突发公共卫生事件协同治理研究

陈 安 陈樱花

(1.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190;2.江苏大学 管理学院，江苏 镇江 212013)

一、引 言

在人类文明发展的历程中，突发公共卫生事件的间或出现不但会严重影响人们的日常生产、生活，也会给经济与社会发展带来巨大损失和伤害。从急性、烈性传染病到群体性不明原因集体疾病，再到食物中毒等危害人民群众健康的突发公共卫生事件，如何有效预防、快速应急响应以及善后恢复都考验着一个国家和社会的行政水平和应急能力。

就我国的情况来看，在组织结构层面上，从中央到各省(市、自治区)、市、县四级自上而下，都会做出迅速响应。如果事件影响较大，在国家层面上，“国务院联防联控机制”就会及时启动，综合组、疫情防控组、医疗救治组、科研攻关组、宣传组、外事组、医疗物质保障组、生活物资保障组、社会稳定组等工作小组就会迅速被建立。与此同时，全国各省(市、自治区)也都建立了与国家类似的联防联控机制，及时启动相应等级的突发公共卫生事件应急响应。

在应对策略层面上，当发生突发性重大公共卫生事件时，我国政府一般会根据形势，将全国分为四大类型地区，分别进行分类精准应急处理。具体分类为：第一类是无现症病例地区，第二类是散发病例地区，第三类是社区聚集性病例地区，第四类是社区传播地区。针对以上四类地区，分别执行不同的防控措施。整体上，我国政府重点关注检测与报告，加强口岸检疫，强化治疗手段，进行理性调查，并加强对现症病例及密切接触者的管理，减少公共活动，增加社交距离，加强应急物资与资金的保障等。但是在现实的突发公共卫生事件应急处置中，却仍然会发生各种处置不力的现象，降低了应急管理效率，增加了人民群众利益的受损程度，严重时甚至影响了整个国家和社会的秩序重建及经济发展。

本文将聚焦于突发公共卫生事件应急管理到应急治理转变过程中的关键要素——协同治理，为了实现提升应急治理体系与治理能力现代化这一终极目标，首先通过理论上的核心概念辨析为研究目标的实现提供分析框架，其次，基于概念辨析后构建出的分析框架，通过分析应急治理体系及能力，从协同治理角度提出未来突发公共卫生事件应急治理体系及能力发展的路径及方向。

二、核心概念辨析：应急治理体系与治理能力现代化框架

在2013年11月通过的十八届三中全会公报中，我国第一次正式提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。[1]2017年10月，十九大报告进一步提出要建立共建共治共享的社会治理格局。[2]2019年10月通过的十九届四中全会公报则从国家安全的高度上对我国治理体系和治理能力现代化提出了更为具体的要求，也为我国治理体系建设实践提供了新的方向指引。[3]应急管理作为社会治理中的重要一环，成为我国今后一段时间之内一项重要的治理任务。

就目前学界及实践领域的情况来看，治理、治理体系、治理能力、治理现代化、应急管理、应急治理等术语的使用越来越频繁，但是不同学科背景的学者和政府及相关实践部门在使用这些术语时却存在着相当程度的混乱和内涵外延不清问题，影响了理论的发展和对实践的指导作用。因此，为了健全我国应对突发公共卫生事件时的应急治理体系，提升应急治理能力现代化水平，就非常有必要追本溯源，先从核心概念的梳理和辨析入手展开研究。

(一)关于治理、治理体系及治理能力

1. 治理概念之中西方差异及混用现状

治理(governance)是一个迄今为止在东西方学术界和现实政府行为中都颇为流行的新术语。这个词的使用和讨论始于20世纪90年代初的世界银行。世界银行学院、联合国发展计划署、全球治理委员会等组织都对治理下过定义，即“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[4]。关于治理与管理的关系，也有认为治理高于管理的。但是治理也不见得总是能够起到正面的积极作用的，有时候它也会失败，甚至还会带来副作用。根据格里·斯托克[5]的观点来看，反倒是因为治理模式的出现，非政府组织和私营部门都参与到公共服务的提供中来，从而导致治理成为政府逃避责任的极好借口。

此外，我国从十八届三中全会公报(2013年11月)第一次正式导入治理这一概念以来，在很多场合中，治理是被当作“治国理政”来理解的。在我国学者的观点中，通常有两大类看法：一类普遍性认为治理是优于统治和管理的更高层级的概念，因此治理必然比统治和管理拥有更为积极的正向促进作用；另一大类认为治理是治国理政的观点，则认为治理既有成功的治理，也包括失败的治理，也就是说，治理也有治理得好坏之分。

综上所述，治理的概念从出现并获得广泛传播和使用以来的二十多年间，始终处于一个混乱的尴尬处境中。尽管中西方学者都在使用“治理”这一概念，但在最基本的概念理解上，却仍然存在着很多分歧。学术界和实务界的分歧毋庸多言，即便是在学术界内部，关于治理究竟是一种“新瓶装旧酒”，还是像某些学者所宣称的，是一种“范式的革命”，仍然无法达成共识。对于治理客体的性质，有些组织坚持认为公私部门皆适用，但大多数国际组织及学者都认为，治理更多情况下更适用于公共组织中。就我国的情况来看，我们基本是将治理应用于国家、政府、社会的管理范畴内的。但现有法律规范却无法准确解释关于治理概念的这种混乱。治理概念本身仍然未能在学术界和实务界取得一致的看法，而从治理的作用层面上看，治理也并非是解决一切管理积弊的有效新武器。

2.治理体系及其构成

2013年12月31日，在党的十八届三中全会第二次全体会议上，习近平发表了题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话，首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵，认为国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[6-7]

一般来说，学界将治理划分为国家治理、政府治理、社会治理三大部分，但是三者之间并没有呈现出明确的互斥关系，而呈现出一种边界并不是非常明晰的，有时还有些包含关系的状态。俞可平[4]的观点与以上观点稍有不同，他认为国家治理体系中应包括政府治理、市场治理和社会治理三个次级体系。许耀桐等[8]认为国家治理体系可以分为系统、结构、层次三个方面。总的来说，社会主义国家的国家治理仍然带有强烈的统治和管理的痕迹，并非一种新范式的出现。实际上，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理，如何治理，治理得怎样。

3.治理能力

习近平指出，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。[9]基于这一认识，多位学者做了进一步的论证,尤其是如何评价治理能力方面，如胡鞍钢等人[10]就认为可以从国家治理行为的水平和质量层面来考量治理能力，治理能力表现为国家对社会和经济的调节能力。治理能力可以用现代化程度来进行评价。

(二)关于治理体系与治理能力现代化

1. 关于现代化的理解

现代化问题研究专家罗荣渠[11]认为现代化包含时间尺度和价值尺度两个层面。美国学者丹尼尔·勒纳、西里尔·E·布莱克，以及塞缪尔·P·亨廷顿等人都对“现代化”这一术语做过不同的表述，综合来看，他们的表述中都认可一点，即现代化意味着更为先进的转变，意味着适应，也意味着变革和进步。

2. 治理体系与治理能力现代化

习近平指出，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。[9]在关于如何推进治理体系和治理能力现代化方面，目前学者们主要是围绕两个维度展开：第一个维度是国家与社会，第二个维度是政治能力与行政能力。

当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。国家与社会的合作、政府与非政府的合作、公共部门与私人部门的合作、强制力与主动性的合作、正式制度与非正式机制的合作。

(三)应急管理体系及能力现代化

1. 基本界定及总体目标

中国共产党十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。[12]这是党和国家层面上首次清楚地提出了实现国家应急管理体系和能力现代化的具体目标和努力方向，[13]中共中央政治局在2019年11月29日围绕我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时，习近平总书记强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。[14]这是对应急管理在国家治理体系和治理能力现代化的位置和作用进行了准确定位。这些表述中“蕴含了丰富的国家治理现代化思想，为新时代应急管理工作指明了发展方向，提供了根本遵循”[15]。李尧远等人[16]将国家应急管理现代化看作是一个不断变化，不断调试的过程，强调了应急管理现代化的动态性特征。

2. 衡量标准

从国家层面提出社会治理体系及治理能力现代化的总体目标以来，尽管习近平总书记讲话中已经确认了应急管理是其中重要一部分，但是究竟该如何衡量国家的应急管理体系及能力现代化，并没有特别明确的说法。十九届四中全会中提出的一个新的标准是“发挥制度优势，提高治理效能”。[3]具体到应急管理中，可以从应急管理“一案三制”来考量应急管理体系的现代化水平，并分别为预案、体制、机制、法制设定了不同的具体标准。而程惠霞[17]虽然提到了作为科层式应急管理体系弊端解决方案的角度——应急能力现代化，但是对于应急能力现代化的衡量，仍然停留在一种概念层面的描述，即理念、策略以及组织能力三个方面的现代化，可操作性和实践性相对比较弱。

在十九届四中全会公报中，将治理体系的理想状态描述为： “党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[3]

(四)突发公共卫生事件应急管理体系

2002年底和2003年上半年发生的SARS疫情成为我国重视和建立突发公共卫生事件应急管理体系，强化应急管理机制的一大契机，而相应的机制建设和应急能力的提高也成为我国“十一五”规划中的重要内容之一。

突发公共卫生事件应急体系始于2005年卫生部发布的《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》(卫生部令第40号)。在这一文件中，除了对我国的疾控体系做出了规定之外，也明确提出了我国的卫生应急体系构成。具体来看，这一体系应包括七个子系统，即应急保障子系统、指挥决策子系统、应急队伍子系统、检测预警子系统、应急处置子系统、风险沟通子系统、科技教育子系统。从实际应急工作的经验来看，在这些子系统中，应急预案编制、检测与预警、信息报告与通报、决策指挥、信息发布是工作中的重点内容。[18]

(五)基于文献分析的理论框架

基于以上对于治理、治理体系、治理能力、现代化、应急管理体系与能力现代化，以及突发公共卫生事件应急管理体系的研究梳理，我们可以发现，要实现从突发公共卫生事件应急管理到应急治理的转变，要解决的核心问题首先表现为学术话语内涵与政治话语内涵的接轨，其次是通过对治理含义的界定和理解追本溯源，从而在应对突发公共卫生事件时，实现观念上和实践上的从管理到治理的系统性转型。

从治理的学术史回顾以及我国治理理念的提出及发展过程可以看出，目前我国在使用治理概念时之所以会出现一定程度上的模糊不清和概念混用问题，其原因在于学术话语体系和政治话语体系在一定程度上重合与割裂的并存。一系列与治理相关的概念在使用过程中，有时出现分离，有时又会有中间并线现象。如在纯学术话语体系中，虽然学者们对治理的作用及创新性看法不一，但对于治理的网络化形式基本上都表示了赞同和支持，这也是继承了新公共管理、新公共行政发展的脉络走向的一个反证。因此，在纯学术领域中，治理更多地偏向于强调网络化、分权化及扁平化结构特征。但是在我国的行政实践中，不管对于治理做何解释，治理的制度组合形式则被解释为治理体系，而非治理网络。这是学术界及实践界的重大分歧之一。

因此，当我们探讨从应急管理到应急治理范式转变的时候，要面对的就是如何将这两套体系中的“同”与“不同”衔接起来。当然，作为应急管理中一环的突发公共卫生事件应急管理，也是同理。基于以上文献的梳理，我们本着求同存异的基本原则，选取同时存在于学术话语体系及我国政治话语体系中治理的一个重要特点——协同治理来展开对突发公共卫生事件应急治理体系及治理能力的探讨。

三、突发公共卫生事件协同治理困境分析

在应对突发公共卫生事件过程中，我国应急体系和应急能力现代化也经受了极大的挑战，显示出了一定的短板。现有体制存在体制功能的活力欠缺问题，尤其是面对各类突发公共卫生事件时，政府责任在时间紧迫性上的缺失，如同乌里希尔·贝克所说的“有组织的不负责任”现象就会出现。[19]在我国与世界卫生组织共同得出的考察报告中也特别强调了这一点。联合考察报告指出，在公共卫生应急反应能力领域还有进一步提升的空间，包括消除阻碍及时开展早期预警和快速应对，短时间内大幅扩容隔离和救治能力，优化医疗机构一线医务人员防护、加强关键优先的科研领域协同合作，促进与国家社会共享关键数据等。[20]

为了真正增强我国突发重大公共卫生事件的应急体系及应急能力现代化水平，如何实现不同主体的协同治理与有效合作，打破理念壁垒、制度壁垒、体制壁垒,才是建立突发公共卫生事件有效治理的突破口和核心内容。而在突发公共卫生事件的应对中，一般来说，会在不同层级上出现协同治理困境。

(一)国家层级的应急协同治理困境

根据2006年制定且一直沿用至今的《国家突发公共卫生事件应急预案》，突发公共卫生事件的应急组织体系是由应急指挥机构、日常管理机构、专家咨询委员会、应急处理专业技术机构组成的。根据设计，这四个部分构成一个指挥有力、信息共享、专业高效的突发公共卫生事件应急体系，具体如图1所示。

图1 国家层级突发公共卫生事件应急治理体系构成注：根据《国家突发公共卫生事件应急预案》内容绘制

这一应急体系运行在中央及国家层级上容易出现如下治理困境。

1. 全国突发公共卫生事件应急指挥部行政协调能力不够强

在2018年应急管理部成立之前，我国的应急管理职责是由隶属于国务院的应急管理办公室来行使的。但是经党的十九届三中全会及第十三届全国人民大表大会第一次会议审议批准后，国务院办公厅应急管理职责划入应急管理部，不再保留国务院应急管理办公室，相应核减行政编21名，司局级领导职位3个。虽然应急管理部在提升应急管理能力方面做出了很多努力，如与32个部门和单位建立会商研判和协同联动机制、军地应急救援联动机制，旨在建立扁平化应急组织指挥体系等，但是在一定时间内，应急管理部内部的关系及职能并没有完全理顺，出现了部门文化不兼容等问题，需要进一步调整理顺。

而应急管理部的成立，是在一定程度上牺牲了应急管理的“全灾种管理”换取了“全过程管理”[21]。在我国建立应急管理部时，考虑到专业性和独特性，将四大类风险事件中的突发公共卫生事件的管理权交给了卫生行政部门，即改组后的国家卫健委来主管。这就出现在发生突发重大公共卫生事件，尤其是重大传染病等事件时，应急管理部无法充分调动已有的救援队伍等资源来参与应急。

主管部门的变化带来的最大影响就是协调能力和影响力的明显减弱。之前的应急管理办公室因隶属于国务院办公厅，在发生突发事件时，无论是与国务院的内部协调，还是综合协调其他部委时，都处于优势地位，协调效果非常好。但是突发公共卫生事件的负责机关移至卫健委之后，因为卫健委与其他部委属于平级关系，其他部委的配合程度和协调效果就明显不如从前。

2. 卫健委内部的职责划分及协调困难

作为突发公共卫生事件的主要应急负责部门，目前国家卫健委的构成中，至少有四个机构与突发公共卫生事件应急工作相关。

第一是卫生应急办公室，即突发公共卫生事件应急指挥中心的所在机构。卫生应急办公室的前身是2004年3月成立的卫生部的卫生应急办公室(突发公共卫生应急指挥中心)，是2003年10月10日，中央编办批复当时的卫生部请求而增设的。该部门作为承担突发公共卫生事件应急的主要部门，主要职责为承担卫生应急和紧急医学救援工作，发布突发公共卫生事件应急处置信息等。卫生应急办公室下设综合协调处、监测预警处、应急指导处、应急处理处四个处室。

第二是疾病预防控制局，该部门与突发公共卫生事件相关的主要职责为承担传染病疫情信息发布工作等。该处下设处室包括：综合处、监测评价处、传染病防控处、免疫规划处、艾滋病防控处、结核病防控处、寄生虫病与地方病防控处、慢性病与营养管理处、精神卫生处、环境健康处十个处室。

第三是医政医管局，该部门与突发公共卫生事件相关的主要职责为与公立医院医疗服务、医疗技术、医疗救治管理考评相关的内容。该处下设处室包括：综合处、医疗资源处、医疗机构处、医疗管理处、医疗质量与评价处、医疗安全与血液处、护理与康复处、行风建设处、公共卫生医疗管理处九个处室。

第四是综合监督局，该部门与突发公共卫生事件相关的其主要职责为承担公共卫生、医疗卫生、传染病防治监督检查等工作。该处下设综合处、督察处、公共卫生监督一处、公共卫生监督二处、传染病防治监督处、医疗监督处五个处室。

从以上四个部门的工作职责和下设处室的情况来看，尽管卫生应急办公室处于突发公共卫生事件应急的核心位置，但是疾病预防控制局中的拟定重大疾病防治规划和传染病疫情信息发布工作是显然与突发公共卫生事件紧密相关的。而医政医管局中公共卫生医疗管理处的工作也与突发公共卫生事件应急有着基础联系。综合监督局作为监督部门，更是从公共卫生、医疗服务多个角度与突发公共卫生事件应急治理有着千丝万缕的联系。

在这四个部门的协调指挥关系中，因四个部门都属于平级部门，在进行类似或者相近业务的交接联系时，动员协调起来的效果也会有一定的局限性，职责之间也存在着交叉和重复问题。可参见图2。

图2 国家卫健委内部与突发公共卫生事件应急相关的部门职责划分关系注：根据卫健委官网主页信息整理绘制

3. 疾控中心被边缘化带来的治理能力难发挥的困境

我国的疾控体系源于1953年建立的卫生防疫站。卫生防疫站是在卫生部管理下的事业单位，兼具卫生执法监督和技术管理的双重职能。到1965年底，全国基本上建成了覆盖广泛的初步的卫生防疫体系。1983年中国预防医学中心成立，1986年更名为中国预防医学科学院，2002年在中国预防医学科学院基础上，联合卫生部工业卫生试验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心，组建成立中国疾病预防控制中心。我国疾控中心的性质定位是政府举办的实施国家级疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，隶属于国家卫健委。疾控中心作为公益一类事业单位，其职能定位是技术指导支撑，没有行政管理和独立决策权力。作为传染病疫情防控调查处置主力军的疾控人员，在现实中因为没有行政执法权而造成调查受阻的现象也屡见不鲜。从建国初期的防疫站时期就具有的卫生执法监督权，因机构调整被并入卫生行政部门之后，疾控中心的作用越来越被弱化，作为一个机关，实质上也是被边缘化了。疾控中心的工作方式仍然停留在传统的传染病防控模式上。

在实际工作运行中，疾控机构的性质、职能定位，以及能级管理都不够清楚。在疾控中心的中心机关中，卫生应急中心、传染病管理处，以及公共卫生管理处三个部门都与突发公共卫生事件的应急相关，但是从疫情的发现报告、流行病学调查、防控措施的提出与实施，疾控机构充分发挥应有作用却很艰难。

从国外的经验来看，疾控部门一般都是传染病防控和突发公共卫生事件应急的核心部门，可以起到专业指导及决策的作用，这样才能有效保证其指导医疗卫生机构及其他机构的权威性和有效性。

(二)地方层级泛政府主体间的治理困境

1. 应对突发公共卫生事件的泛政府主体职责

在省级层面上，突发公共卫生事件的泛应急主体应该包括：各级人民政府、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构。各机构的应急反应措施见表1。

表1 突发公共卫生事件不同应急主体及其应急反应措施

2. 地方泛政府主体的协同应急困境

在地方层面上，从早期发现到重点防控期，参与突发公共卫生事件应对的主要主体是各级政府、地方各级卫健委、省市区的疾控中心，以及医院及医护人员。按照突发公共卫生事件应急预案的设计，几方应该是各司其责，共同配合的关系。但是现实中地方层面上应急主体间合作协商治理容易陷入困境，主要表现在监测预警和应急响应处置两大阶段。

在监测预警阶段，目前我国关于突发公共卫生事件的检测信息渠道包括三条，即来自疾控机构的报告系统，来自卫生行政部门的报告系统，以及来自政府的报告系统。我国目前已经基本构建起了“五级网络、三级平台”的纵向监测体系，横向上也要求在地市级建立区域公共卫生信息网络平台，形成区域内的各级卫生部门和各级各类医疗卫生机构的网络连接，但在实际操作上，横向的网络连接能够起到的作用甚微。

在应急处置与救援阶段，协同应急最困难的部分也是在信息报告方面。按照《突发公共卫生事件应急条例》中规定的报告程序和时限要求，最快的疫情报告程序是从疫情发现到报告到国务院，中间经过县卫健委、县政府、市政府、省政府、国家卫健委几个程序，最短需要九个小时。一般原则是逐级上报，虽然也规定例外情况可以越级报告，但是在实际执行中，因为卫生行政部门和当地政府之间的微妙关系，越级报告几乎不可能发生。而逐级报告的过程中，又很容易受到行政或者其他因素的干扰，导致报告不畅的发生。

(三)中央—地方垂直关系治理困境

1. 央地应急指挥部的成立流程

在中央层级，当发生重大突发公共卫生事件，需要中央出面应对时，应该由国家卫生行政部门，即卫健委提出建立全国突发公共卫生事件应急指挥部，上报国务院，国务院批准后，由国务院对应急指挥部的工作实行统一领导。

在地方层级上，基本仿照中央层级的程序，由地方卫生行政部门向本级人民政府提出建立地方突发公共卫生事件应急指挥部，经本级人民政府批准以后，由本级人民政府对应急工作进行统一领导。而在中央和地方两级应急指挥部建立之前，重大突发公共卫生事件应急管理是从中央到地方的垂直管理关系。

2. 卫健委的央地垂直治理

卫健委的央地垂直关系只有专业指导责任，但是人事权仍然是属地管理。卫健委作为突发公共卫生事件应急的行政责任单位，但是垂直领导上是没有人事权的，这就势必形成垂直领导力的弱化。地方卫健委因人事权等重要关系是属地管理性质，也势必会根据“理性人”假设，做出更倾向于与地方政府更亲密的理性人选择。

3. 疾控中心的央地垂直治理

历经几次机构改革后建立的疾控中心在央地垂直关系上一直都不太清晰，在工作任务和分工上，表现出“上下一般粗”的弊端。地方疾控机构除了逐级向国家级机构按照法律法规填表报送数据外，无任何法律责任和行政管理责任归属，各省级疾控机构对下级机构仅有技术指导责任，也无任何法律责任和行政管理责任。

另外，各级疾控机构定位分工不清，省、地、县的机构和工作重点缺少清晰划分。各级疾控体系的机构职能重复重叠现象突出，资源重复配置，造成资源要素浪费，机构发展方向不明确，职能重点不突出。[22]

在突发公共卫生事件的早期应急处置中，不但国家疾控中心能力无法充分发挥，国家疾控中心对地方的技术指导职责也发挥得很不到位。地方疾控中心更多的仍然是隶属于当地本级政府及本级卫健委的领导，无法做出更多专业领域在应急工作中的贡献。

(四)应急处置中的跨区域合作困境

基于急性、烈性传染病的快速传播特征，再加上现在我国地区间，尤其是城市群的集群化发展趋势，人员流动更为频繁，在突发公共卫生事件发生时，一省管一省的思路也极大地束缚着应急能力和应急效果。截至2018年3月，我国国务院批准了长江中游城市群等9个国家级城市群，此外，还有一些规模相对小，层次相对低一些的城市群。

目前我国较早建立城市群合作应急的协议是2005年10月21日由卫生部和香港特区政府卫生福利及食物局，以及澳门特区政府社会文化司共同签署的《关于突发公共卫生事件应急机制的合作协议》。该协议对于粤港澳三方在发生突发公共卫生事件时在信息通报、协调联动，以及日常的关于突发公共卫生事件应急的科研、技术、培训方面的合作等内容做出了协同治理的有关规定。之后，2013年4月，沪苏浙皖四省签订了《四省(市)人感染H7N9禽流感区域联防联控工作协议》；2014年8月，京津翼三省(市)签订了《京津翼突发事件卫生应急合作协议》；2016年8月，江苏、安徽、山东和河南四省卫计委签订了《苏皖鲁豫卫生应急合作协议》；2018年3月，厦门、漳州、泉州签订了《跨区域突发重大事件紧急医学救援合作协议》。

一般来说，跨区域合作应急管理中，联席会议制度机制是选用最多的方式，但这种方式因其缺乏实体常设机构和专职人员，也缺乏相对强有力的行政束缚力，往往无法长期持续下去，稳定性很差。如2014年8月，《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》签订，并召开了第一次联席会议。第二年召开了第二次，此后停止，没有再召开过。

此外，在跨区域联合应急预案编制，以及跨区域应急信息共享机制的设计等方面，目前仍然存在很大的困难。总的来说，城市群之间近年来陆续建立了一些应急处置政府间的协作机制，但是在比较大的城市群内的城市之间并没有显示出联动优势来。

(五)政府与社会之间的协同应急治理困境

在中共中央政治局第十九次集体学习时，习近平指出，“要坚持群众观点和路线，坚持社会共治”，在强调科技信息化时，也强调到“提高监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力，救援实战能力和社会动员能力”。[14]在强调应对突发事件时，民主协商、社会协同、公众参与是体现治理精髓的解释。其中，民主协商可以看作是机制，社会协同是体制，而公众参与则是方式。因为在现代社会中，由国家单一主体来代表日益多元化和利益矛盾的多元主体是非常困难的，在这种情况下，建立民主协商机制，由在中国共产党领导下的国家来充当利益协调者就更加具有合理性和可行性。[23]而社会协同则是在国家治理能力与社会组织参与治理的程度之间存在较大鸿沟时的最佳体制选择。因我国目前社会发育程度较低，势必需要政府较为强势，或者说从引导的角度上去引领整个治理体制的运行。在此基础上，再辅之以公众的积极参与，但同时公众也同样需要有效培养。

在突发公共卫生事件的应急治理中，社会力量参与应急，与政府一起形成协同应急治理的关键在于政府对其有效参与的制度引导和法律保障。《突发公共卫生事件应急条例》仅仅在第一章总则的第七条中提到了国家鼓励在应急监测预警及反应等方面围绕技术进行国际交流与合作。在第二章预防与应急准备中，第十三条提到了公众，但是并未将公众视作可以参与应急的一份子，而是将其看作应急教育对象，倡导对公众进行突发事件应急知识的专门教育，从而增强社会整体的防范意识和应对能力。在第四章应急处理的内容中，第三十六条和第四十四条提到公众时，也是将其作为对象，如若不配合应急处理措施，将会被处以一定的惩罚等内容。《国家突发公共卫生事件应急预案》则是政府对突发公共卫生事件发生时，以卫生行政部门为轴心的应急体系的行动指南，其中完全没有提到社会及公众的参与问题。在官方制度和法律中对社会参与和公众参与没有进行有效规范的情况下，我国近年来发展迅速的社会组织和个人志愿者大多是在一腔热血下盲目参与应急，有时候因为与主体应急体系沟通不畅，反而会陷入困境，或者对应急大局造成困扰。

多主体的协同应急治理主要表现在参与方式、参与领域上的制度化和可操作化。在突发事件治理过程中，泛政府主体间的协商合作往往会出现问题，而公私合作型多元主体治理更是暴露出很多问题。政府与社会之间的协同应急治理网络远远没有建立起来，制度化规范的路程也仍然非常漫长。

四、突发公共卫生事件协同治理的路径探索

基于我国的社会历史政治背景和现实情况，在构建提升突发公共卫生事件的应急治理体系和治理能力现代化水平的过程中，尤其是如何实现提升多元主体协同治理能力的过程中，“国家必须是强势且高效的，才能对市场力量进行必要的制衡，既防止其挑战或控制国家权力，又防止其侵犯社会领域的利益。在此关键时刻，国家需要重构自己与社会的关系。最为关键的，国家需要通过制度建设，在国家和社会之间建立一种互信的关系，把信任植入国家与社会的关系之中”[23]。基于以上分析，在应对突发公共卫生事件时，无论是在国家层面，还是在地方层面，都存在着卫健委、疾控中心、应急管理部门、本级人民政府，以及相应医疗救治机构等多重机构之间的协同治理困境。而垂直管理的卫健委和疾控系统内部也还存在着纵向协调的困难。这些问题的产生有着复杂的历史原因和制度原因。伴随着历次进行的机构改革，有的问题得以解决或者缓解，但在当前大应急的概念和框架下，又出现了新的协调不畅问题。这些问题的解决要依靠多个部门进一步深化机构改革来实现。多个机构、部门的机构改革是一项复杂的工程，涉及面非常宽，是单个部门无法独立完成的重任。基于对以党和政府为领导核心的多元协同治理体系的探索，本文从以下几个宏观角度提出我国突发公共卫生事件应急治理的完善路径。

(一)强化法治应急的保障功能

依法治国，依法治理，依法行政是现代社会和国家应该遵守的基本准则。突发公共卫生事件应急治理中，提升对法律的重视程度，建议建立健全相关法律制度，是所有改革的第一步。公共卫生立法一直存在不少问题。立法不全，有法不依，执法不力的情况客观存在，更需要从法律的层面予以重视。

1. 健全立法

我国关于公共卫生的立法是比较落后的，之前若干次有关公共卫生立法都是有发生重大公共卫生问题后倒逼出来的，可以说是一种被动的状态。如1988年上海甲型肝炎流行后的1989年产生了《中华人民共和国传染病防治法》；90年代初期有偿采血导致的艾滋病感染，催生了《中华人民共和国献血法》；2003年“非典”发生后不久才颁布了《突发公共卫生事件应急条例》；2008年三聚氰胺奶粉事件后，2009年《中华人民共和国食品卫生法》变成了《中华人民共和国食品安全法》；2018年长春长生问题疫苗事件发生后，2019年《中华人民共和国疫苗管理法》颁布等。[22]

2. 规范立法修订

立法的修订和立法同样重要。除了立法所规定的内容或环境发生变化的情况，在公共卫生事件的相关立法中，还会遇到一个相关行政部门改革的问题。如目前我们仍然在执行的《国家突发公共卫生事件应急预案》中所涉及的主要卫生行政部门卫生部，已经在机构改革中不复存在。类似这种情况，就需要伴随着机构改革，及时跟进法律修订工作，使之更加科学化和规范化。

此外，我国公共卫生法律的执法主体变动较多，给公共卫生法律执行带来很大困扰。公共卫生法律执法主体主要是卫生行政部门，而我国国务院的机构变动频繁，卫生行政部门的职责分分合合。这期间包括了人口与生育、食品药品管理和职业健康管理等职责的重大变化。执法主体不断变化，很大程度上影响了法律执行的连续性。

(二)加强信息化建设及信息化共享

1. 加强基于大数据技术的公共卫生信息化建设

目前我国的公共卫生信息化建设进程比较滞后，从国家层面来看，主要依靠SARS后建立起来的中国疾病预防控制信息系统，该系统主要停留于各类传染病报告，使用权限基本都在国家层面，省市县各级基本都不能使用这些数据，无法形成及时、有效的分析结论[22]。该直报系统有时无法发挥出应有的作用，是因为该直报系统是按照疾病的致死率和传染率分为甲乙丙类排序，因而对已知的重大传染病(包括甲乙两类)可以直接录入、自动生成，但对于未知的新型传染病则无法识别，不能直接录入，需要经人为认定后方可启动。结果，问题正好就出在了人为认定这个环节上。[21]因此，信息报送系统的建设中还有一些需要进一步细化的部分。系统的作用在于尽可能减少人为影响。

2. 促进信息共享机制建设

目前在大数据时代，各阶层相关部门也开发了一些数据库及应用平台，但是和其他部门类似，公共卫生领域的信息系统也基本上是信息孤岛状态，不能互联互通。基层反映最突出的就是“表格抗疫”，全国各地开发出的用于统计人员流动具体位置信息的“健康码”，这一工作更是将信息孤岛的尴尬展示得淋漓尽致。基本上是一市一码，有些省后来统合了省级健康码，但是在互认的过程中，还是遭到了一些地区的抵制。因此，如何开发基于大数据的公共卫生信息化系统，切实解决信息的碎片化问题，是未来一个重要的方向。

3. 加强对信息发布和信息公开制度的认识和管理

在突发事件发生时，信息的公开程度直接关系着民众的心态和社会稳定。在突发公共卫生事件，尤其是像甲类传染病，或者划归乙类传染病，但按照甲类传染病管理应对的传染病发生时，因其传播迅速，公众较为恐慌，信息的畅通与准确更是至关重要，不然就会谣言满天飞，以致造成社会动荡，甚至发生更多的人身事故。

目前我国执行的是2006年3月由当时的卫生部公布的《法定报告传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(卫办发[2006]79号)。该方案规定了突发公共卫生事件的信息实行定期发布制度，因此当时的卫生部以月报和年报的形式在《卫生部公报》和卫生部网络主页上公布相关信息，必要时可以召开新闻发布会。2006年9月开始，卫生部每月进行突发公共卫生事件的信息公布。

但随着网络社会和自媒体时代的到来，如果发生新型重大突发公共卫生事件，这一方案所规定的信息公布，无论从公布频率，还是信息内容、公布渠道等方面来看，都远远不能满足公众的需求。公众需要更详尽、更准确、更及时的信息跟进。除了信息公布之外，公众还有更强烈的信息互动的需求。

(三)建立贯穿全过程的协商机制

在现代市场经济社会，要建立一个美好社会，需要在国家与市场、社会之间建立一种力量的均衡。任何过分强调其中一方力量的制度设计都是有风险的。面对冲突的利益诉求，国家治理的重构必须解决利益代表的问题。事实上，由国家代表所有社会群体相互矛盾的利益是很困难的。对于国家来说，最佳的角色是建立社会协商机制，在相互冲突的利益中充当协调者。[23]

1. 继续深化机构改革

在突发公共卫生事件的应急处置中，要想从应急管理转向应急治理，尤其是做好政府之间横向和纵向的协作治理，政府与社会组织、公民等的大网络协同治理，更需要一整套适应不同性质主体的协商机制。建立符合国情的先进体制、机制是非常必要的。而协商机制的基础在于不同部门的机构调整与机构改革。

在体制上，明确疾控体系的公益性，将其体系列入国家公务员管理系列。将现有行政部门的疾控管理部门与同级疾控机构合并，建立疾病预防控制局。参照目前中医管理局构架，设置相对具有自主权的行政管理机构。全国疾控体系建设的突发公共卫生事件防控队伍，在这次事件的应急处置初期没有展示出快速反应的能力。这支快速反应部队应该如何建设，应该由谁指挥，工作机制需要从管理法层面进行保障，[22]这些都是可以探讨的一些有益的改革方案。

而作为突发公共卫生事件主管行政单位的卫健委，则需要在与本级政府及本级应急管理部门的有效沟通配合上寻找解决路径。基于我国传统的由上到下权威体制的历史传统，这一部分的机构改革难度较大，只有通过高层权威介入才可能实现。

2. 建立有效机制促进社会力量在应急治理中的有效参与

除了在法律上明确社会团体及公民个人参与公共卫生突发事件的应对处置的权利、义务、程序等，在具体实施过程中，有必要从突发公共卫生事件应急预案的制定开始，明确社会团体在应急救援的参与、物资运输及保障的参与、慈善捐助的参与、信息公开的参与等多个方面与政府机构间的配合，将之纳入应急预案及应急演练过程中，充分发挥社会团体及公民个人的有效作用，实现应急效果最大化。社会团体与公民个体的有效参与必须要建立在有效的沟通体系及协作体系上，这一目标的实现目前还显得比较困难，需要更多的时间和多方面的努力。

五、结 论

在现代国家建设的过程中，国家能力和民主化是两个非常重要的维度。[23-24]在我国突发公共卫生事件应对从应急管理向应急治理的转型过程中，协同治理目标的实现取决于国家能力和民主化水平的提升。

作为应急治理的核心运转机制，协同治理应包括初级流行病防治体系与国家应急管理体系的协调运转；医疗、医保、医药“三医联动”协调；健全科学研究、疾病控制、临床就职的有效协同机制及公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制；纵向从中央到地方，横向跨部门、跨区域的管理协调机制等都是未来要进一步强化的领域，以此来建立一套高效协同、无缝衔接的防控结合与公私合作的机制。改革现行的“公共卫生服务”方式，合理推进基本公共卫生服务的一体化协同机制建设。

在突发公共卫生事件的应急治理体系构建和应急治理能力的培育发展过程中，结合突发公共卫生事件的周期阶段特征，分别在监测预警、应急处置、信息公开、善后恢复等过程中，都面临着以协同机制的方式来实现体制内、体制外、政府与社会、政府与公众的一体协作机制的挑战。从SARS发生之后，我国的突发公共卫生事件应急管理机制一直以“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”为目标进行相关应急体制的建设，但是在今后的工作中，这一总体目标还要做进一步的调整和补充，让社会协同和公众参与成为其中一个部分，并充分发挥作用。

习近平总书记于2016年8月在全国卫生与健康大会上发表了重要讲话，提出了医疗卫生服务模式从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变，提供公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。[25]中共中央、国务院2016年10月印发了《“健康中国2030”规划纲要》，2019年6月国务院发布了《国务院关于实施健康中国行动的意见》，这也将是我国未来聚焦于突发公共卫生事件应急治理的方向。从治疗到预防，从救援到预警，公共卫生事件应对的关口前移也体现了从管理到治理思维模式的整体改变。