“美国教师质量问责体系研究”成果报告

全国教育科学规划领导小组办公室

该课题基于约瑟夫·布尔克的“问责三角”理论与艾瑞克·汉纳谢克的“问责四要素”理论分析了美国教师质量问责体系产生的时代背景与现实土壤、主要构成机制及其运作方式、运行效果和存在的不足。并针对如何结合我国实际进行建设性借鉴，在哪些方面进行相关机制创设或完善提出相应建议。该研究认为亟须从国家层面推进教师质量问责机制的建立，核心是建立“一类机构、一类数据库、三类机制”，“一类机构”即第三方教师质量问责机构，“一类数据库”即大规模学生学业成就数据库，“三类机制”即教师质量年度报告机制、教师教育评估认证机制、教师质量经费效能问责机制。

由山西师范大学赵英主持完成的全国教育科学规划教育部青年课题“美国教师质量问责体系研究”（课题批准号：EDA140347），日前通过了全国教育科学规划领导小组办公室的结题鉴定，现将成果报告如下。

一、研究内容与方法

（一）问题的提出

提升质量既是当前我国教师队伍建设面临的核心问题，也是我国教师教育改革发展最核心最紧迫的任务。2011年以来，国家颁布实施了中学、小学、幼儿园教师与特殊教育教师的专业标准以及教师教育课程标准，密集出台了加强教师队伍建设、深化教师教育改革的系列意见，相继推出了国家级教师培训计划、卓越教师培养计划、乡村教师支持计划等重大举措，目的就在于解决制约我国教师质量提升的难点与热点问题。与以往不同，在这些意见和计划中，开始对建立标准体系、开展资格认证、实施质量评估、强化绩效监控等举措给予重视并提出具体要求。但是，这些举措要落到实处，必须建立完善的质量问责机制。问责是对行为者责任落实情况的监督、评价、激励和倒逼机制，这是落实国家层面关于教师队伍建设的相关意见、改革举措的重要保障机制。但是，当前国内在教师质量问责的理论与实践研究上均存在明显的不足与滞后，表现为质量意识薄弱、质量主体不明、质量标准欠缺、质量评估不严、质量问责不力、质量研究滞后，不能很好地适应质量导向的基础教育改革需求与教师队伍建设的现实要求。而在美国，已经形成一批专门从事教师质量问责理论研究的学者队伍，如达琳·哈蒙德、亚瑟·怀斯、塞拉·布鲁克斯、艾瑞克·A·汉纳谢克、威廉·桑德尔、史蒂文·G·瑞弗金等；建立起一些专门的研究机构，如美国国家教师质量综合中心（National Comprehensive Center for Teacher Quality）、国家教育问责中心（National Center for Educational Accountability）、教育问责与教师评价研究中心（Center for Research on Educational Accountability and Teacher Evaluation）、教学质量中心（Center for Teaching Quality）等。这些研究人员与研究机构基于不同的视角与利益诉求，对美国教师质量问责的理论与实践进行了深入的研究，产出了丰富的理论成果、制度成果和实践成果，对我国的教师质量问责体系建设是一种很好的借鉴。那么，我们需要追问的是：美国教师质量问责体系是在什么样的时代背景中产生的？产生了哪些成熟的问责机制，每种问责机制是如何运作的？对我国构建教师质量问责体系有哪些有益的启示和借鉴？ 该课题旨在通过对上述问题的回答，较为全面地展示出美国教师质量问责体系的整体图景。

（二）研究内容

该课题重点解决四个方面的问题：第一，“为什么”的问题，即美国教师质量问责体系产生的时代背景与现实土壤；第二，“是什么”的问题，即美国教师质量问责体系的主要构成机制及其运作方式；第三，“怎么样”的问题，即美国教师质量问责体系运行的效果和存在的不足；第四，“如何借鉴”的问题，即如何结合我国实际进行建设性借鉴，在哪些方面进行相关机制创设或完善。

（三）研究方法

围绕上述问题，课题组明确了以下研究方法：一是文献分析法，系统梳理分析美国教师质量、教师质量问责研究的各类理论研究文献、法律政策文献、研究报告文献。二是个案研究法，选取美国教师质量问责领域极具代表性的《高等教育法案》（HEA）、《不让一个孩子掉队法案》（NCLB）等重要法案以及部分联邦、州、学区的教师质量问责项目的个案，进行深入的研究。三是历史比较法，从问责的目标、标准、评估、奖惩等四个维度，对国家、专业、市场三种取向的美国教师质量问责机制进行比较分析，把握不同问责机制之间的逻辑关系及其在实践中的依赖关系，揭示出美国教师质量问责体系的整体图景。

（四）研究框架

该课题的分析框架主要基于约瑟夫·布尔克的“问责三角”理论与艾瑞克·汉纳谢克的“问责四要素”理论。

布尔克的“问责三角”（The Accountability Triangle）分析框架，将政府力量（State Priorities）、学术力量（Academic Concerns）和市场力量（Market Forces）作为美国教育领域问责的三大主体或压力来源，分别对应三种不同形式的问责，即政治问责（Political Accountability）、专业问责（Professional Accountability）和市场问责（Market Accountability）。政治问责主要由行政与立法机构实施，专业问责主要由学术共同体实施，市场问责主要由顾客和消费者实施。这三角问责代表了三种不同的问责需求、问责文化，共同支撑起美国教育问责的基本框架。

图1-1 布尔克“问责三角”模型

汉纳谢克的“问责四要素”理论提出，一个完整的问责体系必须包括四个核心要素，分别为总体目标、表现标准、评估工具、结果奖惩。相对应地，教师质量问责的四个关键环节依次为：确定目标→制定标准→实施评估→落实奖惩。四个要素完善齐备、四个环节紧密衔接，才能构成一个完整的问责体系。在上述四个要素中，表现标准、评估工具和结果奖惩是教师质量问责体系的三腿支架。汉纳谢克的这一分析结构，为我们研究分析美国教师质量问责体系提供了一种有益的理论框架和分析视角。

图1-2 艾瑞克·汉纳谢克关于教师质量问责要素的分析框架图

基于布尔克的“问责三角”理论与汉纳谢克的“问责四要素”理论，确定了该课题的理论分析框架，即纵向以国家取向、专业取向、市场取向为经，横向以问责的总体目标、基本标准、评估工具、结果奖惩为纬，以此呈现美国教师质量问责体系的基本图景。

二、研究结论与对策

（一）研究结论

教师质量是美国教育研究者和政策制定者持久关注的重要议题之一。大量关于教师质量和学生学业之间相互关系的研究发现，教师质量是影响学生学业发展的最重要的学校相关性因素，甚至是促进学生学业增值的唯一最重要的因素。当前，通过综合性的问责举措，改进和提高教师质量，进而提升学生的学业成绩，已经成为美国教育中的一个常态。美国教师质量问责体系的产生，不仅是对美国K-12 教育改革发展要求的积极回应，也是对美国教师教育现实问题的理性应对。不仅是身处问责时代的诸多教育利益相关者面对教师质量议题时的共同选择，而且具有扎实的思想基础、舆论基础，形成了国家取向、专业取向、市场取向三种较具代表性的教师质量问责机制。

国家取向的教师质量问责，是指联邦或州的法律与行政机构以法案的形式确定问责的标准、程序及其实施形式而形成的一种较具强制性的教师质量问责机制。这种问责的核心是以联邦或州通过的相关法案为基础，就相关客体在教师质量议题中的“达标”情况进行审查，并通过学业标准的建立、公开报告的方式、项目经费的杠杆以及低水平项目的识别与援助等问责举措，促进教师质量的持续改进。国家取向的教师质量问责的主体是联邦或州的立法机构与行政机构；问责的客体主要依据问责的内容而定，涵盖了政府机构、教师教育院校、中小学校等多个利益相关方。问责的基础是法案条款与政府计划，问责的标准是学生学业标准（内容标准与表现标准），问责的途径以学生学业考试成绩评估为主，问责的工具包括报告卡、绩效拨款及低水平项目识别与援助。这一理论流派的代表人物是罗德·佩奇、罗伯特·林、塞拉·布鲁克斯以及不让一个孩子掉队委员会（The Commission on No Child Left Behind）、州教育委员会（Education Commission of the States）等教育组织。基于“美国的未来取决于教师”的基本判断,20世纪90年代至今,美国联邦层面关于教师教育的立法活动与日俱增,对教师教育的介入形式更加丰富,对教师质量的整体控制和问责力度持续加大,并相继创设了基于《高等教育法案》的教师质量年度报告机制、基于《不让一个孩子掉队法案》的教师质量标准问责机制以及基于“力争上游计划”的教师质量结果问责机制,形成了美国联邦政府教师质量问责的“三驾马车”。

专业取向的教师质量问责，是由政府授权或认可的专业团体，基于教学的本质及其专业性，设计系统的专业评价标准和工具而对教师教育机构及项目实施的问责。这种问责的核心是，通过严格的认证程序对教师教育机构及项目是否满足相应的专业标准进行同行审查，进而对其教师培养的资质给予“是否认证”及“何种认证”的决定，并将结果向公众公布，达到切实改进教师培养质量的目标。专业问责的目标是促进学生有意义的学习，问责的主体是教师教育专业认证机构，问责的客体是各类教师教育机构和项目，问责的基础是各类教师教育专业标准，问责的途径是同行评审及机构和项目认证。这一理论流派的代表人物是达琳·哈蒙德、亚瑟·怀斯以及全美教师教育认证委员会（NCATE）和教师教育认证委员会（TEAC）等专业组织。在美国，最具代表性的专业取向的教师质量问责机制，就是全美教师教育认证委员会（NCATE）所实施的教师教育机构问责机制与教师教育认证委员会（TEAC）所实施的教师教育项目问责机制，二者共同构建起美国教师教育机构和项目问责的专业机制。

市场取向的教师质量问责，是基于经济学以及人力资本视角对教师质量成本输入的经济效益而进行的问责，旨在对教师质量的成果输出即学生学业成绩增值情况进行检视，并以此为标准调整教师的薪酬政策，提高教育经费的使用效率，使教师质量的成本输入产生最大的经济价值。市场问责的目标是提高经费的使用效益，保证对高质量教师形成有效激励，使教师质量的经济价值最大化；问责的主体是纳税人与社会公众，问责的客体是教师教育项目、K-12 学校以及各类经费使用主体和相关薪酬与激励政策，问责的依据是学生学业增值情况，问责的途径是建立教师绩效薪酬制度与低效教师退出、解雇制度。这一理论流派的代表人物是美国著名教育经济学家艾瑞克·A·汉纳谢克、统计学家威廉·桑德尔、史蒂文·G·瑞弗金等。当前，无论是联邦层面，还是州、学区层面都陆续推出了一些基于学生学业表现的教师薪酬项目，旨在以学生学业成绩的增值为问责的依据、薪酬的激励为问责的方式，给予学校和教师以改进的压力和动力。比如，联邦层面的已经实施九年的“教师激励基金”（TIF）项目和学区层面已经实施八年的奥斯汀独立学区REACH 项目析，都是市场取向教师质量问责机制的实践方式。

20世纪80年代以来，美国教师质量问责的主体、要素与机制发生了较为清晰的转型。这种转型集中体现在以下三个层面。一是联邦政府成为教师质量问责的重要主体，实现了联邦问责由边缘向中心的转型；二是学生学业成绩成为教师质量问责的首要目标，实现了问责要素由输入向输出的转型；三是专业问责成为教师质量问责的重要机制，实现了外部问责向内部问责的转型。但是，上述转型仅是相对意义上，在现实中则形成了联邦政府与州政府问责共存、输入问责与输出问责并重、外部问责与内部问责共同发力的多主体、混合型教师质量问责体系。

（二）对策与建议

基于研究结论，该研究认为亟须从国家层面推进教师质量问责机制的建立，核心是建立“一类机构、一类数据库、三类机制”，“一类机构”即第三方教师质量问责机构，“一类数据库”即大规模学生学业成就数据库，“三类机制”即教师质量年度报告机制、教师教育评估认证机制、教师质量经费效能问责机制。

1.建立第三方教师质量问责机构

专业问责是教师质量问责的主流和趋势。建立独立的、专业的第三方教师质量问责机构（如教师教育评估认证机构、教师质量监测评估机构）是建立教师质量专业问责机制的基本前提。当前，我国建立专业的、第三方教师质量问责机构的时机已经成熟。2015年，教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5 号）明确提出，“支持专业机构规范开展教育评价”，要“大力培育专业教育服务机构，整合教育质量监测评估机构，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告”；要“制定专业机构参与教育评价的资质认证标准，将委托专业机构组织开展教育评价纳入政府购买服务范围”。这为建立教师质量专业问责机构提供了政策依据。

2.建立大规模学生学业成就数据库

一要建立完善的学生学业成就数据库，对所有中小学生的学业成就进行持续的跟踪、监测和评估，准确地把握学生个体以及班级、学校、县域、省域等各个层面的学生学业水平。二要将学生学业成就数据与其任教教师相联系，包括教师的毕业院校、专业、学历以及后续的职称晋升、职后培训等情况，也就是说要建立一个与学生学业成就数据系统相关联的教师质量数据库。二者相配套，建立起完善的教师—学生数据关联系统，为教师质量的问责及改进提供扎实的证据基础。

3.建立教师质量年度报告机制

公开报告，本身就是一种有效的问责形式。教师质量年度报告，将有助于打通政府部门、培养机构、中小学校在教师需求、培养、招聘等方面的信息隔阂，构建共享的教师质量数据平台；有助于公众及时了解各培养机构的基本条件、培养状况，识别并确认高质量的培养院校、专业和低质量培养院校、专业，促进教师教育机构的优胜劣汰；有助于聚焦、回应、解决区域教师质量问题，增强整个社会对教师质量问题的关注，形成传导压力，落实主体责任。

4.建立教师教育评估认证机制

国家亟待建立教师教育机构和专业标准以及与之配套的评估认证机制，构建起“标准、评估、奖惩”的问责“三脚架”体系，真正发挥评估认证对教师质量的“筛查”和“兜底”功能，这既是保证教师质量的第一道门槛，也是推进教师专业化进程的必然要求。

建立教师教育机构和专业标准。标准是问责的基础和依据。教师教育作为一种专业教育，理应建立起体现其专业性的标准体系，核心是教师教育机构标准和教师教育专业标准。教师教育机构标准，是指举办教师教育的各类机构必须满足的基础条件，是对教师教育机构进行资格认证的专业依据；教师教育专业标准，是指学前教育专业、小学教育专业、中学教育专业所应满足的基础条件，是对教师教育专业进行资格认证的专业依据。

实施教师教育机构和专业评估与认证。标准必须与严密的评估、认证程序相结合，才能真正发挥问责的功效。当某个机构或项目获得认证，即证明其达到了由学术共同体、专业人士及其他利益相关者所制定的标准，认证机构向公众证明该机构或项目获得了进行教师培养的资格，并保证其培养的教师熟悉任教的学科、学生，具备了有效教学的知识和能力。而且，要保持这种认证状态，相关机构或项目必须定期接受类似的评估。总的来说，认证有两种类型，一种是来自外部的政府认证，一种是来自内部的专业认证。在现实中，二者处于共同存在、相互结合的状态。务必建立专业评估认证与政府评估认证各有侧重、有机结合的教师教育评估认证机制。

落实认证结果形成压力和激励。问责的目的在于保障质量，基本途径就是通过评估认证程序，做出评估认证决定，阻止不合格者进入，对低效者进行援助。对合格的教师教育机构和专业要授予一定年限的认证，准予从事教师教育，并向社会公开，但是被认证的机构必须每年向认证机构提交年度质量报告，以便对其培养质量进行持续的监控，并适时给予专业支持。对于不合格者要给予暂缓认证或否决认证，限制或撤销其从事教师教育的资格，直至其经过合格认证才能恢复招生和培养资格。通过这种形式的问责，促进教师教育机构和专业的内部改进和质量提升。

5.建立教师质量经费问责机制

从法律层面规范和强化经费问责的要求。经费的使用必须与有力的问责相结合，这既是政府对纳税人负责的要求，也是提高经费使用效益的有效途径。从法律层面建立相应的经费问责要求，明确问责的主体、标准、程序、结果，强化经费问责的严肃性，真正使问责能够“执行”、可以“落地”，至为关键。当前，国家实施的“国培计划”以及“卓越教师培养计划”项目，有的没有规定问责条款；有的即使有所规定，也非常简单，对于问责的主体、标准、程序等关键要素都没有实质性的说明，问责容易流于形式，这不利于形成实质性的问责约束，也不利于项目的高质量推进。特别是，随着国家在免费师范生项目、特岗计划、国培计划、乡村教师支持计划等教师质量提升项目上的经费投入日益增加，增强经费使用的问责就显得更为迫切。

强化免费师范生教育经费的绩效问责。免费师范生政策有其合理性，但是在具体的操作上尚有一定的改进空间。第一，或可将免费师范生政策改为奖学金政策，并将经费资助从四年全程转为毕业年级，因为毕业年级的学生的从业取向更为明确，对学生的综合学业评价也更为全面，可以真正将经费用于乐教、能教、善教的教师候选人，并可以在一定程度上解决免费师范生“前途已定”而带来的学习动力不足的问题。第二，建议打破六所部属师范大学的限制，将该政策延伸至通过审核或认证的省属师范大学或同类高校，只要学生申请并经考核同意也可给予此类奖学金支持，进而扩大遴选对象和覆盖面，使更多优秀师范生能在该政策的支持下到农村学校任教。第三，提高经费的问责力度，对享受奖学金的学生在中小学校的服务情况进行持续的跟踪，对不合格者进行相应的处理，追回所享受的奖学金并缴付相应的利息；对表现优秀的学生可继续给予支持，保送其免试读研或为其开辟专门的职称晋升渠道；对于违约情况较多的高校，可以暂停其一段时间的申报资格。多管齐下，真正发挥经费的问责杠杆作用和政策导向作用，使有限的经费用在刀刃上，最大限度地发挥经费的使用效益。