怎样坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力

中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授 周跃辉

2020年5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力”，并指出了增强微观主体活力的方向：“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，探索公有制多种实现形式，支持民营企业改革发展，培育更多充满活力的市场主体”。

一、推进所有制改革以增强微观主体活力是《意见》部署的首要任务

《意见》对新时代社会主义市场经济体制改革做出了全面的部署，一共部署了七个方面的重点改革任务。这七个方面是一个有机的整体，逻辑是相互贯通的，而“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力”居于这个七大改革任务的首位，在当前和未来的改革中具有“牵一发而动全身”的战略意义。

沪苏通长江公铁大桥 图：李博/新华社

（一）从《意见》的整体结构看所有制改革问题

《意见》总计一万一千余字，一共九个部分。其中，第一部分是文件的总论部分，主要论述文件的指导思想、基本原则。后面是文件的分论部分，分别从坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力；夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争；构建更加完善的要素市场化配置体制机制，进一步激发全社会创造力和市场活力等方面，对在新时代如何完善社会主义市场经济体制进行了全面部署。

《意见》第二部分的标题为“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力”，从文件的结构看，这一部分为该文件部署新时代中国特色社会主义市场经济体制改革的首要任务，也是最重要的任务。因为这一部分的部署，涉及的是所有制问题，而所有制问题是经济体制改革的核心问题，所有制的形式决定国家的基本形式和制度。

资本主义国家的所有制形式是以生产资料私有制作为主体的，而中国作为社会主义国家，所有制形式是“以公有制为主体、多种所有制并存”的制度结构。正是因为这一制度结构的存在，保证了中国是依据马克思主义理论而建立的社会主义国家。从这个角度讲，所有制改革也是社会主义市场体制改革的最大难点。

（二）从马克思的科学社会主义理论看所有制改革

大家目前听得比较多的是“社会主义市场经济”，不少同志认为，中国经济奇迹的背后是“社会主义市场经济”制度的成功。那么，究竟什么是社会主义市场经济呢？

在马克思的经典理论里，在工人阶级和无产阶级联合起来将资产阶级消灭之后，将建立一个崭新的社会，马克思将其命名为“社会主义社会”。马克思关于“社会主义理论”的学说，最主要的是蕴含在他的《共产党宣言》和《资本论》这两部光辉著作里面。在马克思看来，社会主义的经济制度有三根最重要的“柱子”，即“三位一体”：生产资料的公有制、按劳分配的分配制度、计划经济的经济体制。

尤其是第一根“柱子”——生产资料的公有制，就决定了是社会主义国家还是资本主义国家。我们可以看到，当年苏联正是按照马克思所设想的这套理论来实践的。从历史的角度看，当年列宁所领导的俄国“十月革命”，建立世界上第一个社会主义国家——苏联，正是实行的生产资料的公有制、按劳分配的分配制度、计划经济的经济体制这一套经济制度。俄国十月革命一声炮响，给中国送来了马克思主义。以毛泽东为代表的第一代中国共产党领导人，经过浴血奋战、苦难辉煌，终于建立了中华人民共和国。

（三）从中国的社会主义实践看所有制改革

在新中国成立之初，我国所实行的体制正是计划经济体制。计划经济最大的特点是以指令作为配置资源最重要的手段，一个国家或地区的生产、交换、消费等都是依据中央政府和各级政府的指令进行。而实行计划经济，需要有“生产资料公有制”和“按劳分配”作为前提条件，这样，生产资料的公有制、按劳分配的分配制度、计划经济的经济体制这“三位一体”制度，就构成了马克思经典理论中关于社会主义经济制度的基本框架。下面我们分开进行阐释。

新中国成立之初到改革开放之前，我们在所有制上搞“一大二公”。这里的“公”，即指完全的生产资料公有制，厂房、设备、土地等生产资料实行社会公共所有，只要是社会的一分子，也就意味着每个人都占有一份生产资料。这种所有制形式，从理论上看非常完美，也非常公平。但在实践中却带来明显的“公地悲剧”效应，每人都有一份，也就意味着每个人都不用对经济资源的使用效率负责。

因此，在生产力水平没有达到一定高度之前，完全的生产公有制的所有制形式会导致经济资源配置效率极其低下，浪费严重。我们再回顾一下这段历史就可以看到，从1956 年“三大改造”完成至1987 年底以前，我国基本上实行的是单一的公有制结构，非公有制经济基本上不存在。实践证明，经济绩效和国民经济发展与当时的西方发达国家的差距不是缩小，而是拉大了。中国经济从1949年到改革开放之前，走过了一段曲折的路程。今天，我们实行以“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的所有制形式，一方面“以公有制为主体”，就意味着坚持了社会主义制度，坚持了这个社会的绝大多数人掌握着社会和国家生产资料这个基本原则，他们是国家的主人；另一方面，为了提高各种生产要素拥有者的积极性，解放和发展生产力，又客观要求实行“除公有制之外的其他所有制形式”。这就把社会主义制度和中国的实际国情完整地结合起来了，可以说，这正是社会主义市场经济体制最大的优势所在，这也是改革开放40多年来，中国经济取得“世界奇迹”的最大奥秘所在。

按照《意见》要求，我们要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。与此同时，要积极探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。而从另一个方面来讲，还要进一步加大非公有制经济的支持力度。要进一步健全支持民营经济、外商投资企业发展的法治环境，完善构建亲清政商关系的政策体系，健全支持中小企业发展制度，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。

在海南环岛高铁东段陵水站附近，列车从海边驶过 图：新华社

二、《意见》部署推进所有制改革以增强微观主体活力的四项任务

根据以上分析我们可知，我国作为社会主义国家，就必须坚持公有制的主体地位。但是为了解放和发展生产力，最大程度地调动各个经济主体的积极性，这又要求我们积极发展其他形式的所有制经济，比如民营经济、外资经济、个体经济等等，这是对社会主义所有制形式的丰富和拓展，同时也是新时代社会主义市场经济体制改革的主攻方向。根据《意见》的部署要求，一共有四项重点改革任务，下面我们分别展开阐述。

（一）推进国有经济布局优化和结构调整

国有企业是我国作为社会主义国家，实行生产资料公有制的最重要基石。毫不动摇巩固和发展公有制经济，就必须理直气壮地做强做大国有企业，发挥国有经济在关系国计民生和关键领域的控制力和影响力。

但客观来讲，当前，我国的国有经济分布仍过宽、过散，一般性竞争领域企业数量仍过多。统计数据表明，目前，国民经济全部行业20 个门类、96 个行业大类中，国有经济涉及94 个行业，中央企业各级子企业经营的业务涉及19个门类、90个行业大类。中央企业涉足行业大类数量在40个及以上的有44户，户数占比达37.3%。相当一部分国有企业处于非重要行业和关键领域，规模偏小、实力较弱、技术创新能力不强，对行业的影响力和带动力有限。总体看，国有资本经营范围较宽，产权链条较长，推进产业整合、优化资源配置任务依然艰巨。

按照《意见》的部署要求，推进国有经济布局优化和结构调整，有四个方面的着力点：一是坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域。我国作为社会主义市场经济国家，市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用。国有资本要更“推进七个方面改革举措，加快构建高水平的社会主义市场经济体制——学习贯彻《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》”党课特辑加聚焦经济服务国家战略目标，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。二是做强做优做大国有资本，有效防止国有资产流失。要防止私人或任何个体，通过各种途径吞并而损害国有资产的利益。三是对处于充分竞争领域的国有经济，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益。国有资本是社会主义的重要基础，必须确保其保值增值。四是进一步完善和加强国有资产监管，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策，成熟一个推动一个，运行一个成功一个，盘活存量国有资本。

（二）积极稳妥推进国有企业混合所有制改革

2014 年，国务院国资委选择中国建材集团、国药集团开展混合所有制改革试点。截至2017 年底，两家集团各自70%、90%的营业收入都来自混合所有制企业。2016年以来，国家在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重要行业领域，先后选择三批50家国有企业开展混改试点，其中中央企业28 家。2016 年8 月，混合所有制企业员工持股试点正式启动，目前全国已有近200 家企业开展这一试点。通过各项试点，国有企业积极探索混合所有制改革有效方法，加快形成可复制可推广的经验，起到以点带面的作用。总体看，上述相关改革试点进展良好，达到了预期效果。

通过各国有企业持续不断努力，目前，国有企业主要优质资产都已实现混合。截至2017年底，国务院国资委监管的中央企业54.5万亿总资产中，大约65%已进入上市公司，比2012 年底的54%增幅明显；地方层面，一些省份的国有企业，超过45%的总资产已进入上市公司。除了提高混改广度外，各国有企业还从更好面对市场的角度出发，大力提高贴近市场一线、充分竞争企业的混合程度。

按照《意见》的部署要求，国有企业混改有五个方面的重点工作需要加强：一是在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济。二是对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能。这一政策要求，也为国有企业如何继续在已有的竞争行业发挥作用，提供了基本遵循。三是支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。这有利于调动国有企业员工的积极性。四是深化国有企业改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度。五是对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。

（三）稳步推进自然垄断行业改革

如果说上世纪80年代、本世纪初此领域的改革是为了以改革促发展，重在解决供给瓶颈制约问题的话，那么，新时代推进社会主义市场经济体制改革的主攻方向，就是要在坚持公有制为主体的前提条件下，最大限度地激发市场活力。而深化自然垄断行业改革，显然是一块“硬骨头”。新一轮垄断行业改革的最重要目的，是以改革提效率、促创新，而不仅仅是关注发展。

我们的研究认为，深化自然垄断行业改革的主要内容就是要“打破垄断，促进竞争，重塑监管”。新一轮改革的方式，既不同于上世纪80年代的增量改革，也有别于本世纪初以产业重组为主的改革，而需要采取增量改革与存量重组相结合的方式。

所谓“增量改革”，就是通过放松市场准入，在发展潜力大、具有全局性影响的领域放开其他企业特别是民营企业进入，进而形成多企业有竞争的市场结构。

所谓“存量重组”，就是对那些方向看得准、条件已具备的产业，下决心继续推进存量重组改革，以形成有利于公平有效竞争的市场结构。将可竞争环节与自然垄断环节分开，在可竞争环节引入公平有效竞争，对自然垄断环节建立有效的政府监管制度。

深化自然垄断行业改革，迫切需要从四个方面着力：一是深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化，切实打破行政性垄断，防止市场垄断。这一点，实际上也是构建高水平社会主义市场经济体制的必然选择。二是构建有效竞争的电力市场，有序放开发用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化程度。电力属于典型的自然垄断性行业，可以积极稳步推进输配分开，推动实现输电公司和配电公司相对独立运营。三是推进油气管网对市场主体公平开放，适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场。当然，这个改革牵涉面非常广，需要积极稳妥地推进。四是深化铁路行业改革，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争，努力打破“铁老大”的自然垄断格局。此外，从邮政和烟草行业的角度看，还要实现邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营，积极完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制。

（四）营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境

强调把公有制经济巩固好、发展好，同鼓励、支持、引导非公有制经济发展不是对立的，而是有机统一的。改革开放的实践有力地证明，非公有制经济已经成为我国经济社会发展不可或缺的生力军和重要依靠。目前，我国已经成为世界第二大经济体，非公有制经济功不可没。事实证明，非公有制经济和公有制经济一样，都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是经济社会发展的重要基础，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，已经成为新时代中国特色社会主义必须始终坚持的基本方略。

毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展，是党和国家的大政方针。我国是中国共产党领导的社会主义国家，公有制经济是长期以来在国家发展历程中形成的，为国家建设、国防安全、人民生活改善作出了突出贡献，是全体人民的宝贵财富和国家经济安全的根本保障。非公有制经济是在党和国家方针政策指引下实现的，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了重要作用，是稳定经济的重要基础。

按照《意见》的部署要求，营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境主要有五个方面的重点工作：一是健全支持民营经济、外商投资企业发展的市场、政策、法治和社会环境，进一步激发活力和创造力。在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待，破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。二是完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法，大幅放宽服务业领域市场准入，向社会资本释放更大发展空间。要按照习近平总书记的讲话精神，树立非公经济人士也是“自己人”的观念。三是健全支持中小企业发展制度，增加面向中小企业的金融服务供给，支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构。完善民营企业融资增信支持体系。健全民营企业直接融资支持制度。尤其是在当前新冠肺炎疫情的背景下，我们更应该关心和支持中小企业的发展。四是健全清理和防止拖欠民营企业中小企业账款长效机制，营造有利于化解民营企业之间债务问题的市场环境。五是完善构建亲清政商关系的政策体系，建立规范化机制化政企沟通渠道，鼓励民营企业参与实施重大国家战略，参与国有企业改革。

讨论题：

1.如何充分认识坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力的重要性?2.结合实际，谈谈怎样坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，增强微观主体活力。