内生发展动力的重要路径。

（二）确立教育经费的法律保障

教育经费投入是一个国家以货币化的形式为教育事业改革发展所提供的物质保障，充足的教育经费投入是教育体系有序运行的物质基础。推进教育经费立法，确立教育经费的法律保障，既是有效解决教育投入不足的迫切需要，又是有效規范投资主体与投资行为的现实诉求。实现教育经费立法，确立教育经费投入的法律保障，有利于规范教育行政行为，约束和制裁不法行为，从而为教育改革发展创立相对宽松的发展环境。要推进义务教育从基本均衡向优质均衡发展，客观要求加大教育经费投入力度。同时，在法律层面，推进教育经费的立法进程，除了保障教育经费的筹措渠道畅通外，还能建立起对教育经费的分配、管理和使用的法律保障，是确保教育经费投入充足，教育经费管理规范，教育经费使用高效，确保教育经费财尽其用、物尽其功必要条件。同时，确立教育经费投入的法律保障，是对依法治国和依法治教的重要体现，可有效规避教育投入波动不定以及教育投入责任转嫁的问题。

（三）推进城乡义务教育一体化的制度与改革协同创新

统筹推进城乡义务教育一体化的制度与改革协同创新，是实现以城带乡，城乡教育融合发展，完善城乡义务教育一体化发展顶层设计的重要措施。制度建设与改革发展联系紧密相辅相成，改革发展向制度供给提出相关诉求，而制度的创新优化之处，正是改革发展有所作为的领域。城乡义务教育一体化的顶层设计与制度建设密不可分，城乡义务教育改革的过程也是制度创新与优化的过程。城乡义务教育一体化改革越是纵深推进，顶层设计的意义越是日益凸显。实现制度与改革的协同创新和同频共振，是统筹推进城乡义务教育一体化建设的重要思路。在推动城乡义务教育一体化制度建设的进程中，必须将教育发展、尤其是乡村教育发展置于当前国家改革发展的重大战略部署之中，统筹考虑城镇化、乡村振兴等一系列客观现实，在综合多种条件、兼顾各种因素、分析复杂情势的基础上，科学设计多样性和针对性的教育资源分配、城乡教师交流、城乡教育供给等制度。

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Abstract：The high-quality balance  is the development direction of compulsory education after the basic balance.Based on the comparison of the educational development differences between the four counties in the S city of Luoxiaoshan area， this paper analyzes the problems of the balanced development of the quality of county compulsory education：the acceleration of urbanization has intensified the hollowing out of rural schools， the lack of funding has restricted the balanced development of education quality，and the process of integration of urban and rural compulsory education is difficult。To promoting the balanced and balanced development of county compulsory education，we should stimulate the endogenous development momentum of rural schools， establish legal guarantees for education funds， and promote the integration of urban and rural compulsory education systems and reform and innovation.

Key words： compulsory education; high-quality balance; Luoxiaoshan area

[责任编辑：周海秋]