医务人员子女入学优惠政策的理性思考：突发事件下设定政府奖励之道

王雨亭 秦前红

内容提要：抗击新型冠状病毒肺炎的过程中，广大一线医务人员作出了巨大贡献，各地先后出台医务人员子女入学优惠政策等鼓励措施。各地的文件在出台目的、法律地位上具有相似性，但是在发布主体、具体制度安排上存在较大差异。医务人员子女入学优惠政策属于设定福利的范畴，是与突发事件相关的非应急行政活动，其制度设计并非基于 “急时行政”。医务人员子女入学优惠措施不附着于特定的行政活动，而是基于医务人员的利他性道德行为，是为了奖励医务人员在疫情中对国家、社会做出的突出贡献。其虽然具有目的正当性，但仍然存在一些争议与缺陷，如规范性文件涉足公民基本权利，缺乏公众参与等，应从设定主体、具体内容、实施程序和监督等方面予以完善。

一、问题的提出

2019年12月底，新型冠状病毒肺炎 （Corona Virus Disease 2019，COVID-19）首先在我国湖北武汉出现，迅速蔓延至全国。在长达数月的抗疫过程中，我国的举国体制表现出 “反应迅速、措施有力”的优越性，但与此同时，突发事件下暴露出的法治体系漏洞亦不容小觑。2020年2月22日，中央应对新型冠状病毒肺炎疫情工作领导小组发布 《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》，通知要求对一线医务人员子女教育给予更多帮助关爱，对于获得表彰以及被认定为烈士的医务人员的子女，在入学升学方面按规定享受相关待遇。此外，全国各地均出台有医务人员子女入学优惠的相关政策，部分地区采取直接予以中考加分的方式，加分由10至30分不等。一时之间，入学优惠政策，尤其是其中的中考加分优惠方式引起广大网民热议，评论很快呈现出 “两边倒”的趋势。部分网友认为，为众人抱薪者，不可使其冻毙于风雪，一线医务人员在前方卖命，而疫情的肆虐又剥夺了他们陪伴、教育子女的时间，理应给予其政策上的扶持及各方面的优先对待。另一部分网友则针锋相对地认为该政策缺乏合理性，可能会造成中考有失公平等不良后果，应通过其他措施给予一线医务人员鼓励。

医务人员负重前行，理所应当受到相应的奖励。入学优惠政策能够充分调动医务人员的积极性，体现了深厚的人文主义关怀，目的的正当性不言而喻。但好的政策始终需要在法治的轨道上运行，深究此类入学优惠政策的发布主体、发布形式及其具体内容，其中仍有一些法律问题有待理性审思。例如，该行为是否属于突发事件下政府的应急行政行为，是否应该、该如何 “特事特办”，其他规范性文件是否能够涉足公民的基本权利等。

二、医务人员子女入学优惠政策的出台现状

截至2020年3月21日上午11时，全国已有21个省、自治区、直辖市出台了省级层面的医务人员子女入园入学优惠政策。这些相关文件在出台目的、法律地位上具有相似性，同时，据统计，各个省、自治区、直辖市在政策制定、发布主体、文件具体内容等方面存在较大差异，这一问题值得我们关注。为对比各地优惠政策的区别，分析其是否具有合法性与合理性，有必要将各地的优惠政策予以类型化。

（一）法律地位

中央出台国发明电 〔2020〕5号文件，即 《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》，从其制定主体与发布方式来看，不同于行政法规与部门规章，属于其他规范性文件。而21个省、自治区、直辖市的相关入学优惠政策同样未通过地方性法规或地方政府规章的方式予以规定，见于其他规范性文件中，名称一般为 “关于XXX的通知”。但同时，基于制定、发布主体的职权性质，中央 《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》地位显著高于地方的其他规范性文件，①参见张淑芳：《规章以下行政规范性文件调整对象》，载 《东方法学》2009年第6期。对各省、自治区、直辖市具有广泛的指导意义，同理，各省、自治区、直辖市的相关文件同样对下级文件具有指导性。

（二）发布、制定主体

各地的入学优惠政策发布、制定主体主要分为以下几类：1.由省 （自治区）应对新冠肺炎疫情防控小组制定并发布。安徽省、山西省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区适用此模式；2.省政府办公厅发布，省卫健委、人社厅、教育厅、财政厅等相关部门联合制定。甘肃省、广东省、湖北省、黑龙江省、天津市五地采取的即是该模式；3.由省委办公厅、省政府办公厅联合颁布。湖南省、江苏省、山东省、云南省、重庆市五地依上述模式；4.由省教育厅颁布。采取这类方式公布的文件与前述三种模式有显著不同，其并非涉及到关心关爱医务人员的全方位措施，而是仅限于医务人员子女入园入学等教育领域的具体举措。海南省、四川省、江西省②江西省 《关于切实做好新冠肺炎疫情防控一线医务人员子女教育关心关爱工作的通知》是由省教育厅、省卫健委联合印发的。教育厅均出台了相关文件，相较于上述其他主体颁布的文件，此类文件不再进行原则性规定，而是对一系列入园、入学的优惠措施作出了具体安排。另外，河南、贵州、青海等地入学优惠政策来源于多主体制定的不同文件。例如，河南省委组织部、省人力资源和社会保障厅、省教育厅、省卫生健康委员会四部门和省新冠肺炎疫情指挥部先后下发 《关于做好激励引导专家人才在疫情防控一线担当作为有关工作的通知》 （豫组通 〔2020〕3号）、《关于进一步做好保护关心爱护医务人员有关工作的通知》（豫疫情防指 〔2020〕14号）；贵州省应对新冠肺炎疫情防控领导小组出台 《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》，省委教育工委、省教育厅在此基础上出台 《关于做好我省支援湖北医疗队成员子女入学入园关心关爱工作的通知》。

（三）具体优惠措施

全国21个规定了相关政策的省级行政区划在入园、入学优惠措施的具体规定上存在差异，笔者聚焦其中享受优惠政策的人员范围及具体优待方式两个角度进行统计与分析 （见表1）。

表1：各省、自治区、直辖市享受入园入学优惠政策的人员范围

由上表可知，甘肃、湖南、山西以及黑龙江省与中央 《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》保持一致，将入园、入学优惠政策限定于获得表彰以及被认定为烈士的医务人员子女，其余人员则辅以另外的关怀、帮扶措施。湖北、江苏等多地则对所有一线医务人员均给予入学升学方面的特殊待遇。广东、贵州、青海、海南、河南五地的规定方式与其余各省迥异，笔者将其在表格中单独罗列。可见，全国各地在医务人员子女入学优惠政策的受众主体上，仅从省级层面的文件来看，就有7种划分方式。

在入园、入学优惠政策的具体安排上，各省、自治区、直辖市亦有所不同。为了更好地聚焦各地政策的差异，本文仅选取其中报考普通高中学校的优惠政策这一单一视角进行对比 （见表2）。可以看到，除广东、江苏、重庆、西藏四地并未在省级文件中明确入学优惠的具体办法外，⑦新疆维吾尔自治区不在本表统计的范围内，这是由于新疆维吾尔自治区出台了一系列入园、入学的具体优惠措施，但未有涉及到报考普通高中学校优惠的具体办法。其余各地采取的优惠措施主要分为上表所展示的五类，其中第一类与中央 《关于全面落实进一步保护关心爱护医务人员若干措施的通知》的规定一致，第四类直接加分的方式 （不包括参照现役军人子女等的待遇予以加分或认定为烈士后，按照烈士子女入学升学相关待遇予以加分的情形）引起的争议最大。笔者留意到，除上述省级文件外，广西玉林、云南红河、内蒙古包头、江西抚州、山西大同等市级文件亦规定有10至30分不等的加分。另外，河南省、贵州省、云南省、青海省在具体优惠安排上进一步细分，如河南省区分防控一线工作的专家人才与获得表彰以及被认定为烈士的医务人员予以不同优惠措施。

表2：各省、自治区、直辖市报考普通高中学校优惠的具体办法

⑥江西省 《关于切实做好新冠肺炎疫情防控一线医务人员子女教育关心关爱工作的通知》规定，一线医务人员的子女今年报考普通高中的，可在其中考成绩基础上增加10分投档；实行中考成绩等级制的地方，在普通高中录取时降低一个等级录取；在新冠肺炎疫情防控过程中牺牲被认定为烈士的一线医务人员的子女，在入学升学方面参照公安烈士子女优待政策执行。

同时，当转为纵向对比的视角不难发现，同一行政区划内各级文件对入学优惠政策的安排亦不尽相同。以山西省为例，省疫情防控领导组在 《关于全面落实保护关心爱护医务人员若干措施的通知》中，与中央的政策保持一致，规定对获得表彰以及被认定为烈士的医务人员子女，在入学升学方面享受相关待遇。然而，山西大同市经市委、市政府决定，给予今年参加中考的全体援鄂医务人员子女，中考成绩加30分的优惠。天津市政府的规定则与中央的政策不同，提出参照现役军人子女教育优待有关规定，给予一线医务人员子女在与其他考生同等条件下优先录取的权利，天津河西区教育系统防控指挥部发布的 《河西区教育局关爱新冠肺炎疫情防控一线医务人员子女的工作措施》坚持了这一制度安排。

三、一个特别因素：行政应急行为的特殊性

传统行政学理论是建立于常态行政活动相关之上的，立足于权力制衡与司法控制，其内部逻辑和结构均服务于对行政主体行为的合法性检视，规定从事实认定到法律适用面面俱到，涉及主体、行为内容、程序等方方面面。⑧参见陈无风：《应急行政的合法性难题及其缓解》，载 《浙江学刊》2014年第3期。突发事件发生时，社会秩序混乱，公众呼吁快速决策，但政府缺乏相应经验和固定的行为模式，行政应急行为应运而生。有学者指出，行政应急行为带有一定的法政策学导向，主要是为了保障手段能够达成目标，而不再是为了告诉行政机关工作人员应如何解释和运用法律，或建立司法审查的标准，合法性要素被弱化，工具性与合目的性被强化。传统行政法学下行政行为的授权依据、构成要件及法律效力等重点问题 “退居二线”，着重处理哪些行政手段能够最为有效地实现预防和应对突发事件的目标，以及该手段适用领域、功能效用、适用限制等问题。⑨参见戚建刚：《应急行政的兴起与行政应急法之建构》，载 《法学研究》2012年第4期。医务人员子女入学优惠政策的定性关系到我们衡量该政策合法性与合理性时的框架选择，在评判该政策前，我们首先需要回答出台医务人员子女入学优惠政策是否属于应急行政行为。

应急行政行为的逻辑起点在学界存在争议，有学者认为突发事件是其法定前提，⑩参见戚建刚：《非常规突发事件与我国行政应急管理体制之创新》，载 《华东政法大学学报》2010年第5期。另有学者将其局限于紧急状态或定义为公共危机。⑪参见彭华：《我国行政应急行为司法审查若干问题探讨》，载 《西南科技大学学报 （哲学社会科学版）》2014年第2期。从实定法层面看，《突发事件应对法》第三条规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。由此可见，突发事件发生后，政府即拥有了法定行政应急职权。需要说明的是，应急行政行为的适用范畴争议可能在于对行政应急职权的理解差异。根据《突发事件应对法》的规定，“紧急状态”属于突发事件中的特别重大级别，紧急状态与狭义的突发事件⑫这里指除紧急状态之外其他的突发事件。下政府均被赋予了实施应急行政行为的权能，但是由于紧急状态下常态宪治秩序被打破，这种权能会得到空前的强化，有学者将其称为 “国家紧急权”。从宪法保留等宪治理论以及各国的立法实践来看，紧急状态应是公民基本权利克减的唯一合法理由。⑬参见王祯军：《克减条款与我国紧急状态法制之完善》，载 《当代法学》（双月刊）2011年第1期。然而，目前我国紧急状态法制缺失、现有立法对不同等级相应的应急状态未作明确区分，可能导致克减权被滥用。⑭如 《突发事件应对法》第四十九条第十项规定，人民政府可以采取防止发生次生、衍生事件的 “必要措施”等，拟成为政府限制公民基本权利的依据。紧急状态的要件包括存在大范围危险事态、威胁公共安全与正常宪法秩序、经国家有权机关宣布三方面，⑮参见史锴：《应急行政决策的合法性思考——紧急状态下权力扩张与公众权利的博弈》，载 《长沙大学学报》2011年第1期。而本次新冠肺炎国家并未宣布进入紧急状态，应属于狭义的突发事件范围，政府可以采取诸如行政征用、行政强制等行政应急行为，但不得限制公民的基本权利。⑯参见秦扬、李俊坪：《突发事件应急状态紧急处置权法律规制探析》，载 《西南民族大学学报 （人文社会科学版）》2014年第4期。

同时，突发事件下并非仅存在应急行政行为，在多数情况下，突发事件出现后，仅有部分权利义务关系发生改变，常规行政行为与应急行政行为是可以并有必要并存的。例如，行政机关仍会依法吊销某企业的营业执照等。另外，突发事件涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建各个环节，⑰参见前引⑨，戚建刚文。但并非所有与突发事件相关的措施均属于行政应急行为，行政应急行为具有高度紧迫性与必要性，其与常规行政行为在基本原则、手段与方式、行政程序等方面都应存在明显不同，会导致一定程度集中权力、限制权利以及简化程序等，基于此，我们应审慎区分与突发事件相关的常规行政活动与应急行政活动。两者具有以下三点主要区别：目的上，前者是以相对理性的方式发现行政事务的真相，后者则是尽快控制危机事件；时间上，前者有充分的时间斟酌与修改，后者的反应时间极为有限；信息上，前者可通过民主协商、召开听证会等方式获取充分材料，后者无法在极有限的时间内掌控所有信息，只能在各种不确定因素都存在时，选择较优方案，无从鉴别并挑选出最优方案。⑱参见代正群：《法治视野下的应急行政行为》，载 《岭南学刊》2008年第4期。总体来说，行政应急行为与危机控制直接相关，需要行政主体当即作出决断，即该行为与控制突发事件蔓延的联系愈紧密，则受应急行政原则的影响就愈大，与其联系愈疏离，则受常态行政法理论的影响愈大 （如图1）。

图1：常态行政活动与应急行政活动的特点

然而实践中，突发事件下的应急行政活动与常规行政活动往往具有一定混淆性，难以严格区分，但我们可以通过排除法的方式将应急行政行为的范围做一定限缩。笔者认为，设定福利应被绝对排除于应急行政决策之外。应急行政决策应围绕控制突发事件蔓延，促进社会秩序恢复这一中心主题，更多地应是一种不得不为的 “权宜之计”，⑲参 见 前 引⑮， 史 锴 文 。而设定福利，规定优惠政策属于一种肯定性的法律后果，是对某些行为的激励与奖励，能够引导行为人去做政府所要求和期望的行为。⑳参见付子堂：《非典危机与突发公共卫生事件应急法律制度》，载 《西南政法大学学报》2003年第4期。其虽与达成应急行政目标有一定关系，但不具备应急行政决策所应具有的时间紧迫性，在作出最终决策前，制定者有充分的时间衡量与完善，最终制定并实施最优方案，属于与突发事件相关的非应急内容。因此，制定医务人员子女入学优惠政策不属于突发事件下的应急行政行为，应从常态行政学理论的视角审慎思考，找准其在常态行政活动中的法律定位，从主体、行为内容、程序等方面对其进行考量。

四、医务人员子女入学优惠政策的法律定位

从表面上看，医务人员子女入学优惠政策属于行政赋权行为，㉑参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第338页。是一种受益性的具体行政行为，不具有强制执行力，符合行政奖励行为的基本特征。㉒参见方世荣：《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社2003年版，第218页。行政奖励是指行政主体为了调动和发扬人们的积极性与创造性，按照法定的条件和程序对作出突出贡献、模范遵纪守法的先进单位和先进个人予以物质和精神鼓励的行政行为。㉓参见姬亚平：《论行政奖励法制的完善》，载 《科学·经济·社会》2006年第3期。有学者提出，现有的行政奖励主要表现为以下三种形式：一是精神性奖励。大多表现为荣誉性奖励，如表彰 “先进集体”“先进个人”。二是物质性奖励。包括奖品和奖金，如国家级科学进步奖即设有奖金。三是优惠类奖励。即刨除精神性奖励、直接的物质奖励外，诸如给予升职机会此类奖励。㉔参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第185页。医务人员子女入学优惠政策属于优惠类奖励。

行政奖励内部又可分为与特定行政活动有关的行政奖励及与荣誉制度有关的行政奖励 （即政府奖励）。前者附着于特定的行政活动之上，目的在于实现行政管理的目标，更好地促进行政活动的展开，其中最为典型的便是行政机关给予行政相对人的税收优惠。㉕参见钱宁峰：《论 〈行政奖励法〉的立法思路》，载 《河北法学》2014年第8期。有学者认为，其本质上是一种行政评价制度，能够准确、恰当地衡量行政行为的质量，㉖参见杜一平、张闯：《基于行政评价的行政权规范研究》，载 《河北法学》2012年第2期。应对其给予更多的行政自由裁量权。而后者，奖励侧重于公民对国家、社会作出的突出贡献，这种贡献常常是一种利他性的道德行为，公民不再由于完成了特定的行政活动而被给予奖励。此时政府作为国家这一抽象身份的具象代表，行政主体与行政相对人之间的关系弱化，侧重体现为国家与公民之间的关系。医务人员享受子女入学优惠政策，是基于利他性的道德行为，不附着于特定的行政活动，是为了奖励医务人员在疫情中对国家、社会做出的贡献，增强人们对国家、社会的责任感和荣誉感，与行政活动的关联性弱，显然属于后者政府奖励的范围，行政自由裁量的空间较与特定行政活动有关的行政奖励更小。

由于行政奖励受行政管理影响大，传统法学理论又忽视奖励对社会的调整作用，错误地认为奖励手段作为授益行为不会侵犯公民权益和社会公益，㉗参见陈士林：《论行政奖励的立法规制》，载 《江苏大学学报 〈社会科学版〉》2007年第4期。导致行政奖励规范缺失，制度建设不完善，权力色彩浓厚，各色奖励乱象频现。相较遍地开花的行政许可、行政强制、行政处罚研究，我国行政法学界对于行政奖励的研究也相对匮乏。但正如阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”政府执掌公权力，其目的在于更好地服务社会，但在运用权力的过程中，却存在着偏离公共利益的可能。我国政府正处于转型时期，这一问题则表现得更为突出。㉘参见王颖：《政府利益内在性抑制与服务型政府构建》，载 《社会科学辑刊》2009年第4期。行政奖励作为一把“温柔的钢刀”，同样有可能存在权力滥用、误用的情形，不良、随意的奖励可能损害政府公信力、破坏社会公平，产生严重的负效应。㉙参见姬亚平：《依法行政原则在行政奖励中的运用》，载 《求索》2007年第3期。

行政奖励的实质是政府运用公权力对公共利益进行再分配的过程，分配不当即会侵犯公民的合法权益。医务人员子女入学优惠政策使部分公民受益的同时，可能折损其他公民平等入学的权益，如若把本属于其他公民的利益不恰当地分配给受益人，会产生严重的不良后果，我们有必要对其进行规范。然而，实践中政府奖励未有统一立法、行政程序法亦尚未出台，政府奖励的有关条款散见于单行法律、法规、规章和其他规范性文件中，十分笼统，可操作性低，设定程序、法律后果、救济方式等尚不明了，其是否应受行政公开、听证、事后监督、回避、时效等制度的规制也未有明确答案。㉚参见孙守相：《我国行政奖励制度存在的问题及其完善》，载 《行政与法》2010年第6期。例如，《突发公共事件应急条例》第九条只是对参加公共卫生事件应急处理的相关人员的法律激励措施作出了原则性规定。基于现有理论研究与立法的不足，对医务人员子女入学优惠政策的分析没有能够套用的现成的政府奖励规制框架，需要谨慎地从实体和程序两方面深入探究。

五、医务人员子女入学优惠政策的完善路径

医务人员在抗疫全局中作出了巨大的贡献，是伟大的逆行者，对其给予表彰和奖励具有目的正当性，符合政府奖励的目标，迎合我国人文主义精神的要求。然而，各地医务人员子女入学优惠政策颁布实施的同时，质疑声源源不断。“一个切实可行并有效的法律制度必须以民众的广泛接受为基础，而相当数量的不满和反对现象的存在所标示的则是法律一种病态而非常态。”㉛[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第358页。医务人员子女入学优惠政策的目的正当性毋庸置疑，但其制度设计仍有待进一步优化。

（一）起点——设定主体与文件层级

本文讨论医务人员子女入学优惠政策，主要聚焦于设定阶段。如前文统计，各地各级医务人员子女入学优惠措施的制定、发布主体存在差异，若从主体存在状态上来看，可分为临时性主体与常设型主体，其中，前者大多体现为临时应急指挥部或疫情防控小组；从行政区划的层级来看，省、市、县各位阶的行政主体均出台有相关文件。基于篇幅所限，本文难以对政府奖励的设定主体提出完整构想。仅针对医务人员子女入学优惠的设定过程，笔者提出以下两点。

第一，应谨慎选择临时性应急主体。临时性应急主体较为灵活，较少受制于行政组织法以及编制政策的刚性约束，㉜参见戚建刚：《我国应急行政主体制度之反思与重构》，载 《法商研究》2007年第3期。更便于 “集中力量办大事”，其在事件处理后随即解散，运行的成本较低，不必支付日常维持费用，符合行政经济原则的要求，但是其弊端在于被撤销后相关人员回到原单位，法律责任的承担主体不明确，且实用主义倾向浓厚，规则意识淡薄。㉝参见前引⑩，戚建刚文。临时性应急主体为了追求立竿见影的效果，会牺牲掉一定的程序正义，应将其发挥作用的场域严格局限于突发事件下的应急行政活动中。诸如医务人员子女入学优惠政策等福利设定有充分的评估、考虑时间，应被绝对排除于应急行政活动之外，更适合通过常设型主体制定、发布。值得注意的是，各地出台的医务人员子女入学优惠政策大多只涉及相关文件中的部分条文，其余条文规定有改善医务人员工作和休息条件、安排医务人员作息时间等内容，笔者以为，此类内容与政府奖励的差异较大，与行政应急行为联系紧密，具有出台的紧迫性。更可取的方式是对两者作出区分，使医务人员子女入学优惠政策等政府奖励通过专门性立法进行规范。

第二，现有政策设定主体多元，相关文件层级较低，缺乏系统性，合法性亦待补强。各地医务人员子女入学优惠政策见于其他规范性文件中，规定的层级较低，内容 “五花八门”。在讨论此问题之前，首先需要回应的是其他规范性文件是否能够涉及公民的平等受教育权。如前文所述，设定医务人员子女入学优惠不属于行政应急措施，因此不存在法律保留原则向应急防控公益目的退让的场景。㉞参见赵宏：《疫情防控下个人的权利限缩与边界》，载 《比较法研究》2020年第2期。而从权力分工的角度看，设定医务人员子女入学优惠措施，属于设定行政法关系的范畴，广泛意义上来说，其带有一定的立法性质。这种权力与通常意义上行政主体的管理权不同，属于对社会秩序的设计，偏重于表达国家意志而非执行国家意志。行政法关系的设定权虽然属于多主体的权力，㉟参见林秋萍：《行政法领域的 “设定权”与 “规定权”》，载 《河北法学》2014年第11期。但正如孟德斯鸠曾说 “当这三种权力即法律制定权、公共决议执行权、私人犯罪或纠纷裁判权为同一个人或者同一个机关所掌握和行使时，那么一切都将走向灭亡”，㊱[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，彭盛译，当代世界出版社2008年版，第77页。权力集中的危险性以及权力机关与行政机关的应然定位㊲参见秦前红、徐志淼：《论地方人大在地方立法过程中的主导作用——以法规立项和起草的过程为中心》，载 《荆楚学刊》2015年第3期。促使我国在授予行政系统立法权时作出了严格的规定。例如 《立法法》第八十条、第八十二条严格限定了规章设定行政法关系的范畴；《行政处罚法》《行政许可法》等的立法取向均为限制设定权的行使。㊳参见关保英：《论行政关系的设定权》，载 《法律科学 （西北政法大学学报）》2011年第2期。其中，《行政处罚法》明确了设定行政处罚的各级行政主体，规定较大的市人民政府是最低层次的设定主体。㊴详见 《行政处罚法》第九条至第十四条。当然，政府奖励不同于行政处罚等行政行为，在当今社会公民所处的环境、条件各不相同，需求千差万别的情形下，恪守负担行政领域严格的法律创制和法律保留原则㊵参见陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1995年版，第54页。不利于行政机关积极履行服务职能，设定政府奖励应遵从较为宽松的法律保留原则。从基本权利的角度看，㊶法律保留原则涉及法律与行政的关系、权力分工、权利保护与实现等，内涵非常丰富而复杂，理论上有不同的认识和表述，因此笔者从两个视角切入进行分析。参见乔亚南：《政府职能转移的合法性与法律保留原则》，载 《理论探索》2018年第1期。医务人员子女入学优惠政策涉及公民的基本权利，而法律保留的制度内核即是限制行政机关的权力，防止公民自由、权利受到减损。换言之，某项行政行为倘若不造成公民人身或财产权利的损失，即使未经法律明确授权亦可为之。因此，政府为公民提供社会服务等授益行政行为时，依法行政的要求理应转变为较为宽松的法律保留原则。当然，当被服务对象的权利享受状态受到影响，或是突破某个具体被服务对象，波及其他社会主体时，该服务行政仍应依据规范，㊷仇婷婷：《从单一控制到综合规范——服务政府理念之下法律保留原则的演进》，载 《西南民族大学学报 （人文社会科学版）》2014年第2期。医务人员子女入学优惠政策即有可能对其他公民的平等受教育权构成实质性减损。基于上述双重视角，我们可以得到这样的结论，医务人员子女入学优惠政策仍应受到法律保留原则的限制，但此处的法律保留原则不同于干预行政下严格的法律保留原则。根据我国 《立法法》的精神，㊸我国 《立法法》第八条规定了只能制定法律的事项，但是对于基本权的重要性保留贯彻得不够彻底，仅限于涉及公民人身自由、政治权利等方面的基本权利，其他的基本权利，尤其是政府转型后的社会权没有规定。《立法法》第七十二条、第七十三条规定了地方性法规的权限，设区的市仅能就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项作出创制性规定。基于此，笔者认为将医务人员子女入学优惠的设定权赋予省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会是较为合适的，既能够保证奖励设定的灵活性，又可以保证奖励设定不过于随意，以保障公民权利不受侵犯。在各地教育资源差距较大，公民需求各不相同的现实背景下，将医务人员子女入学优惠政策的设定权限交由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会是较为合适的，其能够保障政府奖励灵活性的同时，杜绝奖励设定过于随意。因此，笔者认为各地医务人员子女入学优惠政策的合法性补强还有待省级地方人大的补充性授权。

另一个问题是现存的规范性文件内部存在自相矛盾的情形，应进一步整理与规范。如上文所述，医务人员子女入学优惠的省级文件与中央文件规定不一致、市级文件与省级文件规定有出入的情形屡见不鲜。我国 《立法法》对于法律、行政法规、规章和地方性法规之间的效力作出了较为明确的规定，但对于各级主体制定的其他规范性文件之间的效力等级关系尚未被明确。其他规范性文件作为在法律体系中数量庞大，对公民权利和义务具有重大影响的一类法律文件，性质和地位仍然不甚明确。㊹参见黄金荣：《“规范性文件”的法律界定及其效力》，载 《法学》2014年第7期。这可能是导致各地、各级医务人员子女入学优惠政策互不相同、各行其是的原因之一。各级文件之间存在冲突会导致优惠政策缺乏体系性，引发社会矛盾，削弱政府的公信力，还会对社会法治产生巨大的危害。实际上，基于制定主体的职权性质，其他规范性文件之间仍然可能存在一定的效力优先性，如制定主体均为政府时，上级政府对下级政府存在领导关系，上级政府的文件对下级政府应具有约束力。同时，中央政策在全国范围内具有普遍的效力，省、市、县等各级文件在本级行政区划内具有普遍的约束力，各级奖励政策仍应遵守上位文件的规定。为了解决这一问题，有学者提出，应对乱奖励要从源头抓起，通过立法明确规定哪一级权力机关或行政机关有权设定何种奖励。㊺参见袁曙宏：《治理一下 “乱奖励”如何》，载袁曙宏：《社会变革中的行政法制》，法律出版社2001年版，第274-277页。笔者认为这一观点具有合理性，应出台统一的 《行政奖励法》对不同层级的行政主体可以制定何种行政奖励关系进行明确，当然，《行政奖励法》对各级行政主体的设定权不宜规定过细，应避免完全式列举，赋予行政主体必要的自由裁量权。根据 《立法法》所体现出来的 “制定主体等级决定效力等级”的观念，各地医务人员子女入学优惠政策应遵循上级文件的精神，在上级文件规定的范围内 “因地制宜”，以保证政府奖励内部的逻辑自洽。

（二）过程——公众参与与专家意见

正如有学者指出的那样：“行政程序的正义、合理与否，直接影响行政实体内容能否正确顺利地实施。”㊻应松年：《行政程序立法的几个问题》，载 《湛江师范学院学报》2005年第2期。法律的生命在于执行，健全的法律，用武断、专横的程序执行，难成良效；不良的法律，用健全的程序去执行，可以削弱其本身的负效果。㊼参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第41页。然而，由于行政程序法的缺位，我国目前尚未形成规范地方政府决策程序的统一立法。㊽参见应松年：《社会管理创新要求加强行政决策程序建设》，载 《中国法学》2012年第2期。同时，其他规范性文件不像法律、行政法规和规章那样具备全国性的统一程序规范，《党政机关公文处理工作条例》亦仅是从内部技术处理层面作出了规定。某些地方出台了规范性文件制定程序的地方政府规章以弥补这一不足，㊾参见程通、南丽军：《我国地方政府行政决策程序法治化建设探讨》，载 《牡丹江大学学报》2019年第2期。但各地在名称到制定程序各个环节的内容差异很大，甚至有些凌乱，会对法制统一造成破坏。各地医务人员子女入学优惠政策均规定于其他规范性文件中，诸如 《关于全面落实保护关心爱护医务人员若干措施的通知》此类其他规范性文件的制定程序有待国家统一立法，然而，其中专家意见和公众参与是不容忽视的两个要素。

医务人员子女入学优惠政策应引入适度的公众参与。其他规范性文件的公众参与应区分两种情形。第一种，规范性文件只是对现有法规定的细化、解释。此时，规范性文件的民主性已经体现在原有的规定中，㊿参见杨书军：《规范性文件制定程序立法的现状及完善》，载 《行政法学研究》2013年第2期。无需再强调公众参与。第二种，规范性文件属于创制性的法律文件。医务人员子女入学优惠政策即属于第二种，《突发公共卫生事件应急条例》仅宽泛地规定对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励，并未说明奖励的种类与方式等。医务人员子女入学优惠政策本质上形成了一种新的行政奖励方式。但是这一制度形成的过程缺乏直接的民主基础，自然会产生民主正当性不足的质疑，且其没有立法程序严格，行政机关仅仅是通过自身渠道搜集信息，不可避免会产生信息不对称和片面性。参见崔浩：《行政立法公众参与有效性研究》，载 《法学论坛》2015年第4期。医务人员子女入学优惠政策实际上是对利益和资源的再分配，是不同利益群体之间达成的妥协，在制度形成过程中应当介入各方主体的利益诉求和立法意愿。与此同时，行政效率原则的要求不容忽视，其他规范性文件的公众参与方式可与规章、行政法规不同，可引入电子参与法律制度，参见张欣：《我国立法电子参与有效性的提升——基于公众参与法律草案征求意见 （2015-2016年）的实证研究》，载 《法商研究》2018年第2期。利用中介机构、行业协会等快速收集意见。仅就中考入学优惠政策而言，平等入学权带有宪法上平等权的性质，参见管华：《我国高考加分政策的宪法规制》，载 《南京师大学报 （社会科学版）》2019年第3期。该文虽然讨论的是 “高考加分”，但本文探讨的对象同样符合其所述 “平等权的穿透与投射功能”。另有学者认为属于宪法上受教育基本权利的子权利，参见莫静：《考生受教育权的法律保障研究——以我国高校招生录取阶段为例》，载 《研究生法学》2013年第6期。其牵动着亿万考生与家长的心，决策出台过程中应当听取各方利益群体的意见。尤其是在当前教育升学竞争压力巨大，教育资源相对有限的情境下，直接的加分必定会影响到其他学生受教育的机会，破坏教育公平体制。参见周永坤：《教育平等权的宪法学思考》，载 《华东政法学院学报》2006年第2期。

医务人员子女入学优惠政策应注重专家参与。一是法学专家的专业知识能够保障该规范性文件的合法性，增强可接受性。该政府奖励与宪法上的受教育权及平等权存在一定冲突，政策作出前应邀请法学专家进行谨慎的价值衡量，要对政策是否确有必要，能否达成目的，与被侵害的价值相比何者应优先，是否有更恰当的方式等作出精准判断。参见陈云生、蒋剑华：《宪法视野下的教育平等权初探》，载 《河南社会科学》2014年第6期。二是教育、医学等领域的专家可提供知识，增强该规范性文件的科学性。参见杨建顺：《论科学、民主的行政立法》，载 《法学杂志》2011年第8期。三是专家的意见是客观的、理性的，能够阻碍部门利益造成的偏差。

（三）终点——内容优化与有效监督

目前，就医务人员子女入学优惠政策的 “外观”而言，各地的文件仍存在着许多空白与缺失。完整的政府奖励规定应涵盖奖励主体、奖励条件、奖励方式、奖励程序、经费来源、监督与救济等各个环节。然而，由于政府奖励不像行政处罚等其他行政行为有明确的法律规定，各地的文件规范性程度不够高，在执行过程中会萌生许多困难。据前文统计，以报考普通高中学校优惠的具体办法为例，广东、江苏、重庆、西藏等地目前仅作出了原则性安排；甘肃、湖南、山西、宁夏、山东等地则简单地作出了概括性规定；湖北、云南、江西三地的省文件虽均规定有中考加分政策，但江西仅规定了加分幅度，湖北在规定加分幅度的基础上交由具体市、州进行制度细化，云南则还规定了加分的方式与相关责任部门。江西抚州市教育局的文件则在江西省文件的基础上细化了加分申请的方式与职责部门。然而，各地各级文件虽有繁简差异，却无一例外地缺乏奖励的实施程序、监督及救济等重要内容。要补足以上缺失，亟待统一的行政奖励法作出具体规定，在此之前，各地的各级文件应注重衔接，形成完整的具可操作性的制度安排，充分保障公民权利。

就其实质内容而言，医务人员子女入学优惠政策面临的主要争议是：一是受众范围的合理性异议。如民警、清洁工等各行各业的抗疫人员并未享受同等待遇，而一线医务人员亦并非人人有符合资格的子女，是否存在不公平；二是政策本身的合理性异议，即优惠政策是否侵害了教育公平，此种侵害是否确有必要。据上文统计，各地政策规定的优惠群体存在差异，小至其中获得表彰以及被认定为烈士的医务人员，广至所有一线医务人员。另外，各地的政策中不乏有 “作出突出贡献”这样的不确定概念，需进一步解释。实际上，医务人员子女入学优惠的相关规范凝聚了价值衡量、治理理念和立法技术等多方面因素，在我国教育资源稀缺，教育公平是社会公平的重要组成部分这一现实背景下，出台医务人员子女入学优惠政策不仅应经过审慎的衡量与分析，遵守程序正义，还应通过通俗易懂的立法释义加强相关规则的可接受性与透明度。笔者以为，对其中获得表彰以及被认定为烈士的抗疫人员 （不限于医务人员）子女给予入学优惠措施较为合理。第一，加分对象为极少数群体，对整体教育公平的影响较小。第二，标准具有确定性，防止了不确定概念造成的权力滥用。第三，对烈士子女等特定对象给予照顾，弘扬了社会核心价值，体现了积极的国家意志和道德价值。参见彭泽平、金燕：《高考加分政策的历史透视及其治理》，载 《中国教育学刊》2015年第11期。

法谚有云：“一切有权力的人都容易滥用权力。”有效的监督是政府奖励法治化的应有之义，监督能够有力地防止权力寻租，亦能够提高决策的科学化与民主化，构建多元化的监督体制是完善政府奖励的必备保障。医务人员子女入学优惠政策应引入多主体监督机制，其中人大监督着重于方案制定、程序落实；监察监督立足于预防和纠正违法违纪行为，如行贿受贿、弄虚作假；参见潘墨涛：《行政奖励科学化：原则、机制和保障》，载 《理论探索》2012年第2期。社会公众监督及媒体监督则体现为直接参与政策制定、实施过程。医务人员子女入学优惠政策的手段、标准、评审方式、救济途径等内容都应及时多渠道公开，明确公众反映意见建议的路径，及时回应公众的诉求；对于违法、违规行为，则还应加强曝光与报道。

这其中一个突出的问题是各地涉及医务人员子女入学优惠政策的其他规范性文件是否属于立法机关备案审查的范围。单就 《监督法》第二十九条、第三十条的规定而言，被审查主体仅限于县级以上人民政府，不包括政府部门，各省市经政府批准，由政府部门发布的规范性文件也应将其制定主体认定为政府。目前从 《宪法》《组织法》的精神以及现实的考量来看，人大常委会不审查政府工作部门的规范性文件，各地教育局制定的医务人员子女入学优惠政策不属于备案审查的范围。且审查对象仅限于决定和命令。参见谢维雁、段鸿斌：《关于行政规范性文件立法备案审查的几个问题》，载 《四川师范大学学报 （社会科学版）》2018年第1期。然而，实际上我国规范性文件名称繁多，有命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等，我们考察规范性文件应从其实质出发。参见温辉：《政府规范性文件备案审查制度研究》，载 《法学杂志》2015年第1期。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，只要当规范性文件影响公民权利义务、针对不特定多数、具有普遍约束力且可以在一定时期内反复适用时，无论其名称为何，都应将其纳入权力机关备案审查的范围内。因此，各省市人民政府制定的医务人员子女入学优惠政策虽不以 “决定、命令”的形式出台，同样属于备案审查的范围。另外，地方突发事件应急处理指挥部由省、自治区、直辖市人民政府成立，此类临时性机构颁布的相应文件也应属于立法机关备案审查的对象。然而，需要注意的是，以上路径选择均基于本文判断医务人员子女入学优惠政策不属于 “急时行政”这一前提，应急行政下相关文件的出台则应另作探讨。