论网络法治评估体系的建构

王 梦 宇

(浙江警察学院 法律系，杭州 310053)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。” 互联网时代，网络已深入通信、资讯、商务、娱乐、公共服务等社会生活的方方面面，网络安全问题已成为现今社会越来越关注的命题。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2018年6月，中国网站总数544万个，“. CN”下的网站数为331万个，网民规模达8.02亿人。(1)参见中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告》，2018年7月。面对互联网的快速发展，尤其是在我国拥有世界最多数量网民的现实情况下，需要对网络社会的法治状况进行持续有效地观测、评价和指引，完善并建构起具有一定普遍意义的网络法治评估体系。网络法治评估体系建构的主要目的就在于，以指标体系的方式系统与科学地指引网络法治工作的方向，通过实证性的经验研究倒逼和促进我国网络法治水平的提升，推动法治目标的实现，增强互联网时代我国在世界法学领域内的话语权。

一、网络法治评估的内涵及经验借鉴

把握网络法治评估的内涵，首先需要厘清“网络社会”和“网络法治”的内涵与外延。“网络社会”的内涵与外延有狭义和广义之分：狭义的“网络社会”(cyber society)是指基于互联网架构的电脑网络空间所形成的，侧重关注在网络空间这个虚拟社会中所发生的事件与关系；广义的“网络社会”(network society)是指作为现实空间内的一种新的社会结构形态，侧重关注网络时代对传统现实社会所产生的改变和影响。“网络法治”研究大体分为对象说和工具说两类：对象说是将网络视为法治的治理对象，着眼于研究如何更好地运用法律规范网络空间所产生的新型社会事件与社会关系；工具说是将网络视为建立、推进和维护法治的工具，着眼于研究如何运用网络更好地服务于法治实践。而“网络法治评估”则将网络社会法治作为研究对象，是对基于网络空间产生的社会关系和社会事件所开展的系统的专项评估，即网络法治评估是对网络社会法治状况所展开的专项评估。

我国网络社会结构的演进大体表现为三个方面：网络社会主体的结构从精英到大众、由专业化到平民化，网络社会主体的行为模式从以生产为主到以消费为主，网络社会主体的需求取向从功能需求到心理需求[1]。公民在网络社会的生产和消费行为，以及从中期望得到的功能和心理需求，主要通过市场经济领域中的私法性权利与公权力的紧张、均衡关系以及公共政治领域中的公法性权利与公权力的紧张、均衡关系来实现。其中，市场经济领域中的私法性权利与公权力的紧张、均衡关系，主要表现为网络消费、网络交易、网络金融、基于私人目的在网络进行互动等私法关系中的权利与义务关系；公共政治领域中的公法性权利与公权力的紧张、均衡关系，主要表现为公众在发布或获取公共信息资源、基于公共目的在网络进行互动与虚拟行动等公法关系中的权利与义务关系。

法治评估运动于20世纪后期开始在全球范围内兴起。世界银行的全球治理指数(KKZ)和世界正义工程的法治指数(WJP)即为两个比较典型和有广泛影响力的评估指标。在世界银行规定的全球治理指标中，法治指标是衡量治理质量的六个子纬度之一，主要考量在多大程度上民众相信且遵守法律、履行合同的效力以及犯罪和暴力发生的可能性，其数据来源国家政府部门、国际组织、非政府组织、非盈利部门、专门性的信息咨询公司等多个部门和组织[2]。世界正义工程设计一套衡量法治程度的量化评估工具，围绕各国普遍接受的“法治”工作四项基本原则(政府及其官员均受法律约束；法律应明确、公开、稳定、公正，并保护各项基本权利；法律的颁布、实施和执行程序应开放、公平、高效；法律工作者应称职、独立，具备职业道德，数量充足、装备精良并具一定社会代表性)形成具体的指标体系。世界正义工程主要采用两大数据来源：首先采用“普通人口抽查(GPP)”方式，由专业公司对每个国家中3个城市的1000名受访者进行每3年一次的抽样调查；其次采用每年一次的“专家型受访者问卷(QRQ)”，受访者包括各领域的专家学者。(2)The World Justice Project, The World Justice Project Rule of Law Index 2016 Report.

我国法治评估实践已有10余年。此前亦存在立法后评估与绩效评估等，但评估主体、评估方法、评估范围都有所不同。2005年，香港采用质化和量化混合方法率先推出“香港法治指数”。在内地，杭州市余杭区率先推出县区法治指数和全方位的法治评估体系，于2007年出台首个地方法治指数。余杭区法治指数的评估遵循“设计一个法治指数，建立四个评估层次，进行九项满意度调查”基本思路。一个法治指数为对社会现状整体评估，四个评估层次为法治余杭评估体系总指标、区级机关评估指标、乡镇机关评估指标和农村社区评估指标，九项满意度调查分别为党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐[3]。北京、上海、南京等地亦有各自的法治建设指标体系。在法治专项评估方面，我国有国家“2011计划”司法文明协同创新中心的中国司法文明指数[4]，中国社会科学院法学研究所的司法透明度指数[5]，北京大学公众参与研究与支持中心的中国政府信息公开评测指标体系等[6]。

网络法治评估属于法治评估的范畴，是在互联网时代对网络空间和网络社会法治状况的评估，是一项通过指标形式量化分析与展示法治建设状况的活动。已有的域内外法治评估实践，可以为网络法治评估提供值得借鉴的评估体系设置经验和方法论基础。然而，已有的法治评估相关指标与量化涉及面较大，几乎没有对网络社会法治状况评估指标以及对网络社会法治状况的评估。中国已有的法治专项评估亦并非对网络社会本身的法治评估，最多只是有若干指标涉及利用互联网技术进行的司法或政府信息公开状况。在互联网时代，国内外对于网络空间和网络社会专项法治评估的理论研究与实践依然缺失。因此，对网络社会的法治状况进行指标构建和专项评估，并形成网络法治评估体系，是当前面临的任务，也是国内外一次新的尝试。

二、网络法治评估的功能和原则

科学、有效的网络法治评估体系依赖于评估功能的精准定位。网络社会的法律规范、政策指引、科学构想等决定着评估体系的价值取向与功能定位，而评估体系的功能定位又决定着评估体系的建构方向与具体设置。社会科学中的评估方法包括伪评估方法、正式评估方法、决策理论评估方法[7]。在伪评估方法中，价值是不证自明与不容置疑的，伪评估方法本质上是对社会事实所进行的客观描述性评估。正式评估方法与伪评估方法的区别在于，正式评估是有价值目标的，它的价值目标是由被评估对象的决策者自行制订的既定内容，正式评估方法本质上是对手段与目的是否匹配的目标考核性评估。决策理论评估方法在评估价值目标的确定上则更为开放，其价值目标的确立将融合评估主体自己的价值判断与价值选择。对于网络法治评估，自然无法采用伪评估方法，因为其评估目标并非是客观存在或不证自明的。网络法治评估需要采取决策理论评估的方法，因为网络法治评估不同层面规则或政策制定者的价值追求不同，网络法治评估价值目标的确立，必然需要评估者在归结已有规则与政策的基础上融入自己的主观意志。

作为决策理论评估，网络法治评估功能包括描述、检验、探索与引导。描述功能主要是对网络法治相关事实的客观反映，比如通过固定电话、宽带链接和无线网络等网络通信基础设施的到户率，评估公众网络参与的可能性。检验功能主要是对网络法治规则与政策实现状况的验收，比如通过网络非法窃取个人信息的案件数，评估《网络安全法》中“保障网络安全，维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展”立法目的的达成情况。探索功能主要是对网络法治的发展路径进行比较、分析和摸索，比如通过网络立法数量与网络法治状况相关度分析，探索我国适宜更偏向于建构型还是演化型的发展路径。引导功能是指在对网络法治发展路径与原则进行探索的基础上，利用指标设置等方式引领未来的网络法治建设方向。

基于上述功能目标，网络法治评估应当坚持科学性原则、可操作性原则、开放性原则和动态性原则。科学性原则是指评估指标应当做到内部相斥而外部周延，各项指标的配比与权重合理，能够妥善映射出网络法治状况的全貌。可操作性原则要求用可操作性的描述来明确和清晰定义指标所指对象的具体内容，防止因理解偏差造成评价误差。开放性原则是指评估体系的价值目标与一级指标应当保持一定的弹性区间，能够适度容纳评估者的探索与试错，能够回应社会需求和吸纳公众参与。同时，作为法治进程的一部分，网络社会不能脱离于现实社会而存在，我们对于网络社会的期待会随着时间的推进而发展变化。因此，动态性原则要求随着时间的推进，持续对评估体系进行动态调整，从而促进网络社会法治治理目标的实现。

三、网络法治评估指标体系

评估指标的科学设置对评估体系构建具有至关重要的作用。党的十九大报告要求，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。在互联网时代，基于网络社会的虚拟性、非中心性、即时性、开放性等特征，应实行多元复合主体的社会治理，必须依靠国家、行业、社会进行多元主体的协同治理。一方面，公众有更多的渠道了解和参与公共事务，具有更强的主体意识与公共理性；另一方面，一些互联网企业因其技术和平台优势已然打破公权机关的信息资源垄断地位，使公权不得不求助和依赖这些社会力量来实施治理。为了治理的正当性和可接受性，公权需要与私权实现互动、合作、协调与平衡。因此，公权主体应当将自己视为共治的一部分，而非实施管理的单一主体；应当承认公众在多元复合治理中的主体地位，与网络运营者、网络行业组织、公众等多方社会力量协力参与到网络时代的社会治理中。实际上，公权主体与决策有利害关系的主体共同参与社会治理，形成共治的局面，能够使治理方式更具针对性，能够通过协同参与让公众更易接受治理行为，共同作用于治理效能的实现。而网络法治评估指标体系，就是为多元复合主体网络法治状况评估设置的量化标准，形成三个等级指标，并为每个指标对应一定的权重配比。

网络法治评估指标设置一级指标，其下分别设置二级指标和三级指标。网络法治评估一级指标分别为公权规制类指标、平台自治类指标和公众参与类指标。公权规制类指标用以评估以国家公权为主体实施的网络法治状况，公权规制主体主要包括立法主体、司法主体和行政主体。这一指标可以根据公权规制的过程依次细化为规则制定、合规监督与规则施行三个二级指标。(1)规则制定指标用以评估规制主体的合法性，以及各规制主体之间的权限划分是否清晰，法律规范的结构性、内容性、协调性。该指标具体分为立法主体是否超越法定权限(包括全国人大及其常委会、国务院及其各部委、地方人大、地方政府在立法时是否超越法定权限，以及其他规范性文件的制定是否存在违法或不当)，上述立法主体的立法程序是否合法，相关法律法规、规范性文件的合法性与合理性，各类法律法规、规范性文件之间的协调性与全面性，公众对法律规则与规范性文件制定的参与程度。(2)合规监督指标用以评估规制主体对合规情况的信息搜集能力，对偏离规制行为的反应速度等。该指标具体分为网络监测和预警机制的完备程度，对网络运营商和网络服务提供者准入的监管能力。(3)规则施行指标用以评估行政权与司法权对偏离规制行为的纠正能力。该指标具体分为执法主体之间的权限划分是否周延和清晰，司法机关之间的管辖权是否明晰，行政执法的精度与强度，相关司法活动的精度与强度，执法与司法主体是否存在违法或不当使用规制权力的情形。公权规制类指标通过列表，能够更加清楚其构成、权重和赋分方式(见文后表1)。

传统社会管理呈现维稳型、管制型、单向型和补救型特征，这种社会管理体制与社会化、多元化、信息化、动态化的社会发展趋势越来越不相适应。在互联网时代，由于网络传播速度快、范围广，加上现代社会利益日趋多元，极易产生群体性事件，传统以行政管控为主要手段的社会管理模式就会捉襟见肘。因此，必须融合市场和社会的力量进行共治。平台自治类指标用以评估以市场为主体实施的网络法治状况。这一指标可以根据行业与平台自治的过程依次细化为自治主体、自治规则、过程管控和行为激励四个二级指标。(1)自治主体指标用以评估网络市场各个供给主体的权责配置状况。该指标具体分为网络平台内部权限划分的合理性，网络平台与行业组织之间权限划分的合理性，各行业组织之间权限划分的合理性。(2)自治规则指标用以评估各类自治规则在结构和内容上的质量。该指标具体分为行业准则、技术标准、虚拟社区规范之间的全面性与协调性，行业准则、技术标准、虚拟社区规范的合法性与合理性。(3)过程管控指标用以评估网络平台与行业组织的自治效果。该指标具体分为网络环境的清朗程度、网络信息安全、网络运行安全、网事纠纷调解与仲裁的有效性、网络相关产业的发展程度。(4)行为激励指标用以评估正向激励与负向激励的实施效果。该指标具体分为自治规则的可接受性、网事纠纷裁决机构的权威性与公正性、自治规则的强制性。平台自治类指标通过列表，可以更加清楚其构成、权重和赋分方式(见文后表2)。

马歇尔将公民权按其历史发展历程分为三个部分要素，即公民要素(civil element)、政治要素(political element)和社会要素(social element)。公民要素由个人自由所必需的权利组成，包括人身自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约权利以及司法权利。政治要素是指公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利。社会要素是指从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等[8]。公众参与类指标强调的是网民作为一个公民在网络社会中对公共生活的参与，用以评估以社会公众为主体展开的网络法治状况。包括公民权中公民要素、政治要素和社会要素，即公民在网络空间对公共事务获得更广更深的了解、讨论、协商、决策，获得更大限度的尊严感、安全感，共建共治共享文明和谐美丽的社会。这一指标可以根据公众参与的程度细化为形式参与和实质参与两个二级指标。(1)形式参与指标用以评估公众参与形式要件的完备程度。该指标具体分为网络通信基础设施的到户率、网络产品与服务的可及性、公众的受教育程度与网络使用能力、参与公共讨论的网民比例、公众参与的便捷程度。(2)实质参与指标用以评估公众参与实质要件的完备程度。该指标具体分为公众主动参与的意愿、网络公共论坛的建设情况、对公众意见的关注与反馈情况、网络参与的理性程度。公众参与类指标通过列表，可以更加清楚其构成、权重和赋分方式(见文后表3)。

四、网络法治评估实施体系

网络法治评估实施体系是指网络法治评估的运行过程和实施机制，主要包括评估主体的组成与评估方法的确定。马克斯·韦伯关于社会科学功能的看法是较为克制与低调的，认为作为一种道德要求，社会科学应当是价值阙如的[9]。然而，“虽然对于我们在某种功利诉求上保持必要的克制是非常有用的，但是必须看到，社会科学研究及其成果本身不可避免地具有价值的内涵”[10]。网络法治评估实施体系的建构亦是如此，一方面，要从数据来源、指标的细化、评估主体的选择上尽可能地保证其客观反映网络法治状况的面貌；另一方面，基于网络法治评估的描述、检验、探索与引导功能，以及科学性、可操作性、开放性与动态性原则，需要结合主观价值判断架构网络法治评估体系。

对于评估主体的组成，基于科学性和开放性原则的要求，应当实行多元主体的评估。新加坡南洋理工大学曾针对我国11项政府绩效第三方评估项目，从“独立性、相关性、效度、信度、易懂性、功能性”6个维度做过评估,得出我国相关第三方评估在功能性和信度上表现最差[11]，而信度与评估主体的选择有极其重要的关联。多元主体的评估不仅汲取各方主体的有益意见，减少评估的局限性，提高评估体系的科学性、可信度与公正性，也可借由评估活动本身培育出普遍的公共理性，整合力量共建法治社会。网络法治评估亦是完善国家治理体系与推进治理能力现代化的一种探索。这种治理方式通过对公民社会与公权主体的联结，促使双方“从个体性的思考转向主体间的思考，从眼前利益的思考转向长远利益的思考，从私人利益的思考转向公共利益的思考；在公权层面从统治走向共治，在私权层面从私民走向公民，最终使两者交集于公共场域的合力，形成善治”[12]。所以，将社会力量引入评估主体中，有助于公权主体和公民社会将自己视为共治的主体，共同实现对公共善的价值追求，以及基于社会整体利益的共治。

评估目的是在公权主体与社会力量之间建立起有效联结点，为社会力量对话和制约公权提供平台，从而实现两者在治理过程中的平等主体地位。同时，我国评估活动的数据资料很大程度上来源于政府部门，因此，网络法治的评估主体设置为独立的第三方主体最为适宜。而网络法治评估的参与主体包括公权主体、网络平台运营者、网络行业组织、网络公民等。具体而言，第三方主体负责整个评估活动主持和评估方案的安排选择，而公权主体、网络平台运营者、网络行业组织、网络公民等则在第三方主体的主持下提供数据资料、参与评估调研等。

对于评估方法的确定，基于科学性、可操作性与动态性原则的要求，应当采取质性研究与量性研究相结合的方法。量性研究从主观与客观及事实与价值相分离的实在论出发，注重通过观察和实验等自然科学方法获取客观的因果法则。质性研究反对自然科学式的实证主义研究态度，通过解释性接近法观察并记述各种社会现象。无论从本体论、认识论还是方法论的视角来看，质性研究与量性研究都有着不同表现[13]。网络法治评估的功能包括描述、检验、探索和引导，前者主要通过量性研究来完成，后者主要通过质性研究来完成。

网络法治评估的具体步骤如下：第一步，评估组参照德尔菲法(2)德尔菲法又名专家意见法或专家函询调查法，是采用背对背的通信方式征询专家小组成员的预测意见，经过几轮征询，使专家小组的预测意见趋于集中，最后做出符合市场未来发展趋势的预测结论。的运作思路，经由多阶段的背靠背专家咨询，建构网络法治评估体系。评估组可在上述指标体系模版的基础上，选取相关理论界与实务界的专家，经过多阶段的匿名意见咨询，聚合大家对于指标体系及权重分配等意见。背靠背的匿名方式可以最大限度地减少话语权的垄断与对权威或多数的盲从，保障意见的独立性、全面性和科学性。多阶段的征询则有助于实现反思的平衡[14]。 第二步，确定各个指标的数据采集方式。对于那些可以通过实际数据直接测量的客观指标，比如网络通信基础设施的到户率、参与公共讨论的网民比例等，可以直接由公开资料或内部数据获取。而对于那些无法用数据直观表示的指标，比如网络环境的清朗程度、网络信息安全等，需要以其他方式来进行测算。一种方式是用较大相关性的客观指标来间接反映，比如网络信息安全这一指标可以用网络信息安全的平台投诉率与网络信息安全相关案件的诉讼数量来间接反映；另一种方式是用主观性指标来替代，比如通过基于网民主观感受的问卷调查来表现网络环境的清朗程度这一指标。第三步，根据不同指标的特性和权重，通过数据搜集、问卷调查、访谈等方式，确定各个指标的得分，随后根据统计公式计算总得分。第四步，通过周期性的评估实践，形成横向的区域比较和纵向的历时性对比，检验和反思已有的网络治理举措与成效，同时持续优化已有的评估指标与实施方式，实现网络法治评估体系的动态调整。

余 论

网络法治评估既是在评估网络治理和网络法治的效能，其本质也是网络治理的一种方式。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国全面深化改革的总目标。而要推进治理体系和治理能力的现代化，就应当实现治理主体的多元化、治理手段的多样化和治理效果的多层面化。治理主体的多元化指向公权主体和公民社会的共治，治理手段的多样化指向网民自律、平台自治、国家规制、道德约束、市场调节、舆论引导等多手段的治理，治理效果的多层面化则指向生存、稳定、发展等多层次的治理目标。这三个方面都将通过网络法治评估活动来推进和实现。网络法治评估本身就是对网络治理的探索和“试错”，在“试错”中逐步实现网络法治评估的规范化、体制化和制度化，从而推动法治目标的实现。还可以进行先行试点，通过实践和反馈不断地修正与优化评估体系的设置，最佳地服务于我国网络治理。

表1 公权规制类指标的构成、权重和赋分方式

表2 平台自治类指标的构成、权重和赋分方式

表3 公众参与类指标的构成、权重和赋分方式