海运温室气体减排背景下多国碳排放交易机制比较与我国的对策

彭 旭

2018年4月，国际海事组织（IMO）海上环境保护委员会（MEPC）第72届会议通过了《IMO船舶温室气体减排初步战略》（以下简称《初步战略》）。《初步战略》以时间为维度，提出了短期、中期及长期共计20项备选措施清单。IMO接下来将基于实证研究和分析对这些措施及其影响开展评估，并计划于2023年达成最终战略。《初步战略》向国际社会传递出海运业加快向低碳转型的强有力信号，同时将绿色航运推上快车道，这无疑将对整个海运产业发展产生革命性影响。

一、国际海运温室气体减排措施

在实践中海运温室气体减排工作可采取的措施大致分为三类：技术性减排、运营性手段和市场化手段。

船舶能效设计指数（EEDI）是重要的技术措施，要求船舶在设计阶段满足一定的能效水平。船舶能效管理计划（SEEMP）是一种运营性手段，要求船舶以节能高效的方式营运，如改进航行计划、以更节能的航速航行或更频繁地清洁螺旋桨。

国际海运温室气体减排市场化手段还未正式实施，现有的讨论主要包括碳排放交易体系（ETS）和碳税两种方式。碳税是指根据船舶实际运营时的燃油消耗计算出船舶 CO2排放量，对船舶排放的CO2征收税费，收取的税费用于建立国际海运温室效应气体治理基金。碳排放交易制度主要是基于总量控制和可交易原则设计的，控制所有参与企业的碳排放总量，根据一定的分配机制将配额分配给参与企业，企业可在市场上交易碳排放配额。

技术性和运营性减排与市场化手段在船舶减排资源配置方面的差异可用以下模型说明。

假设市场上存在A、B两个公司，其减排量与平均减排成本关系的函数分别为C（A）和C（B），整个市场的减排函数为C（total）=C（A）+C（B）。随着减排量的增加，单位量CO2减排成本上升，C（A）和C（B）都是单调递增函数。假设A、B公司平均减排成本-减排量函数关系如图1所示，图中A公司的减排效率要低于B公司，在相同减排量的情况下B公司的减排成本更低。

在采取技术/运营手段控制碳排放量时，要求A、B公司达到相同的减排标准QA/QB，A公司付出的成本为PA，B公司付出的成本为PB。此时未达到帕累托最优，即A公司有意愿付款让B公司更多减排，市场损失了部分经济效率。

图1 A、B公司平均减排成本-减排量函数

而在采取了市场化措施ETS后，政府设置 一个减排量总额Cap，市场需要减排的总量为QTotal=QA+QB，A公司和B公司之间可以进行碳排放交易，最后市场达到均衡价格P，此时，A公司减排量为Q′A，B公司减排量为Q′B，QTotal=QA+QB=Q′A+Q′B。

ETS虽然不是直接减排的手段，但可以让减排资源在各单位间得到更经济的配置。碳税也有同样的功能，设置碳税价格为P，若企业减排成本大于P，则企业选择缴纳碳税而不实施减排，反之减排成本小于P，则企业选择减排而不缴纳碳税，最后达到市场均衡。不同的是碳税是价格控制，ETS是减排总量控制，采取碳税方法需要收集更多的关于碳排放价格的信息。

二、国外代表性ETS概述

1.欧盟EU-ETS

欧盟碳交易机制是目前全球范围内规模最大也是建立最早的碳交易机制，交易量占到全球碳交易总量的3/4以上，覆盖了欧盟约45%的温室气体排放量。

欧盟碳交易机制是根据总的碳减排计划，设定所有参与企业可以排放的碳排放量配额总量，再根据碳排放配额的分配机制，将碳排放配额分配给参与企业。当企业的年度碳排放量低于企业所分配到的配额时，可以将多余的配额拿到碳交易市场中进行出售；同样，当企业的年度碳排放量高于企业所分配到的配额时，就需要到碳交易市场中购买所需要的碳排放配额，还可以从世界各地的减排项目中购买国际碳信用；随着时间的推移，每年分配的碳排放总量上限会减少，因此推动总排放量下降，可用配额总数的限制确保它们具有价值。各家公司每年必须交出足够的配额以涵盖其所有排放量，否则将征收高额罚款。

欧盟排放交易体系的实施共分四个阶段，目前，EU-ETS已经实施到了第三个阶段（2013—2020）。与前两个阶段相比，欧盟放弃了原来由成员国各自设定总量的做法，而是统一由欧盟设定一个单一的、联盟范围内的排放总量。从2013年起超过40%的配额将以拍卖而非免费的形式加以分配，而且这一比例将逐年递增。同时，将有更多的部门和温室气体种类纳入该交易体系，其中海运温室气体排放是否同样纳入到EU-ETS也是目前欧盟重点考虑的问题之一。每个企业在各阶段中累计的碳排放配额将不会被带入下一个阶段。

2.日本JVETS

日本环境厅于2005年规划建设了自愿性碳排放权交易体系（JVETS），采用自愿参与的机制。规制对象分为两种类型：一是规定减排目标的参与者，也就是真正的减排实体，该类型参与者将与政府约定一定的减排量，利用节能装备或替代能源减排，政府提供补助金；二是排放交易参与者，其不进行实际减排，作用是融通市场上的配额交易，没有政府的设备补助金或排放配额。减排目标是在基准年以过去3年的平均值为基准，自愿参与企业要提出下一年度的预计减排量、能源使用效率、可再生能源设备费用及成本。

日本环境省通过以下几种方式协助企业达到减碳目标：（1）基于补贴的碳排放交易体系。在每一交易阶段的预备期，参与企业向环境省做出低于基准年的排放承诺，并申请减排津贴。专家委员会批准后，参与企业使用津贴购置安装减排设备，进行减排准备工作。在履约期内，参与企业需要履行其减排承诺。如果在交易最后阶段，参与企业未能完成减排任务，则必须归还政府减排津贴。（2）第三方认证机制。参与企业在期末兑现当期减排承诺后，向委员会提交结清申请，第三方核查机构开展相关核查工作。（3）开放的市场。每个参与减排的企业都将从管理机构获得为其免费分配的排放权配额。如果参与企业在承诺履约期中超额完成减排任务，其多余的碳配额可以在JVETS市场中出售，也可以在调整期内申请储存，以备在下一个阶段中使用。当参与企业未能在承诺期内完成减排任务，它们可以在JVETS的市场里购买排放权配额。JVETS允许使用京都机制下的碳信用，因此企业可以在国际市场上购买碳信用冲抵企业未完成的减排任务。（4）辅助系统。日本环境省建构碳交易相关基础设施，例如建立碳交易管理信息系统（包含资讯、注册、排放管理、交易配对等功能），提供检核准则、排放认证准则、制式化交易契约，提供碳交易账户管理机制。

3.韩国ETS

2012年5月2日韩国国会提出了《排放交易法》的最后草案，韩国成为亚洲第一个将ETS纳入法律体系的国家。

韩国ETS于2015年起正式实施，适用于每年二氧化碳排放量超过12.5万吨的企业，或年排放量达2.5万吨的工作场所以及自愿加入到碳排放交易体系中的企业。韩国ETS分为三个履约期：第一履约期配额将100%免费发放；第二履约期97%的配额将用于免费发放；而第三履约期免费发放的配额额度将小于90%。该体系允许企业在市场上购买的配额比例不得超过其当年实际排放量的10%，在第一、二履约期内，只可使用来自本国的排放配额；从第三履约期开始，从国际上购买的碳信用的使用比例不得超过企业实际购买配额的50%。未履约的企业将遭到高于市场平均价格3倍的处罚，最高不超过10万韩元/吨（约90美元/吨），这也将会是碳交易价格的上限。在履约年及履约期之间，企业可以无限额储存配额，同时，韩国ETS还规定了一些救市措施。

三、与行业有关的ETS规则设计

通过对EU-ETS、JVETS和韩国ETS的分析可以发现，在ETS建设的过程中有六个需要着重考虑并设计的规则，这些规则影响着ETS运行的效率和公平。

1.减排总量的确定

减排总量的确定有按绝对数量减排和按强度减排两种方式。绝对数量包括确定每年的减排数量，是一个绝对控制量，而按照强度则是通过确定基年排放量后在基年排放量上减少排放的比例。由于排放量不仅受到生产、排放技术的控制，还受到经济波动及生产需求的影响，绝对减排量的控制无法监测到经济变化，所以不少国家采取的是基于基年排放数量的强度减排。

减排总量的设定取决于政府要求的减排强度，减排量越大承担的减排国际责任也就越大。

2.排放配额的确定

一般来说，在ETS实施的过程中，会根据一定的分配方式将一定的排放额度分配给企业。企业超出这部分的排放，可以通过拍卖的方式在市场上获得，或者通过向其他公司购买额度获得。即政府确定允许的碳排放总量后，向企业发放的碳排放配额总量小于确定的碳排放总量，而多出来的部分由政府放入碳市场进行拍卖（或者政府定价出售）。

排放配额占排放总量的比例决定了所有企业在碳减排中的负担，全额免费发放则所有企业负担最小，政府无收益；免费发放的比例越低，企业负担越大，政府收益越高。

3.排放配额在各个行业中的分配

考虑到不同行业的性质以及各国对不同行业的支持程度不同，排放配额在各个行业中分配会有所不同。如各国政府会对电力、运输业与制造业提出不同程度的减排要求，而在运输行业中水运业、民航运输、公路运输、铁路运输需要承担不同程度的责任。一般认为，水运是最清洁、最高效、平均运输吨公里碳排放最少的运输方式。如果对水运业的减排要求过高，会促使海运成本上升而更多的货物运输转向公路、铁路等碳排放强度更高的产业。

排放配额在行业中的分配，反映了政府对产业的支持程度。

4.排放配额在行业中各个企业之间的分配

各国一般在不同阶段的基年确定企业的排放配额，上一期积累的额度不会转移到下一期。在每一个新的阶段，上阶段减排强度高的企业如果分配到了更少的排放额，则会降低企业减排的激励。同时，碳排放额度的可交易性使得碳排放市场存在先入者优势。企业在被分配了免费配额之后，会通过减少自身的生产、出售配额来获得利润的激励。

排放配额在企业间合理分配，能够对企业减排的长期愿景产生激励，对行业新进入者产生激励。

5.参与到国际碳排放交易之中，或是存在行业/市场的隔离

欧盟和日本都是完全参与到了国际碳排放交易之中，政府认可从国际碳排放市场上购买的碳排放额度。如果国际上存在更先进的减排技术，即使不引进（或开发）这类技术，行业也可以从碳市场上获得这类技术所带来的红利。而韩国则限制从国际购买的碳排放额度不得超过实际排放量的10%，这限制了利用他国技术红利，降低了市场效率，提高了经济成本，但是部分学者认为通过这种方法可以促进本国新技术的引进和研发。

6.减排辅助系统的建立

碳排放交易系统上线使用之前，许多的基础辅助系统需要提前布局，这部分系统的建立减少了整个体系的交易成本，是体系能否顺利运行的关键。辅助系统包括：（1）建立基础的测量体系，包括测量认定、减排基准的认定和基准年排放的认定等；（2）市场稳定措施，以防止碳价暴涨暴跌，避免因企业囤积并炒作碳排放配额而产生的交易成本；（3）减少交易环节成本的措施，包括引入排放交易参与者，其不进行实际减排，而是融通市场上的配额交易。

四、ETS规则设计的战略目标

从各国碳交易制度的设计和国际谈判实例中可总结出不同国家在设计碳交易制度时主要考虑四个战略目标：

1.最大化市场效率

最大化市场效率和最大化福利、最小化减排成本等价，这一战略目标下主要考虑：（1）市场化的分配规则；（2）避免碳排放配额分配带来的行业进入壁垒；（3）减少交易成本。

2.最大化减排力度

最大化减排力度追求尽可能多地减少温室气体排放，这一战略目标下要考虑：（1）设定尽可能大的减排数量；（2）设立尽可能小的企业排放配额；（3）尽可能快地实施碳排放交易制度。

3.最大化国家利益

对于国家利益的考虑主要有四个方面：（1）温室效应对国家生存的影响；（2）碳排放交易体系对国家竞争力的影响；（3）碳排放交易体系对国家宏观经济的影响；（4）各国家是否公平地承担了温室气体减排的责任。

4.最快建立制度优势

根据自身国情尽快提出并建立交易规则，以期未来行业标准向利于本国的方向发展，应考虑：（1）尽快建立碳排放交易试点，以此积累碳排放交易经验；（2）尽可能多地提交利于自身优势的设计提案，以期让国际社会广泛了解、默许、接受该规则；（3）积极反对他国设计提案，争取主导碳排放交易制度话语权。

五、各国ETS设计中战略目标的优先级

下面通过各国在国际社会行为中的表现，分析四种战略目标在不同国家的优先级。

1.欧盟：最快建立制度优势>最大化减排力度>最大化市场效率>最大化国家利益

欧盟是最早建立ETS制度的组织，在行业、运行机制方面都有大量的数据和经验积累，也最希望将其ETS制度向世界推广，甚至希望单方面实施强制减排。其主要战略目标是主导ETS设计话语权，推广欧盟模式，因此欧盟在制度设计方面的提案较多。另一方面，欧盟内部民众环保意识较强，且评估实施碳减排对其行业经济影响较小，所以偏向更激进的减排强度，在EU-ETS的三个阶段运行中也在不断调整以更大程度地提升市场效率。

2.小岛国：最大化减排力度>最大化国家利益>最大化市场效率>最快建立制度优势

小岛国最大的担忧来源于温室效应对其国家生存的影响，所以最大程度的减排是其第一战略目标，同时也是绝对的国家利益相关。但是对于效率和制度设计方面的关心程度不高，典型的表现为关注对温室气体总量控制，而对ETS中免征额度的分配规则关注度不高。

3.日、韩：最快建立制度优势>最大化国家利益>最大化市场效率>最大化减排力度

日韩等东亚国家紧随欧盟建立了自身的ETS试点，其第一目标是争夺在ETS建设方面的话语权和影响力，因而在制度设计方面有较多的提案。而日韩等国国内经济由财阀和大公司主导，其造船和海运业也较为发达、先进，决定了其争夺话语权的根本目的是服务于国家产业利益。典型的特点是日本加入碳排放交易体系的企业可以获得政府关于减排的补贴，未完成减排目标的企业需要返还补贴；韩国则将免费排放额度的比例始终维持在90%以上，同时限制最高碳价。而更加健全、高效的碳交易市场和绝对公平的碳减排目标也部分是为提高其产业竞争力服务，是典型的产业政策主导国家。

4.美国：最大化国家利益>最大化市场效率>最快建立制度优势>最大化减排力度

美国自特朗普上台后一直奉行美国至上的政策，其国家利益是第一考虑要素。与日、韩等产业政策主导国家不同，美国国内崇尚自由市场，所以主要考虑制度设计中的公平与效率。同时由于美国近期外交政策奉行单边主义，其建设国际统一的碳减排市场的热情不高，主要是期望不对其国内市场产生影响。减排目标则是其最少考虑的方面。

5.巴西：最大化国家利益>最快建立制度优势>最大化市场效率>最大化减排力度

巴西因地理原因远离任何大型经济体，同时国家有发达的农产品产业，亚马逊雨林有大量的碳汇。巴西对海运业的依赖程度极高，同时对海运时效也有要求，极大地担心强制性温室气体减排手段会对其经济、环境造成不可承受的影响，所以宁愿选择不采取任何手段也不愿意采取未经评估的手段。这导致巴西的提案多是要求进行更加深入的研究和评估，而不是激进的采取“干中学”的方法。

六、政策建议

相较于其他国家的碳排放交易体系，我国试点碳排放交易的时间较晚，在建设碳排放交易体系方面的研究并不深入。为避免这方面的弱点，实现弯道超车，我国应在深入研究引进他国碳排放交易体系的同时，积极探索提升市场效率的方法，找到适合我国国情的制度组合。

对于我国海运而言，当前建设海运碳排放交易体系的策略重点在于，在体现大国减排担当的同时争取国家利益，研究并引入碳排放交易体系的同时探索提升市场效率，我国的优先级策略模式应为最大化国家利益>最大化市场效率>最大化减排力度>最快建立制度优势模式。

相应地，对照第三部分所述的ETS设计规则提出以下建议：

（1）不设置绝对减排额，而是设置相对减排强度；或者不设置减排额，辅以减排补贴的形式，对未达到减排要求的企业要求其返还补贴。

（2）争取发展中国家更多的免费配额。强调新兴市场的发展权利，增加对新进入者和新成立企业的配额预留。

（3）相较于其他运输方式，海运碳排放强度更低，海运业在实施支持性减排或自愿性减排阶段不应与其他行业共享免费配额。在实施强制减排阶段建议与其他行业共享免费配额。

（4）建立完善的核算制度，考虑新进入企业排放基数的确定和二手船舶排放基数的确定，并进行进一步的调查研究。

（5）在建立较为成熟的国内碳排放交易市场前不接入国际市场。技术冲击会增加国际碳市场的不稳定性并影响公平性，例如某国通过氢能源技术减排强度达100%，则原本应当承担更多减排责任的技术先进国家，反而通过国际碳市场对其他技术落后国家收税，部分金融工具也有同样的效果。

（6）以履行IMO船舶油耗数据收集机制为契机，建立完善我国船舶燃油消耗和温室气体排放监测、报告与核实体系，为未来将航运业纳入国内或国际碳市场做准备。

（7）其他建议。国际层面继续做好谈判支撑，引导形成公正、均衡、可持续的最终战略；国内层面推动出台航运温室气体减排的系统性意见，为引领航运绿色发展指明方向。加大研究力度，针对市场机制等下一阶段焦点问题和关键要素开展专题研究，立足行业实际了解各类减排措施的可行性、效果及其对我国航运业的影响，考虑国内航运企业承受度，提出切实可行的解决方案。