治理共同体视域下街头官僚的自由裁量——基于情-理-法的三维解释

肖 龙，马超峰

(1.延安大学 政法学院，陕西 延安 716000；2.南京林业大学 社会学系，江苏 南京 210037)

党的十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。随着中国城市化水平的不断提升，城市社会治理中面临着纷繁复杂的各类需要与公众面对面直接互动的一线公共事务。一方面，需要越来越多的街头官僚来处理基层治理中的种种细节性事务，街头官僚日益成为中国城市基层社会治理中的重要主体；另一方面，街头官僚对治理尺度的把握却难以精准拿捏，常常成为官民互动中面临的一大难题。此外，随着自媒体时代网络公共参与的兴起，使得街头官僚执法行为瞬时成为一个爆炸性的公共性话题。由此，多重压力下街头官僚执法行为成为城市基层治理中的不可承受之重。

基层社会治理中的街头官僚往往游走于国家和社会的夹缝之间，因此对细碎化和情绪化的公共事务处理就需要一定的自由裁量的空间，街头官僚的工作本质是自由裁量。然而，当回到特定的治理场域时，自由裁量本身所依据的标准和尺度，却常常是一个经验性问题。而这种经验问题的治理依托，既有法律维度的考量，也有来自情理维度的社会情境因素的限制。既有研究发现，街头官僚自身在社会治理中也存在着职业焦虑。新时代基层社会公共治理中，中央先后提出“治理重心下移”和“社会治理共同体”的政策理念。除去对大政府与小政府之间的争论之外，理解其如何运作可能更有利于了解街头官僚在基层社会治理中的行动困境。进一步分析事件发生的场景与空间可能更有利于认识事件的本身，而通过不同场景的分类，将有利于街头官僚执法困境问题的解决。

一、问题提出

本文主要通过讨论街头官僚执法的行动空间来理解事件本身，回到治理共同体的视域，认为街头官僚既是基层公共事务的治理主体，也是基层治理中被治理的主体。在此基础上，借助价值冲突的分析框架，透过街头官僚与自由裁量两个概念来进一步厘清基层社会治理中街头官僚的行为特点，并提出相关的理论阐释和实践建议。

首先，基于治理共同体的视域，在多主体互动的治理场域中，理解街头官僚的行为是一个必要的经验前提。对街头官僚的问责和监督成为基层社会治理中一个必不可少的重要环节。[2]但对街头官僚的问责强调过甚，则会使其行动空间被挤压，导致公共事务治理中的懒政怠政现象。有鉴于此，基于治理共同体的理论视角，在不同行动主体的互动中，描述和理解街头官僚行动是考察其行为特征的基本前提。[3]

其次，基于治理共同体的视域，情理法在基层治理行动中的叠加，形塑了街头官僚的行动空间。街头官僚对自由裁量权的使用受制于国家政治导向、政策执行制度环境、地方官员的利益等外在条件，街头官僚只获得了象征性自由裁量权，而不是实际政策制定权力。第一，转型中国的社会保障不足导致可持续生计维持系统脆弱，社会底层边缘群体进入城市谋生；第二，现代城市管理理念下却将社会底层的另类生计模式剥夺；第三，社会底层基于生存逻辑的“活路”[4]所形塑的城市社会灰色空间，使得街头官僚在治理行动中需要面对众多主体，而更为深层的结构原因是社会阶层结构失衡、劳动力供需结构失衡以及现代国家和社会关系格局的失衡。[5]

最后，基于治理共同体视域，治理主体之间缺乏互动，导致街头官僚经常被污名化。街头官僚既是治理的主体，也是被治理的客体。特别是在网络参与兴起的时代，“真实场景”和“社会情境”之间传统的联结逐渐被削弱，而具备传递性的社会情境则在预先形成的社会经验诸形式之间构建了新的共同性和差异性。[6]媒体使更多的人成为“直接”观众，也使治理者本身成为被治理的对象。对治理的不同策略的理解关键在于对场域空间的认识，场域转换中的默契互动是理解不同策略的窗口。[7]

综上所述，既有的对街头官僚的讨论主要集中于其作为治理主体的一面。但是，在互联网时代，街头官僚治理中的开放性，使得其也是一个被治理的对象。因此，街头官僚本身所展示出来的治理事件就需要一个基于空间维度的展示。本文正是基于这样一个视角来展开，从空间之中来理解街头官僚的自由裁量。而空间则是借用情、理、法三个价值维度来展开，因此自由裁量所构建的合法性基础也具有了多元的格局，也在这一基础之上街头官僚治理的变革便具有了多中心治理的依据。

二、文献回顾

街头官僚与自由裁量是两个相伴相随的概念，正是具有灵活自由裁量的官僚才称其为街头官僚；而街头官僚所处的特定位置与其在管理中的供需难题，又成为自由裁量的基础。有鉴于此，理顺两者之间的关系，是理解其执法行为的关键所在。本文对自由裁量的理解也是基于街头官僚的理论基础之上。与其它研究不同的是，本文自由裁量的形成于更加主观化的街头官僚，其依据的是一种基于价值评价上的紧张和冲突。

(一)街头官僚的概念与理论

街头官僚(street-level bureaucracy)这一概念最初由李普斯基(Lipsky)在1970年代提出。最初对于街头官僚的理解比较狭隘，二战后的组织实践与政府改革，使得街头官僚日益成为学界关注的焦点。街头官僚指的是在工作中必须与民众进行直接互动，或者在执行公共事务中具有实质裁量权的公共部门工作人员，典型的街头官僚包括警察、城市执法人员、基层公务员等。[8]

伊夫林·布罗德金(EvelynZ.Brodkin)在对利普斯基(Lipsky)街头官僚研究三十年总结的著作书评中指出，一方面是对街头官僚机制运作的研究，这个主要涉及在对传统官僚效率的评价之中，而且出路在于对组织行为的深入研究；另一方面则是基于街头官僚问题的效率改进方面，这又与新公共服务、新公共管理这一运动相呼应。[9]街头官僚被认为是整合技术、社会以及道德能力和复杂行为的一种有效机制。换言之，街头官僚理论的深入研究使得公共政策制定的维度不断扩展，就此而言，官僚理论所具有那种效率概念得到肢解。因此，自由裁量的引入本身就是对官僚内部弹性问题的研究。

(二)街头官僚的自由裁量权

自由裁量的形成存在多种思路的解释，一般认为在客观事实信息的难以有效把握前提下，使得信息不对称成为裁量难题，在缺乏完美信息的基础上形成自由裁量问题；另一方面则是主观视角来看，作为“社会人”存在的执法空间，本身就会形成的一种主客观之间的权衡难题。而这一难题与主体之间的特征存在较大的相关性。两种解释的路径，都是基于一个封闭的视角来展开，基本忽视了媒体介入后一种空间转移和现实扩大问题。本文认为自由裁量其实质就是一个空间行动域，而这种自由选择就是基于事实本身的一种评价。这种评价的形成已经超越了单纯事件本身，所以主客观之间的结合有利于进一步理清事件本身的困境。这一方面考虑到客观视角的事实问题，另一方面则是主观视角的价值评价。理解自由裁量的成因是理解街头官僚困境的核心。而把握客观与主观两个维度能够有效分析街头官僚行动的内容，这不仅摒弃了官僚制冰冷的铁幕维度，也涵盖了作为社会人的事实一面。

由于街头官僚执法所面对的事件存在细碎化以及多样化的特点，因而在执法中就存在较大的自由裁量权问题。虽然建立有效的裁量准则对行政机关内部产生了法律上的约束力，有利于实现行政执法统一的目的，利于公平对待的实现。但是，具体空间与实际的不同又使得裁量准则面临失效的可能。因此，解读自由裁量的关键在于对执法空间的分析。已有的空间分析多数是从执法者的角色介入以及事件本身的面向展开。事实上，自由裁量问题的存在，一定意义上是社会参与评价介入之后的事件，并不局限于单纯管理与被管理双方。在快速信息传播空间之中，街头官僚的执法空间被瞬时显化于公众的视野，使得公众舆论成为执法的一个影响要素。因此，从空间特征来理解街头官僚自由裁量困境只是问题的起点，关键是介入舆论之后的街头官僚执法困境才是当下问题的焦点，也就是需要理解自由裁量的价值维度。

三、解释框架

本文认为街头官僚所具有的特殊自由裁量难题，一方面是基层事务的细碎化与模糊化，另一方面则是基层治理过程中街头官僚所面临的多重价值冲突。其直接表现就是情、理、法三维价值的相互冲突。一定程度上讲，参与的扩大形成执法的外围压力，情境化的同步展现使得自由裁量得到严密的控制。此时，单一维度的法律并不能实现有效的治理，更有甚者，此时的法律会被极速的结构为暴力，使得“道德主义消解法律主义”。[10]因此，需要对自由裁量进行更为多元的解释，才能理解街头官僚治理的困境与策略。

传统中国法律的不断“儒家化”使得在执法空间中留下了较大的自由裁量问题。与此同时，“调解”这一传统中国的治理模式在中国共产党积极创新之下也不断融入当下的法律体系。黄宗智在研究清代民事案件的基础之上，总结得出当代中国法律的三个重要源头就是：古代法律、革命法律和舶来的法律。[11]同时他还强调，在三大历史传统的混合体中，缺一便不符合历史实际与社会现实。而这三个源头都成为中国社会治理合法性的源泉，并在强有力的国家建设中植入到人们的日常生活之中。

表1 情理法三个维度的基本特征

(一)自由裁量维度的转变：从事实到价值

自由裁量困境的存在并不是基于事实本身难以判定，而是具体场景之下多维价值的空间矛盾的介入。就事实本身而言，单一事件本身都会存在情、理、法的维度，只是各有偏重不同。权衡情、理、法的三个维度，是分析自由裁量空间的关键。中国的国家治理传统中一直存在着情、理、法交融的趋势。正是基于不同价值维度的解释与不同价值在实践上的重合，形成了自由裁量的模糊空间，但是正是这种模糊的存在又使得自由裁量成为可能。

随着公共媒介的快速发展，以及公共事务参与度的极速提升，任何微小的区域事件都有可能成为更大范围的公共话题。以近年来城管事件为例，多数讨论都是基于事件本身更大范围的话题争论。自由裁量的弹性收缩在各种价值冲突中展开，媒介社会中的自由裁量形成似乎越来越远离事件本身。自由裁量本来出于在治理中的有效推进，越来越受到合法性方面的挑战。自由裁量问题也就逐渐转变为事实之上的价值讨论与权衡问题。街头官僚逐渐由封闭域内通过自由裁量有效解决治理难题的角色，转变为开放世界中不断受到合法性追问的治理者与被治理者。在地方性知识与国家权威的交汇之处，在个体社会特征与执法者国家特征双重角色之间，理顺各种关系，不仅要把握事实本身，还要理清自由裁量所面临的价值张力。

(二)自由裁量能力的转变：从全能到合作

从计划体制到市场化多元社会，改变管理与治理模式是政府转型的应有之义。计划时代的自由裁量问题往往从政治角度出发，缺少管理弹性，而全能型的政府建构使得社会空间得到极大的压缩。改革开放以来，随着社会力量的不断壮大，自由裁量问题一方面不断向着法制化发展，而另一方面自由裁量问题也呈现出回归社会的特征。就自由裁量的考量方面来看，自由裁量越来越向着治理的合法性维度转变。因此，合作是新时期街头官僚自由裁量的一个关键性特征。

已有的自由裁量讨论主要围绕街头官僚自由裁量的必然性与街头官僚自由裁量的影响，权衡应然与实然间的矛盾是自由裁量的难题。但是，从自由裁量的来源与支撑来看，转型时期的自由裁量更多的受到国家权威与社会发展的影响。随着政府转型的不断深入与社会参与的不断提升，自由裁量本身的有效性与合法性之间存在一种张力。这也是影响街头官僚自由裁量问题的核心，如何权衡有效与合法之间的矛盾，是自由裁量实施的难题。因此，裁量能力的转变也就从全能转向合作，从单纯以效率维度为依托的官僚治理转变为以效率与合法双重维度的合作治理。

从自由裁量的两个转变，可以进一步理解街头官僚执法中的行动空间。由于媒介因素的引入，使得事件本身具有公共性场域的特征。而转型期的功能变革又使得在政府管理中对合法性日益关注。这些变化带来的最根本诉求则是对于多元社会资源的依赖。从一定意义上来看，改革以来的政府变革就是传统价值发现、西方价值借鉴以及自身价值的再现。对三种治理源泉的重新认识，就是治理回归社会的本质。因此，发现社会中的治理元素，是增强治理能力的前提。情、理、法三个传统的社会治理资源，在强化社会合法性问题上有着深厚的知识基础。理解情理法在街头官僚中的位置，将有利于提升街头官僚执法的有效性与合法性。

四、基本特征与治理模式

在事实之上，基于不同价值评价形成了比事件本身更为复杂的场域，这是中国传统法律儒家化的延伸，也是中国转型时期多元社会格局所形塑的独特治理特征。与此同时，基于不同场域的行动形成不同的评价，媒介的快速传播形成公共讨论空间。借助三个公共性讨论价值维度，来分析街头官僚的执法行动空间，把握其空间特征，从而形成有效的治理模式。

(一)街头官僚的执法空间

在情、理、法三个相互重合的维度下，形成了四个执法的行动空间，四个行动空间因三个不同的标准又形成了执法中的自由裁量。法与理的行动空间Ⅰ、情与法的行动空间Ⅱ、情与理的行动空间Ⅲ与情理法的行动空间Ⅳ。

图1 街头官僚的能动性空间

对于情、理、法空间Ⅳ，就其实质而言是一种事物常态的表述。可以说，每一件实事之中都会存在三个维度的基因，而不同的组合以及不同因素的匹配才是问题的关键。也正是基于此，从空间Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ进一步延伸出六个空间(如图1)。这六个空间的存在并不是三个维度的缺失，而是基于事实本身一种更为直观的描述。在把握主要特征的同时，弱化其中的细节，以做标准化的讨论之用。

不同的空间可以理解为不同的场域，而场域的概念则类似于布迪厄的定义。场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络(或一个构型)。正是在这些位置的存在和它们强加于占据特定位置的行动者或机构之上的决定性因素之中，这些位置得到了客观的界定。而在街头官僚的治理场域之中，情理法三个维度的分割，使得街头官僚在治理中形成了三重人格，作为个体的情，作为社会人的理，以及作为官僚的法，此三重逻辑不断建构着街头官僚自由裁量的可能性空间。

(二)执法空间的基本特征

街头官僚所面对的执法对象与执法难题，使得其在运作之中形成了特定的自由裁量难题，而这一难题的把握就在于对执法空间特征的有效理解。从一定程度上而言，执法空间的表达与博弈论中的策略空间类似，即街头管理这一参与者面对管理中的问题时所能够选择的策略组合。而这一策略组合的形成是基于不同的情境而发生变化。就策略而言，管理者与被管理者都拥有一定的资源。从被管理者而言，可以依据“情”，利用情感表达与生存诉苦，来解释其存在的困境。对于封闭环境之中诉之以情基本不会有太大的作用。

但是，在一个公开性的舆论空间之内，诉之以情就会产生较大的讨价还价筹码。因此，在近年来的街头官僚冲突中，情的因素越来越被被管理者所利用。与此同时，作为管理者的街头官僚自身管理不断规范化，特别是政府考核中对重大事件的一票否决程序，使得基层政府对于安全管理高度重视。街头官僚所面临的考核压力不断增大的同时，也在利用“法”的维度方面有了一定的空间。因此，可以说执法空间随着情况的不同而得到转变，而一定意义上讲就是三个维度之间的转变。但是，更为关键的需要理解三个维度下不同的治理模式，而这是解释空间的关键。

(三)治理手段与治理模式

在不同的价值维度形成的不同执法空间之中，借助不同的治理模式，是形成城市综合管理的关键。而当前城市管理中单一维度的治理模式以及该模式下消极的治理行为，是街头官僚执法困境的主要原因。有效的调动社会资源参与与引导社会组织介入，形成多元的治理模式是问题解决的必然要求。而多元治理的形成，有赖于对事件空间的有效把握和自由裁量的恰当选择。街头官僚执法的自由裁量选择就在于依据不同的场域空间，根据不同的价值主导因素，来利用不同的治理手段，以实现治理的有效性与合法性。

李树和在解释日本和东南亚金融危机时，提出一个关系治理与规制治理分析框架。结合情理法三个维度，街头官僚在执法中依据空间的转化可以形成三种治理模式：关系治理、非正式规则治理与正式规则治理。[12]关系治理是指在没有第三方介入的情况下，根据双方的信任、声誉和对未来的预期而形成的自治模式。而规则治理则是存在第三方介入的情况下发生的。非正式规则治理是指在第三方介入情况下，依据具有约束性的自治规则而形成的协调性治理。对于正式规则治理则是在第三方实施下，依据法律规则而采取的行政执法问题。

首先，现阶段城市街头官僚执法的空间主要在于转型时期人员高度的流动性与对非正规经济的依赖。因此，也就形成了情理两个维度为主的空间，而治理这样的空间，不仅需要正规治理模式的有效规范，更需要关系治理与非正规模式的介入。一定意义上讲，劳动力在向城市输入要素的同时，也向城市输入了社会资本，而这一点则是在城市管理中往往被忽视的资源。有效合理的利用这一资源，不仅有利于人口迁移的稳定性，也有利于流动人口的管理。

其次，关系治理与规则治理一个关键的区别就在于关系治理是自治模式，而规则治理是存在第三方介入。不管第三方的介入是政府行为还是组织自身的行为，都存在一定的成本。而关系治理的最大特征就在于没有第三方介入的组织内部自我调整。由于基层事务的细碎庞杂，许多事务的管理在第三方介入时往往会不利于冲突的化解。因此，有效利用社会关系网络形成的声誉、信誉机制，是化解矛盾的关键。因此有效的治理手段，就在于组织内部形成的自治模式，而不是第三方介入的强力模式。

最后，作为规则治理的两个适用空间，主要的区别在于权威的不同来源，而适用的条件在于场域中事实发生的程度。正式规则的治理往往是较为容易判别，但是这种治理的有效性并不乐观。街头事件的发生，一方面是基于管理者与被管理者之间的冲突，而更多的则是被管理者之间的矛盾。基于此，作为规则治理的两个不同模式的适用范围也就有了很好的界分。无论是基于法的正式规则治理还是基于理的非正式规则治理，核心都在于自由裁量问题的解决。自由裁量产生于事实的界定，形成于价值的冲突与权衡，而从治理角度来看，最为关键的在于多维方式的有效实施。

五、结论与讨论

对街头官僚的自由裁量问题以及由此形成的执法困境是街头官僚治理绩效的核心议题。由于街头官僚的特殊位置以及服务的特殊对象，使得自由裁量成为街头官僚在日常管理中必须使用的手段。这已经是学术界的一个共识，而对于自由裁量的如何使用则是难以达成共识的一个话题。无论是基于街头官僚自身的建设问题，还是基于被管理者视角的约束问题，都难以实现对自由裁量的有效把握。而从执法空间角度的考虑则是解决自由裁量问题的一个有效视角。之所以能够实现这样的转变，关键在于将城管问题放置于城市管理之中，从单一维度的管理，转变为多中心的治理。在有效利用经济要素资源的同时，利用和培育社会资本，实现多层次的治理与管理模式。

首先，要理解开放环境中的治理转变。在封闭世界中的治理模式主要是基于效率维度的治理，而对于开放环境下，就需要考虑双重维度的治理绩效，即一要考虑效率问题，二要考虑合法性问题。这两个维度之间本身就存在一种张力。因此，价值维度的介入是理解执法空间的必然。其次，合法性问题的实现就是要利用多层次多维度的资源，在资源有效利用的同时，实现其参与性的可能，也就最终达成了合法性的途径。在城市管理的过程中，不仅需要街头官僚作为管理者的一面，还需要作为合作者的一面。因此，在管理的同时需要不断培育次生管理组织。承认多中心存在的合法性，就有利于管理资源的扩展与管理效率的提升。再次，培育次生管理资源的关键在于组织社会。情理法可以说是社会的一个缩影，也是治理空间形成的要件。理解情理法的内涵，就是理解治理资源的内涵，不断流动的人口，不仅带来了要素资源，也带来了地方性的知识与社会资本。在有效实现经济效益的同时，需要激活社会资本，进而将社会组织起来，以实现两者的协调发展。最后，情理法空间可以说是自由裁量的依据，而自由裁量的形成进一步又塑造了情理法的空间。在公共事务管理中理顺社会资源与国家资源，形成良性的互动是街头官僚治理中的最终归宿。