怎样完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障

国家法官学院党内法规研究中心主任、行政审判与理论教研部教授 施新州

2020年5月18日，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（以下简称《意见》）发布，明确提出“完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障”并要求以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，不断完善社会主义市场经济法治体系，确保有法可依、有法必依、违法必究。这标志着新时代我国经济建设和法治发展都进入到一个新的阶段。

一、社会主义市场经济法治体系的建立与完善历程

社会主义市场经济法治体系的建立与完善，与我国改革开放进程尤其是经济发展和法制建设相辅相成。党的十一届三中全会以后，随着社会主义改革开放事业深入发展和对市场机制作用认识的深化，为进一步解放和发展生产力，优化我国经济结构、提高效益，加快发展并参与国际竞争，建立和完善社会主义市场经济体制就成为一种社会共识。从1992 年党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制并要求“加强市场制度和法规建设，坚决打破条条块块的分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争”，到1993 年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案第七条规定“国家实行社会主义市场经济”；从党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“加强法律制度建设”，到1997年党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略并明确提出到2010 年形成中国特色社会主义法律体系；从1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案第十三条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”、第十六条明确非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分和国务院印发了《关于全面推进依法行政的决定》，到2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求“全面推进经济法制建设”，再到2004年3月国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》；从2010 年10 月国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，到2014 年党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务以及2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》；再从党的十九大报告提出“加快完善社会主义市场经济体制”，到2020年出台的《意见》提出“不断完善社会主义市场经济法治体系”新要求和民法典的颁布，可以清晰地看到，建立和完善社会主义市场经济及其法治体系，与国家经济、政治建设与法治建设之间的内在逻辑。

2015 年11 月23 日，习近平总书记在十八届中央政治局第二十八次集体学习时强调指出：“在社会主义条件下发展市场经济，是我们党的一个伟大创举。我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是我们既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。”中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。与这些新形势新要求相比，我国还存在诸如市场体系不健全、政府和市场的关系没有完全理顺、法治保障不健全等问题，我们要在新时代通过不断完善中国特色社会主义法治体系给予社会主义市场经济体制的发展和完善以法治保障。

二、完善经济领域法律法规体系

市场经济根本上是法治经济，完善社会主义市场经济体制，要求完善经济领域法律法规体系。党的十四大要求“加强市场制度和法规建设，坚决打破条条块块的分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争”。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求学会运用法律手段管理经济并提出法制建设的目标。随后，全国人大就按照建立社会主义市场经济体制要求加快了经济立法，在规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、促进对外开放等方面制定了一系列法律。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出“完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度”。此次，《意见》明确提出要“完善经济领域法律法规体系”并作出具体要求。

（一）从立法上赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护

《意见》提出：“完善物权、债权、股权等各类产权相关法律制度，从立法上赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护。”社会主义市场经济的基本属性及其要求，决定了私有财产和公有财产在立法上的平等地位并要求在立法执法等各环节的平等保护。2003 年以来，我国在民法实施基础上又陆续制定了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等，到民法典的颁布，进一步完善了产权保护法律制度。具体体现在规定了关于民事活动平等、自愿、公平、诚信等基本原则以及坚持主体平等、保护财产权利、便利交易流转、维护人格尊严、促进家庭和谐、追究侵权责任等基本要求。关于物权、债权等各类产权相关法律制度就体现在民法典中，关于股权的法律制度则集中体现在《公司法》和相关司法解释中，关于知识产权等方面的保护则有专门的法律制度。

（二）建立健全金融机构市场化退出法规

《意见》提出：“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。”破产制度是市场经济法律体系的重要组成部分，个人破产亦是市场经济发展的产物。对保障债权公平有序受偿、完善优胜劣汰的竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业和个人具有重要作用，改革完善企业破产法律制度并充分发挥其对市场经济的调整作用，建立企业法人规范退出市场的良性运行机制，推动个人破产立法、保障债权人权益，对于完善社会主义市场经济体制具有重要意义。

（三）推动社会信用法律建设，维护公平竞争市场环境

《意见》提出：“修订反垄断法，推动社会信用法律建设，维护公平竞争市场环境。”社会信用法律制度是市场经济不可或缺的组成部分。社会主义市场经济同样要求建立全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法；同时要求规范失信联合惩戒对象纳入标准和程序，建立完善信用修复机制和异议制度，规范信用核查和联合惩戒；深化要素市场化配置体制机制改革，健全市场化要素价格形成和传导机制，保障企业平等获得资源要素。

(四）制定和完善各领域各方面法律法规

《意见》还要求：“制定和完善发展规划、国土空间规划、自然资源资产、生态环境、农业、财政税收、金融、涉外经贸等方面法律法规。按照包容审慎原则推进新经济领域立法。”例如，共享经济、区块链、数字货币等新业态新经济，如何监管，需要通过立法工作给予及时规范和指引。鉴于立法的实践性特征，《意见》还要求健全重大改革特别授权机制，对涉及调整现行法律法规的重大改革，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后，由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。

（五）学习贯彻民法典

民法典是社会主义市场经济的基本法律。我国民事主体制度中的法人制度，规范民事活动的民事法律行为制度、代理制度，调整各类财产关系的物权制度，调整各类交易关系的合同制度，保护和救济民事权益的侵权责任制度，都是坚持和完善社会主义基本经济制度不可或缺的法律制度规范和行为规则。民法典共7编、1260条，各编依次为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任，以及附则。其颁布是发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度的必然要求，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对完善社会主义市场经济具有重要意义。民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度，应将学习贯彻民法典与完善社会主义市场经济体制及其法治体系结合起来。

图：徐骏/新华社

三、健全执法司法对市场经济运行的保障机制

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。2017年1月22日，习近平总书记在十八届中央政治局第三十八次集体学习强调指出：“要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，完善市场机制，打破行业垄断、进入壁垒、地方保护，增强企业对市场需求变化的反应和调整能力，提高企业资源要素配置效率和竞争力。发挥政府作用，不是简单下达行政命令，要在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。”完善社会主义市场经济体制及其法治体系，就要健全执法司法对市场经济运行的保障机制。事实上，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就要求“加强和改善司法、行政执法和执法监督，维护社会稳定，保障经济发展和公民的合法权益”。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“加强对法律法规的解释工作，加大执法力度，提高行政执法、司法审判和检察的能力和水平，确保法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严”。这是按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩要求所提出的。同时，为防止和纠正地方保护主义和部门本位主义，则要求改革行政执法体制，推进司法体制改革，维护司法公正。此次，《意见》也提出，“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项，规范行政执法行为，进一步明确具体操作流程。根据不同层级政府的事权和职能，优化配置执法力量，加快推进综合执法。强化对市场主体之间产权纠纷的公平裁判，完善涉及查封、扣押、冻结和处置公民财产行为的法律制度。健全涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制”。这是社会主义市场经济体制完善过程中所提出的最新要求。

（一）依法行政是完善社会主义市场经济体制法治体系的重要前提

国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展的重大职责。我国行政立法占到总体立法的80%，行政执法占到法律实施的80%。因此，各级政府能否做到依法行政，对完善社会主义市场经济体制有着直接影响。因此，就必须要求完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系；推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。但是，全面依法行政和建设法治政府并非一朝之功，而是一个长期的历史进程。完善依法行政制度体系的目标是，提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，为完善社会主义市场经济体制提供有力制度保障。具体要求深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平；落实行政执法责任制和责任追究制度；严格市场监管、质量监管、安全监管，加强违法惩戒。完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性；建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。基于此，建成法治政府，充分发挥政府与市场的相辅相成作用。

（二）司法公正对社会公正和完善社会主义市场经济体制具有重要引领作用

公正是法治的生命线，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。改革开放以来，我国司法机关开始了包括审判方式在内的各方面改革。1999 年，最高人民法院印发了《人民法院五年改革纲要》，这是人民法院开始第一个五年改革纲要。2019年，最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》。我国司法机关于2004年启动了统一规划部署和组织实施大规模司法改革，2008年又启动了新一轮司法改革并进入重点深化、系统推进的新阶段。通过司法改革不断完善司法管理体制和司法权力运行机制，实行了员额制和司法人员的分类管理，推进司法责任制，规范司法行为，加强对司法活动的监督和反对司法腐败，全面提升了司法能力和水平。人民法院通过依法独立公正行使审判权对市场主体之间产权纠纷进行公平裁判来保障市场经济基本运行机制，通过审级指导和监督完善涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制。同时，最高人民法院还通过发布诸如《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见》《关于推进破产案件依法高效审理的意见》等司法政策为完善社会主义市场经济提供司法保障。

四、全面建立行政权力制约和监督机制

2013年2月23日，习近平总书记在主持中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时强调指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”此次，《意见》特别强调，要从五个方面建立健全行政权力制约和监督机制。

图：徐骏/新华社

（一）提升依法全面履行政府职能的能力和水平

《意见》要求：“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度。健全重大行政决策程序制度，提高决策质量和效率。”加强对政府内部权力的制约，强化内部流程控制，防止权力滥用，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。同时，通过加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

（二）完善审计制度、加强审计全覆盖

《意见》要求：“完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”具体而言，完善审计制度，其目标是保障依法独立行使审计监督权，要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。同时，强化上级审计机关对下级审计机关的领导。建立并完善省以下地方审计机关人财物统一管理。在根本上，是要推进审计职业化建设。

（三）加强重大政策、重大项目财政承受能力评估

《意见》要求：“加强重大政策、重大项目财政承受能力评估。”这是聚焦财政法治建设的困难和短板、突出重点、逐项落实、不断提升财政工作法治化水平的具体体现。财政工作全面纳入法治轨道，就要做到职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。具体到重大政策和重大项目，就要从经济效益、社会效益等方面进行必要性、合理性评估，提请同级财政部门进行财政承受能力评估，并形成明确结论。只有这样，到2035 年时才能基本形成较为完备的财政法律制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系。

（四）推动重点领域监督机制改革和制度建设

《意见》要求：“推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、海外投资和在境外国有资产监管、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设。”这就是要求健全党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利；坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间；深化标本兼治，推动重点领域监督机制改革和制度建设，在根本上斩断“围猎”和甘于被“围猎”的利益链，坚决破除权钱交易的关系网。

（五）进一步加强重点领域政府信息公开工作

《意见》要求：“依法推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域政府信息公开。”2019年4月，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》公布，其中强调建立健全政府信息管理动态调整机制，扩大主动公开的范围，推动政府信息公开工作深入开展。我国重大建设项目批准和实施工作等建设领域工作规范化程度不断提高，但是也存在着批准效率不高、征收土地等关键环节透明度不够等问题。该条例要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开，等等。这些为依法推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域政府信息公开提供了基本法律依据。

五、完善发展市场经济监督制度和监督机制

完善社会主义市场经济体制，就需要完善发展市场经济监督制度和监督机制。《意见》要求坚持和完善党和国家监督体系，持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，完善监察法实施制度体系。

（一）坚持和完善党和国家监督体系

党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。《意见》要求：“坚持和完善党和国家监督体系，强化政治监督，严格约束公权力，推动落实党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任、纪委监委监督责任。”完善党内监督体系，就要落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点是加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对“一把手”监督和同级监督难题。强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，等等。

（二）持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争

加强党风廉政建设、反腐败是建立社会主义市场经济体制的必要条件和重要保证，也是关系改革事业成败，关系党和国家命运的大事，必须切实抓紧抓好。社会主义市场经济根本上是法治经济，容不下各种腐败问题。《意见》要求：“持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，坚决依规依纪依法查处资源、土地、规划、建设、工程、金融等领域腐败问题。”坚定不移推进反腐败斗争，坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败案件。深化标本兼治，推动各重点领域监督机制改革和制度建设，推进反腐败国家立法，促进反腐败国际合作，加强思想道德和党纪国法教育，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。反腐败斗争是长期的、艰巨的任务，要坚持不懈地进行。

（三）完善监察法实施制度体系

《意见》要求：“完善监察法实施制度体系，围绕权力运行各个环节，压减权力设租寻租空间，坚决破除权钱交易关系网，实现执规执纪执法贯通，促进党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督协同发力，推动社会主义市场经济健康发展。”绝不允许将市场交换原则引入党的政治生活和国家机关的政务活动，搞权钱交易。深化纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化，完善党和国家机关及其工作人员特别是领导干部的廉洁自律和监督制度。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平总书记指出，“坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是我们党在理论和实践上的又一重大推进”。建立和完善社会主义市场经济体制必须加强和改善党的领导，建立和完善社会主义市场经济法治体系，同样要加强和改善党的领导。党领导人民探索、建立并发展社会主义市场经济，是一个集社会经济、政治、文化和法治建设于一体的系统工程，在国家发展的战略、策略、战术、技术各层面同时展开，客观上需要坚持党的领导。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》通过后，第八届全国人大也确定其工作目标即在几年内将初步形成规范社会主义市场经济的法律框架。1994 年3 月14 日，中共中央办公厅下发了《关于组织广大干部学习社会主义市场经济理论和基本知识的通知》。一个月后，中宣部和司法部联合下发的《关于搞好社会主义市场经济法律知识宣传教育的通知》提出，法制宣传教育工作的一项重要而紧迫的任务，是进一步搞好市场经济法律知识的宣传教育，提高广大干部群众的市场经济法制观念。这当然仅仅是其中一个侧面，充分体现了党的领导优势和我国的制度优势。按照党的十九大设定的目标，“从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。到那时，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列；人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。因此，只有发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，才能够在“四个全面”战略布局之下，在“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”进程中，逐步完善社会主义市场经济法治体系，为构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制保驾护航。

讨论题：

1.如何充分认识完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障的重大意义？

2.结合实际，谈谈怎样完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障。