突发公共卫生事件应急决策的社会风险评估及其重要作用

胡象明

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

一、问题的提出与概念界定

近年来重大决策的社会风险及其评估研究已受到学界重视，[1]同时，广义的社会安全风险评估的研究也受到关注[2]。为科学地应对突发公共卫生事件，可以将社会风险评估引入突发公共卫生事件应急决策过程之中。突发公共卫生事件应急决策是指突发公共卫生事件应急管理主体面对突发公共卫生事件就相关信息的发布、应急响应机制的启动在紧急状态下做出决策的过程；在这个过程中引入社会风险评估，就是要就突发公共卫生事件应急决策对当地乃至全国带来的社会影响，包括正面影响和负面影响，做出必要的科学合理的评估，其中特别要关注其带来的负面影响及其风险的评估。直白地说，就是要评估突发公共卫生事件相关信息的发布和应急响应机制的启动将会影响到哪些人、哪些群体，对他们有什么影响、影响的程度如何，以及对社会稳定、社会生产和社会生活(狭义的社会生活，即通常所说的人民群众的生活)会带来哪些影响，以及影响如何，哪些人、哪些群体会做出什么反应，并根据评估的结果，预先制定相应的对策，尽可能把不良反应和负面影响风险降低到最小程度，为政府做出应对突发公共卫生事件的应急决策提供科学依据。

社会风险评估不同于我们通常说的社会稳定风险评估。社会稳定风险只是社会风险的一个组成部分，社会稳定风险评估就其评估的内容和目的而言，主要是对以下事项做出评估：有关重大工程的建设、重大政策的调整和重大公共决策可能涉及到相关利益群体的利益调整并影响其利益的变化，导致这些相关利益群体的不满以致出现抵制行为，甚至可能会出现群体性事件，从而会有影响社会稳定的可能性，将这种可能性定义为社会稳定风险，并根据这种可能性大小的程度对社会稳定风险评出相应等级，以供决策者参考。[3]社会风险评估要比社会稳定风险评估的内容更宽泛，一项重大事件或决策对社会稳定的影响仅仅是社会影响的一个方面，社会影响还应包括对社会生产的影响、群众生活的影响、社会安全的影响等多个方面。因此，社会风险评估不仅仅是对社会稳定风险的评估，还应包括对社会生产风险、社会生活风险、社会安全风险的评估。当然，社会生产风险、社会生活风险、社会安全风险与社会稳定风险也存在着密切关系。

社会风险评估也不同于狭义的社会安全风险评估。狭义的社会安全(social safety)作为安全科学中的一个专业术语，主要指一个国家或地区社会治安、交通安全、生活安全和生产安全等四个方面安全状况的总和，其安全程度主要由以上四个方面的综合性指数构成。一般而言，社会治安用每万人刑事犯罪率衡量，交通安全用每百万人交通事故死亡率衡量，生活安全用每百万人火灾事故死亡率衡量，生产安全用每百万人工伤事故死亡率衡量。这些指标是评价一个国家或地区社会安全状况总体变化程度的重要指标。所谓社会安全(狭义的)风险评估，就是对一个国家或一个地区以上四个方面风险指数的综合评估，具体的评估方法就是对以上四个方面的风险指数分别进行评估，然后分别对四个方面的风险指数乘以相应的权数后加总，便得到该国或该地区的社会安全风险指数。这种评估方法也许对于社会风险评估具有借鉴意义，但评估的内容显然是不适应的，因为在内容上社会风险与社会安全风险是有明显差别的，特别是有关突发公共卫生事件应急决策的社会风险评估的内容，显然不同于这里所讲的社会安全风险的内容，其评价指标也不可能仅仅是社会安全所指的社会治安、交通安全、生活安全和生产安全所包含的刑事犯罪率、交通事故死亡率、火灾事故死亡率和工伤事故死亡率之类的指标，而是要根据突发公共卫生事件对社会影响的具体情况研究设计出更有针对性的具体指标，以做出科学、合理的评价。

二、基于“恐慌—非理性行为—社会风险”假设的应急决策困境分析

突发公共卫生事件，尤其是由一些新发现的传染病疫情引发的突发性公共卫生事件，在这些疫情刚刚出现时，人们对其的性质和危害一时难以认识清楚，如果处理不当，可能会出现防治不力或防治过度的问题。因此其决策过程非常复杂和艰难，考验着决策者的智慧和能力。突发公共卫生事件的应急决策，特别是像新发现传染病引发的突发公共卫生事件的应急决策，为了更有效地做好防治工作，往往要求决策者在事件还没有充分发展、情况还不十分明朗的情况下做出有预见性的决策。这种决策不仅是以当前事件为前提，还要以预见到的未来事件及其发展趋势为前提。如果对疫情发展判断错误，或者造成不必要的社会资源浪费，都不是合理的应急决策。按照法律规定，只有中央政府相关部门或地方政府才有作出决策的权力，而中央政府部门或地方政府在作出这类决策时，必然会考虑应急决策作出及其实施后公众对决策的反应。因此，公众对应急决策的预期反应，对决策者的决策具有重要影响。

人们从很多新闻报导、电影电视画面中，可能会看到这样一些现象：当某种灾难一旦出现时，即使在初期，也可能有部分公众会出现一种恐慌情绪，受这种恐慌情绪所支配，人们的行为便呈现出非理性的特征，出现大量的非理性行为，如抢购食品等生活必需品，盲目逃离工作场所或家园，等等，从而存在可能会引发社会骚乱、使社会处于失序状态的风险。这就是我们所说的“恐慌—非理性—社会风险”的假设。这是一个复合假设，具体由三个基本假设构成。

第一个假设：恐慌假设，即假设人们一旦知晓即将会发生突发性的、对自己或家人具有致命性的灾难事件，人们的第一反应便是恐慌。这个假设是迈克尔·K·林德尔等人在《公共危机与应急管理概论》中提出的。那么，什么是恐慌呢？迈克尔·K·林德尔等人认为，“一般来说，恐慌可以被定义为‘一种剧烈的恐惧反应，其标志是由非理性的逃跑行为而引起的自我控制能力的丧失’。”[4]在这里，迈克尔·K·林德尔等人特别将恐慌与恐惧区别开来，认为恐慌是恐惧达到一种不可控的水平或状态，因此，恐慌是恐惧的剧烈程度。心理学认为，从本质上而言，恐惧是我们人类进化中残留下来的一种心理机制，一种自我保护的机制，每个人的遗传中都会存在恐惧。从形式上而言，恐惧是一种认知，即知识上、情感上和经验上的认知。我们在认知上对突发公共卫生事件比如对新发现的具有传染性质的病毒感到恐惧，因为有过类似事件的经历，例如SARS，觉得它危险，从而在潜意识中产生了这类病毒可能造成人生病或者死亡的认知。这种深层次的认知造就了恐惧。当恐惧发展到剧烈程度，即当很多人感到非常恐惧时，就可能造成恐慌。那么，这种恐慌假设有没有其合理性呢？迈克尔·K·林德尔认为，人们面对即将到来的灾难感到恐惧，属于一种正常的心态，没有什么大惊小怪。但是，人们是否在面对即将到来的灾难都感到恐慌，则未必见得，在他看来，这种恐慌假设形成的原因更多地是“由于对灾害中人们的不正确解释而得到的强化”，如灾民在接受新闻媒体的采访中把当时的直接反应描述为恐慌情形，或者有些灾难的观察者对灾民当时的心理做了错误的解释，也就是说，一些新闻媒体对灾害过度夸张的说辞加剧了恐惧的程度，把个人的恐惧夸大为群体的恐惧，导致有些恐惧被夸大成为恐慌。

第二个假设：非理性行为假设。所谓非理性行为，就是指一种不受理性支配的、行为者自己无法控制的行为。所谓非理性行为假设，即假设受灾区域的人们在面对即将发生的灾难时由于感到恐慌而致使其行为不受理性支配、表现出一些自己无法控制的行为。从认知与行为的逻辑关系看，正是恐慌导致了人们的非理性行为，如我们有时在电影中看到的，当灾民得知灾难即将发生时，便有大量的人疯狂抢购商品，有人拼命逃跑，等等。在现实生活中，我们也可能会看到这种现象，如2011年3月日本发生福岛核电事件后，有人传言日本的核泄漏可能漂流到中国的沿海造成污染，而加碘的食盐可以起预防作用，一时间在中国的很多城市出现了抢购食盐潮，造成了国内很多城市出现了一盐难求的现象；[5]2020年1月23日武汉因为新冠肺炎疫情封城的当日，有30万左右人从武汉涌出[6]。从一定意义上说，这些行为都带有非理性特征，这也在一定程度上强化了非理性行为假设。我国有的学者的相关研究，也认可了这种假设。[7]

第三个假设：社会风险假设。这个假设是建立在前两个假设的基础上的。因为在公众意识到即将会发生灾难事件时，这些意识到灾难即将发生的人们可能会感到恐慌，从而会采取非理性行动，如抢购、盲目地逃跑，这种个体的恐慌和非理性行为，汇合成群体性的恐慌和非理性行动，以致于人们几乎听不进理性的声音和劝告，随着灾难信息的发酵和时间的推移，不断地强化这种恐慌和非理性行为，这种不断发展的群体性的恐慌和非理性行为，给社会发展带来严重威胁，形成巨大的社会风险。这种社会风险可能表现于以下三个方面：一是给社会稳定带来威胁，使社会稳定处于较高风险状态。在群体性恐慌情绪下，公众群体性非理性行为，导致原有的社会秩序被打乱，整个社会面临着失序的可能，极大地推高了社会稳定风险。二是给社会生产带来威胁，使社会生产处于较高风险状态。在群体性恐慌情绪和理性行为推动下，一些人盲目逃离工作场所，有的生产活动被迫停止或中断，有可能造成较大面积的停工停产，有可能破坏原有的社会生产活动，给社会生产带来严重的风险。三是给社会生活带来威胁，使人民生活处于较高风险状态。在群体性恐慌情绪推动下，非理性行为中的抢购、甚至逃离家园，都有可能打乱居民的日常生活，买了很多不该买的，由于抢购造成有的物资一时短缺而使需要者又无处可买；有些居民由于离开了家园可能对原有的生活方式造成很大的破坏，甚至一时出现吃住都成了问题，造成生活困难，有可能使居民生活出现混乱局面。以上三个方面的风险，是公共治理者需要考虑的主要社会风险，也是应急决策者在决策过程中不得不考虑的风险。

观念障碍：对实验课程教学本质含义认知的片面化在传统高职院校教学过程中，过度重视教师个人在理论教学过程中的作用，过度强调教学个体自主性，忽视了团队建设。其主要原因是，教学工作不是单独一个教师能够完成的工程，它需要团队合作，只有这样才能够完成教学这个巨大的工程。传统的教学方式在很大程度上限制了现阶段的教学进步，过度强调教学个体在教学活动中的作用，忽视教学团队的力量，实验课程团队教学得到的重视程度远远不够[2]。

我们进一步假设，面对突发公共卫生事件的公共决策者，是一个理性决策者，他所优先考虑的目标当然是公共利益，尽可能使公共利益最大化，而此时公共利益最大化也就意味着社会风险最小化，因此我们在这里可以把社会风险最小化作为公共利益最大化的衡量指标。对应急决策而言，决策者有三种方案可供选择：不启动应急响应机制、启动内部应急响应机制、启动公开的应急响应机制。这三种方案中哪一种方案最可能有利于实现社会风险最小化呢？如果传染病疫情不会暴发，一般而言，不启动应急响应机制的社会风险最小，启动内部应急响应机制的社会风险次之，启动公开的应急响应机制的社会风险最大。然而，启动应急响应机制虽然有社会风险，也是必要的社会成本，但是也是有社会收益的，并且还可能收益较高。这是因为，启动应急响应机制的实际社会成本和收益是受到疫情的实际发展这个条件所限制的，即为突发公共卫生事件特别是像新发现传染病之类的疫情的发展趋势所限制。当疫情不会成为现实时，采用不启动应急响应机制的方案显然是最好方案，能够更好地实现公共利益最大化和社会风险最小化；当疫情可能成为现实但发展速度较低且范围较小，确能易防易控时，启动内部应急响应机制的方案显然是较好方案，虽然有社会风险但这种风险较小，尚在可接受的范围内；当疫情可能成为现实且发展速度快和范围大，防范和控制非常困难时，如果适时启动了公开的应急响应机制，则有可能提前提升政府的防范措施和公众的防范意识，减少疫情的伤害，达到事实上降低社会风险的效果。这样，对于决策者来说，如何做出合理的应急决策，这里就面临着一个哲学上的二律背反：比较早地启动应急机制，担心造成公众恐慌并进而引发较大的社会风险；如果不及时启动应急响应机制或仅仅启动内部应急响应机制，则起不到对可能出现的突发公共卫生事件的预防作用，更可怕的是，如果这种突发公共卫生事件由于在最初得不到有效预防便大规模地发生，会对公众的健康甚至生命、社会经济发展和人民生活造成更大的损失，更加严重地对社会稳定、社会生产和社会生活造成威胁，推高当地的社会稳定、社会生产和社会生活的风险。我们把这种现象称为突发公共卫生事件应急决策困境。从社会风险的形成到决策困境的出现存在着较严密的逻辑关系，如图1所示。

突发公共卫生事件应急决策困境的提出，其目的并不是为了替那些对突发公共卫生事件没有及时做出应急决策或做出错误决策而造成重大社会损失的决策者辩护，而是为了从理论上揭示这一决策自身存在的矛盾及其复杂性，以及能够正确地把握突发公共卫生事件的生成、演化与社会风险的相互关系及其发展规律，以期在未来发生突发公共卫生事件时，能够在事件发生初期，对这一事件的发展趋势及其与社会风险的关系能够做出合理的评估，从而为做出科学、合理的应急决策提供理论和事实依据。

图1 社会风险——应急决策困境逻辑关系图

三、评估的主要目标与范围

依据前面的分析，突发公共卫生事件无论是及时启动还是不启动应急响应机制，无论是启动内部的还是全社会的应急响应机制，都会给社会带来一定的风险。因此，为了正确地制定应急决策，实现应急决策的合理化和决策目标的社会风险的最小化，有必要对突发公共卫生事件应急决策的社会风险进行科学评估，以期为突发公共卫生事件的应急决策提供咨询服务。

突发公共卫生事件应急决策社会风险评估的目标，主要是基于为突发公共卫生事件的应急决策提供咨询服务，通过评估弄清楚这一决策会带来哪些方面的社会风险及其风险程度，尤其是要弄清楚不同决策方案对社会风险的影响及其程度，有助于决策者就采用何种决策方案做出更好的选择。

一是明确突发公共卫生事件应急决策的社会风险范围及其影响因素。对突发公共卫生事件应急决策进行社会风险评估，首先必须确定所要评估的社会风险范围，即弄清楚一旦启动突发公共卫生事件应急响应机制，将会引发哪些方面的社会风险，以及不同方面社会风险的优先级，这也就是要从横向上弄清楚这一决策所引发的社会风险的主要内容，以及这些内容的主要构成因素及其排列组合的基本结构，各要素之间的相互关系。

二是评估突发公共卫生事件的不同应急决策方案对社会风险的影响，并对随着突发公共卫生事件生成和演化而形成的社会风险的发展趋势做出进一步的动态评估。突发公共卫生事件从前兆的出现到这一事件的初步发生，再到进一步的爆发，是一个生成、演化过程，随着这一事件的发展，它对社会风险影响也不断加大。及时公开相关信息并启动应急响应机制，有助于及时控制灾害的发展，降低这一事件对公众的损害，从而降低社会风险，但应急响应本身又会带来一定程度的社会风险。因此，对这一决策的社会风险评估，应该进行动态评估，不仅仅是静态评估不同决策方案的社会风险，而且要进一步动态地评估在某一决策方案实施过程中这一事件生成、演化的不同时间点和不同规模、程度及其所采取的应对措施可能带来的社会风险及其风险等级变化的基本趋势。

三是从应对社会风险的角度向决策者就如何选择应急决策方案提出咨询建议，并就如何应对社会风险提出相应对策。社会风险评估本身不是目的，只是手段，服务决策才是评估的目的，因此，在评估的基础上还应进一步提出防范风险的建议对策，包括动态的防范建议对策，即对疫情发展过程中不同阶段可能出现的社会风险预先提出相应对策。

关于突发公共卫生事件应急决策社会风险评估的范围，根据以上分析，主要有以下几个方面。

(一)突发公共卫生事件应急决策的社会稳定风险评估

突发公共卫生事件应急决策，之所以复杂和艰难，很大程度上在于决策者担心应急响应机制的启动可能会给当地带来社会稳定风险，因而导致有的地方决策者在做出应急决策时举棋不定。从社会稳定风险的视角看，如果在突发公共卫生事件发生的初期，采用启动内部响应机制方式，是一种比较稳妥的办法，既能应对疫情，又对社会稳定的负面影响比较小，风险系数比较低。但是，由于这种方式不能有效地动员公众参与，对防治和应急处置的效果比较差，因疫情的快速发展有可能酿成更大的社会稳定风险。启动公开的应急响应机制，虽然能有效动员公众参与，但由于涉及广大公众，如果管理机构及相关部门措施不完善，处理不当，加之公众心理准备不足，一时会对公众心理造成很大冲击，有可能引发公众恐慌，使公众产生不利于社会稳定的行为，如抢购某些物资，为逃避灾难脱离工作岗位而远走他乡，等等，甚至会发生意想不到的群体性行为，还有可能引发治安问题，推高当地的社会稳定风险。这也是决策者顾虑最多的，因此很多决策者在灾难刚刚出现初期，一般不敢轻易启动公开的应急响应机制，担心影响社会稳定。但对于突发公共卫生事件而言，特别是像SARS等这类新发现的具有传染性质的公共卫生事件，其防治是必须要有公众配合的，而且公众参与非常重要，如果不启动全社会应急响应机制，往往难以真正起到防治的效果。因此，对于此类突发公共卫生事件，在事件一旦出现并呈现出扩大趋势时，如果决策者因为害怕引发社会稳定风险而不敢启动或仅在内部启动应急响应机制，一旦疫情突然暴发，后果不堪设想，社会稳定风险更大。因此，为应对社会稳定风险，在应急决策前或决策过程中，有必要对各种决策方案可能引发的社会稳定风险做出科学、合理的评估，找出在应急决策被实施过程中，主要有哪些因素引发社会稳定风险，风险程度如何，各个因素在引发社会稳定风险过程中的作用程度如何，作用方式是什么，在找出这些因素并在对它们的作用程度和作用方式进行深入分析的基础上，提出相应的对策，以把应急决策引发的社会稳定风险降到最低程度。

(二)突发公共卫生事件应急决策的社会生产风险评估

自从人类社会产生以来，社会的正常运行和发展都离不开一定的经济基础，而这个经济基础必须要以维持正常的社会生产来保障，一旦社会的正常生产被打乱，必然会对社会的经济基础造成破坏，所以，每个国家或每个地方、每个时代的政府对于社会的正常生产都非常重视，政府的任何一项重大决策都要考虑对社会生产的影响，至少不能给社会生产带来大的破坏作用。而突发公共卫生事件应急决策，如果操作不当，造成公众的心理恐慌，如出现不敢上班、脱离工作岗位、甚至逃离工作地点的现象，势必会对社会生产造成负面影响，如果上述现象大规模地出现，甚至出现不可控的局面，那么对社会生产的负面影响将是严重的。正是出于这种担心，有时候政府相关部门对于突发公共卫生事件的应急决策是非常慎重的。但是，如果过于慎重，在该启动应急响应机制时没有及时启动，或该公开启动却只在内部启动，错失了突发公共卫生事件预防和干预的最佳时机，则会对社会生产造成更大的破坏作用，如大面积的停工停产，甚至较长时间难以恢复。因此，当突发公共卫生事件一旦出现时，政府的相关责任部门不仅应及时组织医疗技术领域的专家对疫情的发展趋势进行技术研判，而且还应组织社会研究领域的社会科学专家对处置过程中可能出现的社会问题，包括对社会生产的负面影响进行研判和评估，为政府部门的科学决策提供咨询服务。就突发公共卫生事件应急响应对社会生产的影响及其风险评估而言，其评估的内容主要应包括：及时启动或暂不启动、内部启动或公开启动，分别会对社会生产有何影响，有多大程度的影响，以及不同方案及其应对效果分别对社会生产有什么影响，影响程度有多大，主要有哪些因素影响社会生产，主要影响哪些行业，通过对以上问题的一一评价，并进行综合评估，估算出不同应急方案对社会生产负面影响的不同风险指数，并就应急响应启动的时间、方式，以及如何降低其对社会生产的负面影响及其风险提出咨询性建议。

(三)突发公共卫生事件应急决策的社会生活风险评估

社会稳定、社会生产，概言之，社会的正常运行，需要人民群众正常的基本生活需求能够得到保障，也就是说，人民群众的生活能够照常维持，能够像往常一样生活，包括吃、喝、住、行，均不受大的影响。柴、米、油、盐、酱、醋、茶，这些看似平常的东西，则是每个家庭每天所必需的，还有汽车等交通工具，都是现代社会(尤其是大城市)运行所必需的物质条件，它们的充足且自由流通和运行，以及人员可以自由流动，是社会正常运行的基本前提。因此，突发公共卫生事件应急响应机制的启动，是否会冲击人民群众日常生活，是否会破坏与人民群众生活息息相关的物质条件，是否会对物流、车流和人流造成负面影响，这方面的风险肯定是影响突发公共卫生事件应急决策的一些重要因素。一方面，如一旦启动应急响应机制，可能会造成居民抢购生活物资的混乱局面，甚至会由于抢购造成某些人囤积物资而致使市面上某些物资短缺的现象，等等。从一定意义上讲，这方面的风险是不可避免的，问题是相关风险是否在决策者治理的可承受范围之内，能够真正做到风险的“可防可控”。另一方面，如果不及时启动或仅仅在内部启动应急响应机制，随着疫情的快速发展，可能会给人民群众生活造成更大的不便和损失，带来更大压力。从国内外历次教训来看，一旦相关疫情出现，而且有扩散趋势，宁愿把问题估计得严重一些，宜适时启动应急响应机制，立即采取果断措施，让广大人民群众积极参与应对，这是使疫情损失最小化同时也是使社会风险最小化的最好办法。但是，在这一过程中对社会生活带来负面影响的风险也是存在的，因此，也应该引起决策者的高度注意。这就要求决策者在决策前组织有关专家对即将做出的决策进行必要的社会风险评估，包括对群众生活影响的风险做出评估，预测这一决策可能会对人民群众生活造成哪些负面影响，这种负面影响有多大，或者说带来负面影响的风险有多高，是哪些因素造成了这种风险，如何针对这些因素进行有效预防，并进而提出具体的应对风险的策略。

四、社会风险评估对应急决策的重要作用

领导决策离不开必要的咨询服务，正因为如此，党和政府一向重视决策的咨询工作，特别在当代，面对纷繁复杂的决策事务，已把加强智库建设提上重要议事日程。[8]社会风险评估的根本目的在于为突发公共卫生事件的应急决策服务。应急决策作为一种紧急状态下的决策，时间紧，任务重，而且还可能面对的是一个全新问题，对决策者来说非常艰难，其原因就在于这一决策可能酿成较大的社会风险。特别是对于新型传染病疫情一类突发公共卫生事件，人们对其发展的规律有一个认识过程，起初并不能认识其真面目。如果轻易启动公开的应急响应机制，可能会对社会造成不必要的负面影响；但如果因害怕社会风险，在应该启动时不及时启动或仅仅在内部启动应急响应机制，随着疫情的发展则可能带来更大的社会风险。更重要的是，一旦启动应急响应机制，决策者如果对社会风险胸中无数，当社会风险一旦来临，管理者不能有效应对，就会造成更大的社会风险。因此，决策者如果要提前把握和有效地应对社会风险，以便合理地做出决策，就需要正确认识社会风险评估在应急决策中的作用，启动和支持开展突发公共卫生事件应急决策的社会风险评估。

第一，通过相关专家对突发公共卫生事件应急决策的社会风险进行合理评估，能够对有关的社会风险做出专业判断，有助于决策者在制定应急方案时更加专业地考虑社会风险的影响。现代社会是一个专业分工高度发达的社会，不仅在工程技术、农牧渔业、医疗卫生等工程技术领域存在着精密的分工，在社会研究和社会工作领域，同样存在着细致的分工。在工农医等技术领域，存在大量相应领域的专家，在社会研究和工作领域，也相应地存在社会研究和工作的专家。对于发生在不同领域的社会风险，应该由相应社会领域或行业的专家来进行评估和判断。尽管我国地方和部门官员也来自各个领域，可能也是专家出身，但是领导工作各有分工，他们对有关社会风险的判断，可能会受到他们行政分工的限制，加上受工作强度大、精力有限等牵制，这样就难以对有关社会风险做出专业性强的判断，甚至还会出现以偏概全的现象。专业人做专业事，这是现代社会提高操作的科学性和效率的一个普遍原则。在应急决策前，组织与各领域、各行业社会风险研究的学者和从事实际工作的有关专业人士进行社会风险评估，这些学者和专业人士可以运用他们的专业知识和实际经验对有关的社会风险做出专业性的判断，为突发公共卫生事件应对过程中在应对社会风险方面提供专业化的咨询服务。

第二，通过相关专家对突发公共卫生事件应急决策的社会风险进行合理评估，能够对有关的社会风险做出客观判断，有助于决策者在制定应急决策方案时更加客观地考虑社会风险的影响。对社会风险的评估，做出客观的判断非常重要。什么是客观判断呢？所谓客观判断，就是与事实相符合的判断，也就是通常我们所说的实事求是。实事求是一直是中国共产党的基本思想路线，社会风险评估必须遵循这一思想路线的基本精神。然而，对于突发公共卫生事件应急决策的社会风险真正做到实事求是、做出客观的判断并非易事，尤其是对于身在行政领导岗位的决策者而言，有时候在判断相关社会风险时难免受身份、地位和分管工作的影响，打上主观烙印。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同。不识庐山真面目，只缘身在此山中。”北宋诗人苏轼的这一名句也许具有普适性的价值。由各方面内行且又不在复杂利益关系之中的专家来评估突发公共卫生事件应急决策的社会风险，作为局外人，跳出各种复杂的利益关系，更少主观偏见，更有可能对与此有关的社会风险做出客观判断。而这种客观的判断，更接近于客观事物的真相，对突发公共卫生事件应急决策社会风险的评估更有可能与实际发生的风险相接近，对于合理地做出突发公共卫生事件应急决策更具有参考价值。

第三，通过相关专家对突发公共卫生事件应急决策的社会风险进行合理评估，能够就应对相关的社会风险提出多样化建议，有助于决策者在决策及其实施过程中有准备地应对可能发生的社会风险。突发公共卫生事件应急响应机制的启动，可能会存在不同程度的社会风险。所以，对于像突发公共卫生事件的应急决策，要追求无社会风险的决策是不可能的，问题在于决策过程中要弄清楚社会风险主要会发生在哪些领域、哪些行业，风险程度如何，风险是否可控，如何应对风险。突发公共卫生事件应急决策社会风险的评估，不仅要尽可能明确社会风险是否存在以及在哪些领域哪些行业存在、风险程度如何的问题，还要尽可能判断社会风险是否可控并提出如何防控、采取什么策略防控更有效的问题，即从不同的角度提出比较系统的社会风险的防控预案，以有助于决策者在决策作出后和实施过程中，一旦出现社会风险，启动必要的、已经准备好的防控预案，以真正实现社会风险的可防可控。

第四，我们前面有关突发公共卫生事件应急决策困境的分析，是建立在应急响应机制启动后公众恐慌和非理性行为等假设的基础之上的，正是根据这两个假设才推论出社会风险假设，并进而导致应急决策困境。但是，人们对这些假设的认可主要是从新闻报导、电影电视的画面中看到并强化的。从现有研究来看，这些假设并没有通过实证研究得到有说服力的证实。因此，有关这些假设是否成立，还有待于做进一步的研究。如果这些假设不成立，有关社会风险可能远远小于人们主观所想象的，而不及时采取必要的应急措施导致疫情的快速发展所产生的社会风险，可能要远远大于及时启动应急响应机制所带来的社会风险。尽管对突发公共卫生事件应急决策的社会风险进行评估，如同对其他领域的社会风险评估一样，并非易事，要对其风险做到准确的判断会有很大的困难，更不可能做出精准的评估。但是，通过社会风险评估，我们可以基本上弄清相关社会风险主要发生在哪些领域、地域和风险程度，这无论对于整个突发公共卫生事件的有效处置，还是对于这一过程引发的社会风险的应对，无疑都是有益无害的。

五、结论与启示

从上述分析中可以得出以下三个基本结论：第一，突发公共卫生事件的产生和发展过程，会对社会稳定、社会生产和社会生活造成影响，是一个不依人的意志为转移的客观事实，因此客观上会形成社会风险，突发公共卫生事件的应对必然会伴随着社会风险的应对；第二，突发公共卫生事件的应急决策，不论采取何种决策方案，都将存在社会风险，但采取方案不同，社会风险的大小是有差别的。从社会风险防治的角度看，追求更小的社会风险，应视为这类应急决策的目标之一；第三，要争取做到突发公共卫生事件应急决策的社会风险更小，并在其决策实施过程中使社会风险做到可防可控，在应急决策过程中对其社会风险的评估是一种有效的办法，社会风险评估应该是突发公共卫生事件应急决策科学化、民主化的一个重要环节。科学地评估突发公共卫生事件应急决策的社会风险，不但有助于纾解突发公共卫生事件应急决策的困境，而且有利于科学治理突发公共卫生事件全过程的社会风险。

习近平总书记指出，在新时代，要“提高防控能力，着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展社会大局稳定”[9]。现代社会是一个风险社会，政府的决策作为一项公共决策，将面临着各种各样的社会风险。要防范和化解重大社会风险，必须“科学推进新时代社会风险治理”[10]。通过对突发公共卫生事件应急决策社会风险评估的分析，我们可以得到以下进一步的启示：在风险社会时代，不仅仅是突发公共卫生事件，而且其他的突发公共事件，如自然灾害、突发安全生产事故和突发群体性事件等，可能都是一种难以避免的现象，在应对和处置这类事件过程中都存在一定的社会风险，因此，开展社会风险评估，应该是此类应急决策过程中的一项重要内容，各级各类突发公共事件的应急决策者应该对此予以高度重视。特别是在党中央十分强调国家治理体系和治理能力现代化的新时代，应该把社会风险评估作为社会风险治理现代化的重要组成部分来加以认识，坚持凡是存在社会风险的决策，在决策过程中做到应评尽评，真正评之有效，服务决策。没有对社会风险的科学评估，就不可能做到“科学推进新时代社会风险治理”，更不可能有社会风险治理的现代化。