略论无讼多民族社区的建设

陈 瑛

（四川警察学院 四川·泸州 646000；西南民族大学 西南民族研究院，四川·成都 610041）

一、多民族社区建设的实然状态

从《中国流动人口发展报告2018》数据可知（见图一），自1995年开始，我国人口流动进入高速增长期，年均增长7%左右，虽然到2015年增长速度开始明显放缓，但城—城流动人口持续增加，其中少数民族流动人口比例还有所上升，显示出城市群对流动人口的拉力依然强劲。城市散居少数民族总量不断增大，流动人口各民族“大分散、小聚居”的分布格局更为普遍，在大部分大中城市，尤其是东部发达地区，少数民族流动人口已经远远超过了世居少数民族[1]。同时，随着国家西部大开发项目、兴边富民行动等安排部署的推进，民族地区和边疆地区的人口流入流出也越来越频繁。多民族城乡社区已经成为“各民族生产生活、交往交流的重要平台”[1]。

图一 1982-2017年全国流动人口规模（单位：百万人，%）

在不同的学科视角下，学界对民族社区的界定有强调地域性和心理性的争议。以高永久、朱军、徐俊六等学者为代表观点认为民族社区也是社会形态的社区，承载在一定地域基础上，而常宝则认为作为具有民族性的共同体，民族社区的心理性才是最鲜明特征，不局限于地域[3-5]。笔者更赞同前一种观点，顾名思义，多个民族混居的城乡社区可称为多民族社区，不同于虚拟社区，多民族社区当以某一地域为依托，是融合了多元民族特征和民族文化的具体且微观的社会共同体。

遵循推进社会治理能力现代化的精神，各地的多民族社区建设向着法治型、规范型、协作型和智能型方向努力。坚持依法治理和以人为本的原则，持续加强少数民族流动人口管理、散居少数民族权益保障以及民族团结进步事业配套法规等方面的法制建设；规范工作制度和工作流程，分级精细治理、定期与不定期工作机制相结合的网格化管理体系；党组织、职能部门、社区和居民协作，注重社区党组织领导和基层党建工作，创建诸如电话服务热线、“楼门接待岗”“民情日记”等便于各民族参与交流解决合理诉求的服务平台，以志愿者队伍、信息员、监督员和代表大会等组织形式鼓励少数民族参与自治；利用互联网和大数据新科技推进智慧社区建设。各地还结合自身实际情况推出各具特色的创新举措，比如成都浆洗街社区和杭州新颜苑社区采取的社区——高校合作模式，与所在区域高校合作建立各类基地助力社区工作；宁波芝兰社区和天津滇池里社区特别关注民生，为少数民族同胞提供一键通电话、绿色服务专区等贴心服务；武陵山片区靖州民族社区以民族文化关键符号“飞山太公”和“芦笙节”为内核推动文化互嵌实现各民族社区物质和精神层面的共同发展[6-9]。多民族社区居民间交往日益频繁，交流逐渐加深，实现着潜移默化的交融。

同时，多民族社区建设还存在一些亟待解决的问题。就社区建设力量而言，社区服务管理需要去行政化，服务管理质量尤其是民族工作水平有待提升，社区民族工作专业人才队伍有待充实。在以政府为主导的传统体制下，社会的自主成熟度比较低，社区建设规划、管理服务、人员编制和资金来源均明显过度依赖政府，导致社区管理行政化、科层制倾向，社会化运作机制不健全，自组织能力偏弱。社区各个部门或组织之间的工作职责分工不够清晰，工作内容交叉，时有推诿扯皮现象发生。政府财政对社区民族工作相关经费投入有限，工作人员往往身兼数职，疲于应付多头来源的各项工作，工作质量也就打了折扣。机制和经费等原因使得社区民族工作留不住专业人才，原本应是多民族社区工作重头戏的民族工作很难有精力和激情创新。以服务为主旨的社区建设变味为行政化的管理甚至命令为主，对社区居民尤其是少数民族居民的人文关怀在一定程度上是缺位的。就社区建设参与主体而言，参与主体的民族性决定了不同民族文化风俗和价值观念之间差异可能存在的摩擦比单一民族社区更大、参与主体的多元性也使得各自对利益诉求的冲突多样化。其中，少数民族居民社区融入度低的现象相对明显。客观来说，由于历史上地理位置偏远、经济发展滞后等原因，少数民族同胞的综合素质参差不齐，更多精力用在了适应社会发展或维持生计上，对于参与社区治理积极性不高，加之对行政命令式的社区管理缺乏认同，更是难以融入到社区建设中[10-13]。此外，受到“民族文化屏障”的影响，更热衷于在同乡或本民族的聚会中寻找归属感，这种情感寄托极易形成“抱团而居的流动族群内卷化”[11]格局。于是多民族社区表现出不同民族的社区居民之间更疏远和同一民族的社区居民之间联系更密切两个对比鲜明的“背离”，造成心理隔阂。

在多民族社区这一共同体中，“民族结构的异质性强，社区中各民族居民在互动与交往中发生冲突的可能性更大”[14]，加上上述主客观因素，社区治理难度更高。在少数民族流动人口进入代际更替的背景下，多民族社区居民将会具备更高的文化程度和更强的维权意识[1]。如何妥善解决矛盾纠纷，实现“各族群众交得了知心朋友、做得了和睦邻居”[1]的理想状态，打造各民族不仅交错而居，并且情感上亲密无间的多民族社区，推进互嵌式社会结构，依然任重而道远，还需要不懈探索，或许能从传统思想中获得启发。

二、无讼：多民族社区建设的应然愿景

（一） 中国传统法文化的价值理想

“无讼”一词出自《论语·颜渊》“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”的文句。事实上无讼不仅仅是孔子的理想，是与中国古代统治阶级密不可分的儒家思想精髓之一，也是传统中国法文化和伦理的主流价值追求。无论是建立在宗法制度和伦理关系上，历来强调家国一体的传统，如同维护血缘关系一样维护着尊卑等级秩序的儒家，还是百家争鸣时期同样留下宝贵思想遗产的其他诸子各家，大多从不同视角论述了包括了贱讼、厌讼、惧讼、息讼、去讼等心理的无讼思想，认为有讼是可耻的，有弊无利，耗时伤财，败坏天伦。儒家主张宽厚待人、和谐相处是君子之道，实现大同社会以及智“人和”的理想状态主要依靠德治和自治，以仁义礼信为主要内容的道德原则，依靠个人道德修养气度的提升和人格的自我约束来维持社会和谐，以德去刑，以礼治国；道家提倡无为、无争、无欲、知止、知足，以和谐人格创造和谐社会；法家以刑去刑为途径减少矛盾冲突达成和谐人际关系；墨家兼爱、非攻、尚同的社会理想，无不显示着以“和”为要义的无讼思想已经糅合在中华民族的心理素质之中，成为中华民族精神不可或缺的内涵要素。传统无讼思想之“讼”并不仅仅指需法庭裁定的争端，自然更不囿于民事官司。无讼当是人与人之间和谐相处，通过协商甚或是忍让解决冲突争端，实现人类大同社会的美好理想。“贵和谐，尚宽容，作为中国文化的基本精神之一，在中国历史发展中起过重要作用”[15]。

学界对于无讼思想的研究主要集中于其思想渊源和对现代社会的影响两方面。既有文献中“孔子的无讼思想”“儒家无讼思想”和“传统无讼思想”等提法，笔者更为赞同最后一种表达。作为中国传承数千年的法律文化基本价值取向，“无讼”虽由孔子最早明确提出并以儒家系统论述最多，但如前所述，道家、墨家乃至法家均从不同视角在不同程度上奠定了其思想基础。传统无讼思想的产生与古代中国家国同构的社会结构、重义务轻权利的法律思想、民刑不分诸法合体的法律体系、相对封闭的地理空间以及自给自足的农业经济是分不开的[16-17]。对无讼思想所产生社会影响的评价则是褒贬不一。有研究分析了过分强调道德意识造成了重刑轻民的法律体系和权利缺失的法律理念，抑制了法律技术的发展，阻碍了古代中国法律的健全之路，片面强调秩序和稳定导致传统中国社会的封闭和僵化、发展滞后，这也是造成曾经中国崇尚人治、公民法律意识淡薄的原因[18-21]，甚至有学者直言其是“古代法学发展的桎梏”[22]。然而即算是在极其崇尚法治和制度的西方学界，也有学者认识到信仰和理想在法治社会毫不违和的存在，譬如罗尔斯所描述的存在于社会基本结构中、体现着正义理想的“事实上的平等”。信仰和理想与法治并行不悖，或者可以说法治维护着信仰，朝着实现理想的方向努力完善，跳出“讼即为官司”的狭义桎梏。也有更多的文献肯定了无讼思想作为中国传统法文化价值追求的积极意义。其中大部分都认为对和谐社会建设具有指导作用[23-24]。社会矛盾不是仅仅依靠法律就能完美解决的，以综合多样的纠纷解决手段、经济优化的解决方案，实现情理法统一，虽然难度甚大，但更有利于实现社会的终极稳定和谐[25]。事实上，无讼思想的确已经在当下的司法领域实践中体现出了穿透时空的指导力。21世纪初，福建省厦门市中级人民法院依托社区，融合传统无讼理念，率先探索无讼社区的创建，针对城市、农村和工业区的不同特点推出不同措施，制订考评规则和评分标准，“形成解纠机制多维格局”，“司法引导与社区自治相结合”[26]，是社会管理创新的生动实践。这一有益探索在近10年来逐渐推广到江苏、广西、四川等地。2019年，四川省成都市大邑县无讼社区的创建成效再一次成为新枫桥经验的典型。可以看到，社会正经历着从“无讼”到“兴讼”再回归新的“无讼”的转变，而当前研究除了前文所述的思想渊源和社会影响之外，还散见部分对无讼社区建设和枫桥经验传承实践案例的报道，鲜见对现代新无讼思想之内涵、特征以及与传统无讼思想本质区别等方面的深入探索。

（二） 现代无讼思想的超越

厚植于5000年中华文明、脱胎于现代法治背景的新无讼思想与被诟病为导致中国落后于西方完备法律体系和发达法律技术之元凶的传统无讼，既是继承又是超越，存在千丝万缕的联系又有着明显不同的底色、底线和底气特征。

首先，二者处于不同的时代背景，所以有着截然不同的底色。以维护宗法等级制为核心的“礼”在中国古代社会不仅凌驾于法律之上，指导封建立法和司法活动，最终形成一个以刑法为核心的、单一且封闭的封建法律体系，更是深入人心的文化，规范着人们的思想。因此，传统无讼孕育于礼治秩序，以依服制定罪量刑、亲亲相隐等法制原则维护的封建等级秩序为底色。新无讼思想是现代法治社会的产物。纵观古今中外学界关于法治的论断，都蕴含着法律面前人人平等以及法律至高无上的理念。亚里士多德眼中的法治和英国法学家戴雪的法治说，强调法律的普遍强制性。现代国家普遍奉宪法和法律为公共治理的最高权威。在中国，自十一届三中全会以来党和政府就一直反复强调“不允许任何组织和个人有超越宪法和法律的权力”。现代无讼以衡量国家治理体系现代化重要标准和国家治理现代化核心要义的法治为底色。其次，传统无讼植根于“隆礼重法”“先礼后法”“出礼入法”的“三位一体”功能互动关系[27]。历代统治者坚持德治为本，礼治为用，而法治仅仅是备用，备而少用，甚至可以备而不用。法律让位于礼制，以“刑措四十余年不用”的成康之治为颂，希冀建立不需要法律或者荒废法律的社会。与之不同，现代无讼的底线却是“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[28]，主张不“忌讼”，在必要的情况下支持依法而讼。在形成完备法律体系的前提下，以法律法规和诉讼行为作为维护社会公平正义的底线，采取多样化的纠纷解决手段，将纠纷解决节点前移，以最优化的解决机制供选择，实现各方利益的协调、个人与社会的和谐，权利与义务的平衡。最后，传统无讼思想产生于封建社会，礼不下庶人，刑不上大夫，以维护统治阶级利益为目的。共建共治共享的社会格局背景中的现代无讼则是以维护广大民众利益为目的，其底气是人民性。将人民利益置于首位，在此价值观的指导下，以柔性为主刚性为辅的理念和方法解决纠纷，科学设计不同行动者在解决纠纷过程中的角色。正因为底气不同，二者所采取的纠纷解决措施也有差别。传统无讼更多采用的是诸如宽容或忍让甚至是回避或逃避的消极自力救济方式，而现代无讼则在提倡宽容的同时，还采用了协商、和解等积极自力救济方式[29]，既免于诉讼时间漫长程序繁琐之累，又省去高昂的诉讼费用，符合纠纷解决的基本原理。简而言之，是以人民为中心，消除讼累。

社会学认为，争端是社会关系呈病态的表征。那么，解决争端就是恢复人与人之间正常状态的社会关系，无讼“指向一种开启和维护人与人和谐关系的发展原则”[29]。相较于将“无讼”仅仅观照于司法领域的视角，本文更倾向于从广义来定义现代无讼，是在法治背景下，以日趋完备的法律法规体系为保障，以人民利益为考量，以主动疏导、源头治理和协作共商为原则的多样化纠纷解决机制为抓手，形成多元主体参与的共建共治共享社会治理格局的理念。

三、致治：从实然状态到应然愿景的努力

（一） 多元解纷机制的必要性和合理性

纠纷解决是一个跨法学、政治学、社会学等多学科的主题，包括司法、行政、民间多元方式。根据不同的标准，可以划分为不同类型。按照介入主导力量的不同，分为国家主导与支持的和民间自决的解决方式；根据客体自身的特征，分为常态的和非常态的解决方式；根据介入部门的性质，分为司法的和非司法的纠纷解决方式[30]。也有研究根据介入部门、参与人员和依据标准的性质，从狭义到广义有三种界定：一是以国家法为依据标准，司法机制内的解决方式；二是兼顾国家法和民间法，由司法行政部门、行政管理部门和民间自治机构介入的解决方式；三是实现了司法、行政和人民三大调解功能对接的“大调解”概念下的解决方式[31]。

对于社区矛盾纠纷解决方式有两种侧重点不同的争议：一种认为由血缘、亲缘和地缘因素为主导、传统的、封闭的熟人社会已经被现代社会分工、经济一体化和网络技术发展等新因素解构。倾向于对立二分法的西方社会理论主张取代熟人社会的现代社会是“陌生人社会”。陌生人之间的矛盾纠纷多由公力救济解决，尤其是在我国当下强国家、弱社会，社区自组织结构发展尚不成熟的情况下，社区矛盾纠纷的解决尽量以最能体现公平正义的方式解决，支持采取诸如司法判决、行政裁决等国家主导的方式来解决纠纷化解矛盾。这也体现了西方学者耶林所主张“德性的忍让、饶恕是病态的权利”的观点。另一种看法认为虽然传统的熟人社会已经被解构，但取而代之的并非是陌生人社会，“恰恰相反，一个新的熟人社会正在形成当中”[29]。新的熟人社会具有流动和开放的特征。熟人之间的纠纷多由自力救济解决，强调和解与宽恕，不赞成国家主导的，尤其是司法解决纠纷方式，反对行政力量过度干预，支持强社会、弱国家的模式。这两种争议围绕着国家与社会二元力量强弱转换展开。然而，自十八大提出城乡社区治理以来，随着深化改革的不断推进，党和政府意识到这两种力量并非真正意义上的截然对立和分离，而是相互交织密不可分的，由此提出社区多元主体的合作协商式治理。那么，社区矛盾纠纷的解决机制也应当是多元丰富的。

21 世纪初，着力于控制诉讼爆炸现象，在去诉讼中心主义的司法变革理念影响下，我国努力构建统一整合诸多具有解决纠纷功能的主体的大调解机制。有学者认为，这是一种受到中国政治体制影响的“功利选择”“导致不同纠纷解决机制在行政干预下走向趋同”[31]。事实上，中国历来都将纠纷解决维护社会稳定作为党和政府的一项基本职能，无论在全能主义时代还是后全能主义时代，中国的国家组织能力和动员能力都显示了解决危机和纠纷的巨大潜能，由国家主导和支持的纠纷解决方式在整个解纷机制中不可或缺。同时，多民族社区所具有的流动性和族群居住内卷化双重特征使其成为新旧熟人社会的叠加和桥接，仅仅依赖公力救济而忽视自力救济的功能会愈发加剧多民族社区建设的现存困境，不利于推动矛盾纠纷柔化化解，可能造成更严重的疏离和冷漠的社区氛围。因此，官方和非官方的、国家的和民间的各类纠纷解决方式都有其存在的意义，中国独特的历史传统和现行体制能实现强国家和强社会的共同发育，以整合了具有解纠功能多元主体的大调解机制来化解多民族社区矛盾纠纷具有必要性和合理性。

（二） 合理定位多维解纷主体

社区矛盾纠纷多元解决机制聚合了多元主体的解纠功能，其中如何科学界定社区治理共同体的权责利，如何做到各司其职分工配合保障机制流畅运行值得关注。以社区矛盾纠纷解决机制和社会治理能力现代化创新样本之一的成都市大邑县为例，当地弘扬“枫桥经验”，由地方党委和政府领导，以“调、确、裁、议、讼”为主要工作方式，整合司法、行政、人民调解，尤其是行业专家、乡贤、社会组织、志愿者等各方面力量，强化政治、制度、科技、能力和经费保障，推进诉调、检调、公调和访调等多方面对接，通过“五治”[32]综合发力，多元化解矛盾纠纷，打造无讼社区[33]，成为全方位立体社会治理综合体系思想的成功实践案例。借鉴有益经验，结合多民族社区自身特点，探索非诉讼手段钝化矛盾于前、司法公平殿后的矛盾纠纷多维解决方式，支持法律诊所、纠纷援助中心、调处中心等形式开展人民调解、社区调解、律师调解、法官调解多项服务进社区。总体而言，健全多民族社区矛盾纠纷多元解决机制关键在于以党建为引领、立法为保障、司法和行政为支撑、社会力量为引擎。

首先，基层党组织是“确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础”[34]。无论是深圳市南山区的协商式、北京东城区的复合式还是江苏无锡社区的互嵌式社区建设模式的探索，都有一个共同的特征，“1”字当头，即坚持基层党组织的领导核心作用[35]。这是确保矛盾化解的组织保证和政治保障。其次，解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，“必须要善于运用法治思维和法治方式”[36]。社区矛盾纠纷化解要做到有法可依，健全的多民族社区治理法律法规制度体系是应有之义。了解国家法律法规，学习领会和贯彻国家层面关于社区治理、纠纷解决，以及民族政策和民族工作等多方面的指导性文件，并出台各地具体的可操作实施意见。同时还应进一步完善诸如《城市民族工作条例》、流动人口管理和服务的地方性法律等，此为确保矛盾化解的法律保障。再次，“无讼”的字面意义是“没有诉讼”，固然是治理理想状态的最直接表达，但并不意味着将司法解决纠纷方式排除在解纷机制之外，相反而言，司法解纷和其他非诉讼解纷方式相互补充相互支持，无论社区矛盾纠纷解决方式如何多元，都应该在法律这一“屋顶”下正当运作。现代无讼思想并不惧讼，若调解方无法达成共识，或调解不能实现当事人意思自治，就没有真正解决纠纷，此时司法解纷方式理应介入，依法结讼。强行将追求“零判决”的高指标调解率作为职能部门考核指标不仅破坏了法律权威，也有违全面依法治国要求。多民族社区多元解纷机制需要找到司法和非司法两类纠纷解决方法的合理平衡点。此外，在中国，具有专业性和权威性优势的行政性解纷方式是ADR（Alternative Dispute Resolution可供选择的解决争议的替代司法诉讼和仲裁的其他方法）重要组成部分之一，然而这也是最需要厘清职能界定的方式。以承担了社区最大部分纠纷解决工作的派出所警务工作为例，派出所调处的纠纷中，诸如日常琐事、家庭感情、邻里关系等民间纠纷数量大大超过了法律明文规定的公安机关工作职责中的治安纠纷[30]。多民族社区派出所则明显承担了更多由于所谓敏感因素而导致的超出工作职责的社会管理服务功能，跨部门协作缺项较多，行政性解纷方式尤其需要开展权责利划分和工作统筹协调的研究。但不可否认，司法和行政共同构成了多民族社区多元解纷机制中国家能力代表的有力支撑。最后，解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，要“把党的群众路线坚持好、贯彻好”[36]，社会力量是解决纠纷机制的引擎。提高社区自组织能力，发动社会力量参与纠纷化解，明确社区各民族居民的主体地位，培育居民的社区自治意识，最能激发社区内生活力，培养社区认同和归属感，形成凝聚力的方式。

可见，社区矛盾纠纷解决机制并不是多元主体的简单叠加，而是诸多主体得以科学定位的内在协调有效运行的有机共同体。无讼多民族社区也并不仅仅是一种以社区为单位的“将大量矛盾纠纷化解消弭在诉前阶段的诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”[37]，更是一种融合了现代法治思维的基层治理创新实践，既是传统无讼思想植根于5000年文明厚土之上的螺旋式上升和更高层次的回归[32]，又是探索统一多民族的中国在新时代维护民族团结，铸牢中华民族共同体意识的现实路径。