船舶油污事故中行政责任和民事责任之辨析——以“达飞佛罗里达”轮船舶油污事故为例

帅月新 王燕翎

一、引言

2013年3月19日，“CMA CGM FLORIDA”（下简称“达飞佛罗里达”轮）与“CHOU SHAN”（下简称“舟山”轮）在我国东海海域发生碰撞，导致“达飞佛罗里达”轮油舱破损，约613.278吨燃料油泄漏入海，构成重大等级船舶污染事故。事故发生后，上海海上搜救中心和上海海事局组织洋山港海事局等多家船舶污染清除单位开展应急处置行动。同年6月20日，上海海事局向交通运输部海事局报送《关于“达飞佛罗里达”轮污染事故调查的报告》①参见沪海危防[2013]367号文件。，认定“达飞佛罗里达”轮和“舟山”轮均对污染事故负有责任。同年12月11日，上海海事局出具《船舶污染事故认定书》②参见沪海事认字[2013]第0005号文书。，认定两轮均对污染事故负有责任。同年12月20日，“舟山”轮向交通运输部海事局提出重新认定船舶污染事故责任的申请。

2014年1月24日，交通运输部海事局做出维持原认定的复函。同年2月17日，上海海事局对“达飞佛罗里达”轮和“舟山”轮做出海事行政处罚决定③参见海事罚字[2013]030015号、海事罚字[2013]030016号文书。。同年6月26日，“舟山”轮向上海虹口区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销上海海事局所做出的海事行政处罚决定。经审理，上海虹口区人民法院做出行政判决④参见（2014）虹行初字第115号文书。，驳回“舟山”轮的诉讼请求。

2014年2月20日，洋山港海事局向宁波海事法院提起民事诉讼，要求“达飞佛罗里达”轮和“舟山”轮全额承担污染事故应急处置费用。2017年7月14日，宁波海事法院做出民事判决⑤参见（2015）勇海商法初字第445号文书。，对洋山港海事局要求“舟山”轮承担船舶油污损害连带责任的诉请不予支持。洋山港海事局不服一审判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。2018年3月29日，浙江省高级人民法院经审理做出二审民事判决①参见（2017）浙民终582号文书。，认为“舟山”轮作为非漏油船，并不存在法律规定需要分别承担责任或连带责任的情形，“达飞佛罗里达”轮作为漏油船，应当对清防污费用承担全部赔偿责任。

“达飞佛罗里达”轮船舶油污事故是近年来我国海域少发的溢油量较高的污染事故，其所引起的法律诉讼纠纷也在历年来的船舶污染案件中比较少见，不仅牵涉到当事方对海事行政主管机关的行政诉讼，而且各当事方之间的民事诉讼纠纷也是一波三折。该案凸显了当前我国船舶油污事故处理面临的尴尬境地，同时也说明了区分污染事故中行政责任与民事责任的必要性。通过厘清二者的区别，可以对船舶油污损害行为同时追究多种法律责任提供理论依据，也可以为案件的妥善处理提供实务指导。

二、行政责任的承担

所谓行政责任，就是行政机关基于一般统治权而对违反行政法上的义务的个人或者法人所科处的制裁或者惩罚[1]。对违反法律义务的行为人而言，法律责任是客观存在的，要使法律责任变成现实，使违反法律义务的行为人履行其法律义务，必须由国家授权机关依法追究法律责任，实施法律制裁。法律制裁是国家授权机关对违反法律义务的行为人依其所应承担的法律责任实施惩罚的强制性措施[2]。某一行为在侵犯民事权利的同时，也会对社会秩序造成一定的危害，应当由行政法予以制裁。

可见，行政责任是由违反行政法律规范的行为所引起，违反行政法律规范所确定的义务是行政法律责任产生的前提。本案中，上海海事局作为海上行政执法主管机关，经过调查取证，形成的碰撞事故调查报告②参见沪海通航[2013]492号文件。显示，“舟山”轮和“达飞佛罗里达”轮违反《1972年国际海上避碰规则》安全航速、瞭望、碰撞危险、避免碰撞的行动等条款是造成碰撞发生的根本原因，进而导致燃料油泄漏的污染事故。因此，对于造成此次污染事故，“舟山”轮和“达飞佛罗里达”轮是有共同违法行为的当事人，两轮因未遵守海上交通安全法律、法规的规定导致的碰撞与污染事故发生存在直接的因果关系，两轮违反了《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）第六十五条③《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十五条：“船舶应当遵守海上交通安全法律、法规的规定，防止因碰撞、触礁、搁浅、火灾或者爆炸等引起的海难事故，造成海洋环境的污染。”的规定，均对污染事故负有责任。

保护海洋环境是一切单位和个人的义务，无论是主观上故意或过失、客观上直接还是间接造成海洋污染的单位，都应当承担相应责任。“达飞佛罗里达”轮作为漏油船，理应对海洋环境污染承担相应的行政责任，而“舟山”轮虽然并未漏油，但是其因过失行为间接造成了海洋污染事故，同样需要承担相应的行政责任。

《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）规定海事管理机构应当自事故调查结束之后制作事故认定书，载明事故基本情况、事故原因和事故责任④《防治船舶污染海洋环境管理条例》第四十九条：“组织事故调查处理的机关或者海事管理机构应当自事故调查结束之日起20个工作日内制作事故认定书。事故认定书应当载明事故基本情况、事故原因和事故责任，并送达当事人。”。《防污条例》是关于防治船舶污染海域的行政法规，上海海事局依据此条例的规定，通过前期的船舶污染事故调查，查明案件状况，对污染事故责任进行一定的区分，出具《船舶污染事故认定书》，其判定的正是当事人在污染事故中的行政责任。在对两轮污染事故行政责任判定的基础上，上海海事局作为对在我国东海海域发生海洋环境污染事故的单位进行处罚的行政执法主体，依据《海环法》第九十一条⑤《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十一条：“对违反本法规定，造成海洋环境污染事故的单位，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款。前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过三十万元。”的规定，给予两轮各罚款30万元的行政处罚，完全属于正常的海事行政执法范畴，是行政机关利用公权力对违法者所做的处罚。本案中“舟山”轮在其重新认定船舶污染事故责任的申请和对海事行政处罚决定的行政诉讼中均辩称“舟山”轮并未发生漏油，只是违反海上交通安全法规而发生交通事故，仅需要对碰撞事故负责，而无须对污染事故负责的说法明显不能成立，其诉讼请求遭到法院驳回也属情理之中。事实上，早在 2005年“西汉银河”轮行政诉讼辽宁海事局一案①参见（2005）大行初字第1号文书。中，大连市中级人民法院就曾经做出非漏油船在污染事故中应承担责任的判决，可见法院在审理类似船舶碰撞污染案件时，认为非漏油船承担行政责任的观点存在一定共识。

三、民事责任的承担

所谓民事责任，是民事违法行为人所应承担的法律后果，作为其前提的民事法属于调整私人之间关系的私法，其目的和作用是通过侵权行为人以金钱进行损害赔偿，从而恢复因侵权行为而改变了的私人之间的权利义务关系。因此，民事责任主要体现为一种弥补损失关系，以弥补受害人的损失为目标，遵循“无损害就无赔偿”的原则。在实现责任的方式上，主要是以财产责任形式为主，如返还财产、恢复原状、赔偿损失、支付违约金等。

可见，民事责任由民事主体违反民事义务的行为所引起，违反民事义务是民事责任产生的前提。本案中，“达飞佛罗里达”轮的漏油污染属于典型的海洋环境污染侵权行为，符合侵权构成所必需的条件，包括违法行为（违反海上交通安全法律、法规的相关规定而发生碰撞，导致船舶油污事故发生）、损害事实（为了清除污染，上海海事局组织多家单位开展清污行动，投入大量的物力和人力，产生高额的应急处置费用）、因果关系（溢油直接导致海洋环境污染，海事行政主管机关在污染现场取样化验并检测分析后，证实油指纹与“达飞佛罗里达”轮上所存燃油一致）、过错（即使不存在主观意愿上的故意漏油，但客观上存在未谨慎驾驶的疏忽大意，从而导致碰撞溢油的发生）。

依据《海环法》第九十条的规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；《侵权法》第十五条②《侵权法》第十五条：承担侵权责任的方式主要有：“（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）赔偿损失；（七）赔礼道歉；（八）消除影响、恢复名誉。”规定的承担侵权责任的方式也包括赔偿损失；《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》③《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释[2011]14号）第四条：“船舶互有过失碰撞引起油类泄漏造成油污损害的，受损害人可以请求泄漏船舶所有人承担全部赔偿责任。”（以下简称《油污司法解释》）第四条规定船舶油污事故的受损害人可以请求泄漏船舶所有人承担全部赔偿责任。上述法律规定所称的赔偿损失正是民事责任的具体实现方式，据此洋山港海事局才可以向污染肇事方要求全额承担污染事故应急处置费用。

此外，本案洋山港海事局所提起的民事诉讼中，将未漏油船“舟山”轮也作为被告，要求其和漏油船“达飞佛罗里达”轮连带承担污染损害赔偿责任的诉求在一审和二审中均未得到法院支持。笔者比较认可法院的判决，事实上船舶碰撞溢油中存在两种民事侵权行为，一种是船舶碰撞导致的双方之间的财产损害（该种侵权行为不属于污染侵权，不在本文讨论范围之内），另一种是碰撞后漏油导致的海洋环境污染损害。船舶碰撞造成了漏油，漏油又产生了油污损害，油污损害的近因是漏油而非碰撞，碰撞并非必然导致油污，而漏油则一定会导致油污。因此，漏油船才是污染的源头，应当由漏油船承担污染损害赔偿责任，这也是国际社会所一贯秉持的“谁漏油，谁赔偿”原则，我国《油污司法解释》第三条④《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释[2011]14号）第三条:“两艘或者两艘以上船舶泄漏油类造成油污损害，受损害人请求各泄漏油船舶所有人承担赔偿责任，按照泄漏油数量及泄漏油类对环境的危害性等因素能够合理分开各自造成的损害，由各泄漏油船舶所有人分别承担责任；不能合理分开各自造成的损害，各泄漏油船舶所有人承担连带责任。但泄漏油船舶所有人依法免予承担责任的除外。各泄漏油船舶所有人对受损害人承担连带责任的，相互之间根据各自责任大小确定相应的赔偿数额；难以确定责任大小的，平均承担赔偿责任。泄漏油船舶所有人支付超出自己应赔偿的数额，有权向其他泄漏油船舶所有人追偿。”的规定也体现了该原则，在漏油船向受害者承担赔偿责任后，再由其按照碰撞责任比例向非漏油船追偿。

关于“舟山”轮的连带责任问题，只有法律明文规定某种情况下发生的是连带之债，侵权人才承担连带责任，我国《油污司法解释》第四条虽然没有否定受损害人向各责任人主张按份责任，但其第三条明确规定只有当两船均漏油且不能合理分开各自造成的损害，各船舶才承担连带责任。本案中只有“达飞佛罗里达”轮漏油，这是明显可以区分开来的损害，因此要求“舟山”轮一起承担连带责任无法可依。其次，民法理论对共同侵权的界定是两个或者两个以上的人，基于共同行为或意思使他人受到损害，碰撞造成油污损害满足主体人数与造成损害的条件，对碰撞双方的行为或意思是否有共同性的判断应当采取主观性的认定标准，即双方的行为或意思是故意为之才认定为共同侵权，对于船舶碰撞的发生，双方事先达成合意的可能性几乎不存在，因此共同侵权之说很难成立[3]。

四、行政责任与民事责任的区分

根据法理学的概念，设定法律责任的目的是通过使当事人承担不利的法律后果，保障法律上的权利、义务、权力得以生效，从而实现法律的价值。行政责任和民事责任在一定程度上都扮演着实现社会正义、维护社会秩序的角色，秉承着惩罚、预防和救济等法律功能，但两者在责任性质和责任承担方式、责任追究标准、法律适用要求等方面存在不同。

行政违法行为侵害的是公共安全、市场经济秩序以及社会管理秩序等公共利益，因此行政责任属于公法责任，主要目的是惩罚和预防违法行为，而不是救济，行政责任的设置一方面是保障政府权力的合理运行，另一方面是保障政府权力的有效运行，从而实现公共利益所期待的行政秩序。民事违法行为的侵权行为所侵害的利益只能是人身权、物权等个人利益，民事责任虽然也具有一定的惩罚功能，但民事责任重在对受害人权利的恢复，赔偿或补偿当事人所受到的损失，其体现更多的是补偿功能和救济功能。

在追究民事责任的场合，发生损害后果是成立民事侵权行为的必备要件，民事责任中的损害赔偿是直接为保护被害人的利益而服务的，为最大限度地实现这种目的，对于海洋环境污染特殊侵权行为的民事责任追究中采用无过错责任或者严格责任原则，不管行为人主观上是否具有过错，只要造成了损害，就要承担侵权责任。而行政责任追究的范围较民事责任则更为广泛，作为行政责任前提的行政违法行为，不像民事侵权一定要造成实际后果，只要具有违法行为就足以对其实施行政处罚。另外，作为行政违法行为的主观要件，行为人必须具有过错，即故意或者过失。

1.行政责任不能等同于民事责任

本案中，上海海事局作为行政主管机关，其针对“达飞佛罗里达”轮和“舟山”轮出具的《船舶污染事故认定书》以及对两轮所实施的海事行政处罚追究的正是有关当事人的行政责任，而非民事责任。至于“舟山”轮以其在碰撞中未发生漏油为理由，不应当对污染事故承担责任的观点，显然是当事方在混淆船舶油污事故中行政责任和民事责任的概念。即使法院判令漏油船“达飞佛罗里达”轮对清防污费用承担全部赔偿责任，也并不意味着“舟山”轮就不需要承担行政责任。法院民事判决书是对民事责任归属做出划定，而民事责任的性质是补偿并非制裁，对于“舟山”轮因过失碰撞导致溢油污染的行为，仍然需要通过海事行政处罚对违法行为人予以制裁，以维护海上交通环境的正常秩序。因此，“舟山”轮所主张的无须对污染事故负责以及免于海事行政处罚的诉求缺乏事实和法律依据。

2.行政责任的承担并不是民事责任承担的前提

本案中，“舟山”轮针对上海海事局所做出的船舶污染事故责任认定和海事行政处罚决定等行政行为，几乎穷尽了其可以利用的一切法律救济手段，包括对污染事故责任的重新认定、对海事行政处罚决定要求举行听证会、向法院提起行政诉讼等，目的是为了对后续的船舶油污损害民事赔偿纠纷造成影响，其逻辑是将行政责任和民事责任进行捆绑，如果海事行政主管机关认为“舟山”轮作为非漏油船，不需要对污染事故承担行政责任，那么在民事责任纠纷中，法院也就能够支持其对船舶油污损害索赔不承担民事赔偿的诉请。事实上，针对民事纠纷的审判中，一审和二审法院均支持了“舟山”轮的主张，而且认为洋山港海事局所提供的《船舶污染事故认定书》不能作为其向“舟山”轮进行民事索赔的依据，但法院的判决并没有遵循“舟山”轮所谓的逻辑，而完全是基于我国加入的油污损害赔偿相关国际公约和《油污司法解释》，并对民事责任和行政责任做出清晰的划分。

可见，行政责任的承担并不是民事责任承担的前提，“舟山”轮如何承担民事赔偿责任与上海海事局对“舟山”轮的污染事故认定以及海事行政处罚并不存在必然的联系。上海海事局所作的海事处罚决定是对“舟山”轮与“达飞佛罗里达”轮因碰撞发生海洋污染事故在公法上做出的处罚，是行政机关利用公权力对违法者所做的惩罚。对于船舶油污事故的行政责任，应当遵循的是违法者承担责任的法律规定。而对于船舶碰撞导致漏油造成的海洋污染损失，民事赔偿是对该损失的弥补，属于私法上的权利救济，遵循的是漏油者承担责任的法律规定[4]。一个是承担发生海洋污染事故时公法上的行政责任，一个是承担弥补海洋污染损失的民事赔偿责任，二者指向不同的对象，彼此之间也并不存在前后的内在逻辑关系。

五、结论

船舶油污事故的海事执法和司法实践中，应当对肇事方的行政责任与民事责任分别进行评判。对于行政责任，海事主管机关除了按照《防污条例》的规定，向相关肇事方出具行政责任认定书，还需要对相关肇事方科以海事行政处罚，通过制裁对违法行为人起到教育和警戒作用。对于民事责任，则应当由漏油船承担全部赔偿责任，至于漏油船事后按照碰撞过失责任比例另行向非漏油船主张追偿，属于漏油船的权利，并不影响其对油污受损方的责任承担。行政责任和民事责任相互辅助、相互配合，有利于共同维系航运界的公共利益和法律秩序。