城镇化背景下政府回应环境诉求的国际经验与启示

吴云云

一、问题的提出

城镇化作为现代化的一个重要指标，描述的是人口和生产由农村向城镇的转移过程，以及在此基础上所表现出来的乡村型生活方式向城市型生活方式的转变过程。[1] 中国改革开放40多年来，随着经济的快速增长，城镇化也不断向纵深推进。截至2018年末，中国的常住人口城镇化率为59.58%，较1978年提升了41.68个百分点，城镇常住人口从1.72亿人增长到8.31亿人。[2] 然而，城镇化发展突飞猛进的同时也伴随着一系列生态环境问题。2019年生态环境部发布的《2018中国生态环境状况公报》显示，近年来随着顶层设计的推进和政策实施力度的加大，中国的生态环境形势总体向好，但仍然面临着较大压力。据统计，2018年国内338个地级及以上城市中有217个城市的环境空气质量超标，占比64.2%;全国六大区域平均气温均比常年偏高;全国能源消费总量达46.4亿吨标准煤，较2017年增长3.3%。[3]

具有公共物品属性的生态环境与社会中每个个体都息息相关，城镇化进程中日益凸显的生态环境问题必然引发大量的社会环境诉求。此外，随着公众受教育程度的不断提升以及信息获取的日益便利化，由此大幅度提升的公众环境关注度也进一步增加了社会的环境诉求。根据生态环境部统计数据，全国环保举报平台接收到的举报量仍呈逐年增加的趋势，公众环境诉求的主要表达方式是通过微信、网络和电话热线进行举报。2018年，全国“12369环保举报联网管理平台”共接到公众举报710117件，共受理605665件，其中举报量排名前两位的环境污染类型是大气污染与噪声污染。[4] 面对社会公众环境诉求的不断提升，政府环境治理的压力也在不断增加，如何更好回应社会公众的环境诉求是中国政府在城镇化快速发展的背景下亟待解决的问题。

面对严峻环境形势下日益增加的环境诉求，生态环境问题的研究一直是学界的重要课题。进入二十一世纪，学者们的研究开始向治理视角转变，也有部分学者已开始探讨整体性治理这一新兴治理理论在环境治理中的作用。如有研究者指出，整体性治理是实现环境可持续发展的内在要求。[5] 整体性治理范式强调通过有效地协调与整合，实现各治理主体之间政策目标和手段的衔接，以整合治理的视角来解决公众关心的公共问题。[6] 但是国内学者对政府回应公众环境诉求的研究主要是从政府与公众等多元主体之间的互动展开分析，如杨健燕认为应通过健全政府官员环境治理考核体系、完善公众参与环境治理权利构架等方面的制度改进以鼓励公众参与，更好地回应公众的环境诉求。[7] 王华薇从政府与公众二者的博弈困境出发，认为重新规范政府治理主体、重塑公众对政府的信任是在环境维权升级下实现环境善治的最佳回应策略。[8] 总体来看，已有研究围绕整体性治理视角的讨论仍较为欠缺。另一方面，快速城镇化与环境质量之间的矛盾是城镇化发展过程中一个具有普遍性的难题，德国、美国、日本等一些发达国家较早经历了这一矛盾阶段，先于中国进行了从“大污”到“大治”的转型。[9] 这些国家政府在回应社会环境诉求时采取的多种政策措施和有效实践模式，可以为中国政府完善环境诉求的回应机制提供有益借鉴。而且，德、美、日三国政府在回应社会环境诉求上的实践经验都体现出了整体性治理的模式，在环境治理的过程中也蕴含着丰富的整合逻辑。

基于此，本文旨在从系统的整体性治理视角出发，通过意识形态的整合、法律体系的整合、技术手段的整合与多元主体的整合四个方面分别分析德国、美国和日本在城镇化背景下整体性回应环境诉求的实践，概括和归纳国际经验。这既有助于为城镇化进程中政府更好回应公众环境诉求提供有益的政策启示，也能够丰富政府回应公众环境诉求的研究领域，具有积极的实践和理论意义。

二、城镇化背景下国外政府回应环境诉求的实践做法

生态环境在很大程度上被视为一种公共产品，回应环境诉求也被视为政府的职责。环境问题是城镇化推进过程中产生的一个客观历史现象，面对环境问题引发的公众诉求，政府的整体性回应是治理公共事务的一条基本逻辑，整体性治理为整体性政府回应机制的构建提供了可供借鉴的分析框架。[10] 整体性治理强调“以问题解决”作为一切活动的逻辑，充分发挥包括政府在内的多元利益主体的作用，[11] 在这一治理结构中，整合是关键要素。推动不同治理模式的整合，发挥多元主体的协同作用，采用行政、法律、经济等多种治理手段是实现整体性治理的必然选择。[12] 在城镇化背景下，国外政府回应环境诉求的实践做法各有不同，也有相似之处。其中如图1所示，以德国、美国和日本为代表的发达国家政府在回应环境诉求时的实践做法共同体现出整体性治理的特征，且主要表现为在意识形态、法律體系、技术手段以及多元主体四个方面的统筹推进与协调发展。

（一）德国：经济与生态的和谐发展

二战后，德国的国民经济开始进入逐渐恢复与发展的进程，工业化和城镇化均不断发展与推进。与此同时，环境问题也逐渐显露出来，公众的环境敏感性随之急剧上升，不断要求加强生态保护工作。1980年德国绿党成立后，绿党成员通过选举进入联邦议会，并在2002年成为执政党。自此开始，生态现代化的理念逐渐成为德国政府决策和施政的核心价值观，这一理念也被贯彻、融入到了“社会市场经济生态化”的发展道路中。[13] 另一方面，随着德国城镇化水平的持续提升和可持续发展观念的进一步深入人心，德国政府开始重视以整合的方式来平衡工业界、社会和环境团体的利益，将观念落实于具体实践的各个方面。例如1994年修订的《联邦德国基本法》强调保护自然生态，指出要采取包括推进循环经济、征收生态税等在内的一系列环保政策以加强环境保护。[14] 在回应城镇化背景下环境诉求的过程中，德国政府采取了多样化的整体性回应措施，最终实现了经济与生态的和谐发展。

1.意识形态的整合：政府决策中的生态价值观

德国政府在回应社会环境诉求时，意识形态的整体性治理逻辑主要体现在绿色生态价值观的践行力度上。随着绿党的建立和不断发展壮大，尤其在其作为执政党上台执政后，德国政府日益采取积极的态度应对环境问题，主动回应社会公众的环境诉求，注重将生态价值观贯穿于环境政策始终。而在德国政府选择经济生态化发展道路后，更是将环境保护视为政府的责任，在经济社会发展过程中贯彻生态理念，强调经济、社会与环境和谐发展，取得了显著的绩效。[15] 德国政府对环境诉求的回应举措始终围绕着生态价值观这一核心理念，如在城市中实施了废弃物“零排放”、播撒环保“绿点”和营造生态“绿洲”等一系列环境保护措施，[16] 进一步加强了循环经济政策的推行力度，形成在意识形态上的整合。

2.法律体系的整合：由应急向预防的转变过程

德国环境保护法律体系的整合发展过程经历了三个重要阶段。首先，二战后，为快速发展经济和重建家园，联邦德国制定了针对特定环境保护对象的规章制度和法律条款，如1957年颁布的《水管理法》、1959年颁布的《原子能法》。但是，在追求经济增长的过程中，自然资源仍然沒有得到有效利用，环境法的制度建设严重滞后于当时的经济发展。[17] 然后，随着20世纪七十年代《废弃物处理法》《联邦自然保护法》等严格细致的环境单行法陆续出台和正式生效，德国的环境污染问题取得了良好的治理效果。最后，自20世纪八九十年代开始，德国环境保护工作的重点逐渐向预防性治理原则转变。针对末端治理的环境单行法不断暴露出碎片化、冗杂化的局限性，使得德国开始侧重于环境法的整体性，积极寻找法律条款之间的内在关联，进行环境法律体系的整合。德国环境法典经历了两次推进，虽然各利益群体至今未形成共识，仍未颁行，[18] 但是新的环境行政法作为其遗留下的法律遗产已全面出台。对过时和冗余的法律条款及时废除和清理，体现了德国不断注重法律的整体性。目前德国联邦和各州的环境法律、法规有8000余部，同时还实施着欧盟约400项相关的环境法规，[13] 德国形成了日益完备且严格的环境法律体系，进一步促进了环境保护法律体系的整合化。

3.技术手段的整合：综合并用的生态治理手段

在回应社会环境诉求时，德国政府也实现了多种技术手段的整体性运用。第一，科技手段。德国政府积极鼓励生产技术、环保技术等多种技术的不断创新，以合理利用资源和减少环境污染。第二，经济手段。德国政府在回应环境诉求时采取污染者付费原则。这意味着环境污染最终的治理责任应由污染者承担，德国政府规定工业部门和企业必须为自己造成的环境污染承担经济后果，这种市场经济手段产生了良好效果。第三，法律手段。在实际行动中，德国联邦政府积极与州政府在环境立法方面展开合作，形成更加完备的环境法律体系。

4.多元主体的整合：多方主体的环境治理结构

德国政府积极发挥大众媒体、环保NGO和公民个体等多方主体的积极作用，促进形成多元的环境治理结构，从而更好地推动环境治理进程。德国多元主体环境治理结构的形成主要得益于两个方面。其一是德国本身具有多元主体参与环境治理的基础。很多环保志愿者协会自发成立并致力于公益环保领域;一些私人企业在意识到自愿协议与环境管理措施的重要性后，也积极参与到节约能源和自然资源的队伍中;社会公众具有较强的环境意识，对环境问题高度关注。[16] 其二则是德国政府的积极推动，实现了环境治理多元主体的整合。德国政府不仅通过建立健全环境信息公开制度来促进企业、环保NGO和公民个体对相关信息的了解，也通过建立完善环境治理中自上而下与自下而上相结合的环境执法监督体系促进多元主体共同参与环境治理。

（二）美国：多元化的环境保护措施

第二次世界大战后，随着工业化和城镇化的快速推进，美国城市人口不断膨胀，也引发了环境压力和环境问题，美国公众对环境的关注度日增不减。1962年，《寂静的春天》一书的出版及圣塔芭芭拉石油泄漏等环境事件的爆发在很大程度上推动了公众对环境议题的关注，促进了公众环境保护的公共参与。[19] 面对社会环境诉求的增加，1970年美国联邦政府成立了美国环境质量委员会及环境保护署。另一方面，随着公众参与环境保护规模的不断扩大，环境保护组织在日益增强的专业化要求压力下，进一步形成更加正式的社会团体并对公共政策产生影响。此外，在法律层面上，美国环境保护逐渐被纳入到政府主导、社会广泛参与的法制化轨道。[20] 到了20世纪九十年代，美国环境组织开始进行网络化建设，美国政府日益采取多元化环境保护措施的整合来综合应对公众环境诉求。

1.意识形态的整合：各方融入的生态环保意识

美国政府在意识形态上的整合主要体现在三个方面。其一，环保产业的整合。美国环保产业兴起于20世纪七十年代，环保产业的发展与成熟体现了环境保护意识形态在生产和技术领域的整合，美国环保产业主要涉及环境工程、有害废弃物管理、大气污染治理、固体废弃物管理等门类。伴随1980年后产业生态理论在美国流行，美国产业生态网已涉及的造纸业、炼铁业、塑料、橡胶业等传统产业以及家用电器、计算机设备、办公设备、家居用品等新兴产业的5.6万多个企业，年均销售额高达2360亿美元。[14] 美国环境保护政策更体现为一种融入生态环境保护意识的经济发展政策，强调以新技术和新产品的开发来实现环境保护和经济的持续发展。其二，公众环境意识的提升。美国政府也非常重视提高公众的生态文明意识，每年的11月15日是美国的“循环利用日”，此外许多社区还设有城市生态中心等作为公共教育场所，致力于提高公民的保护生态环境意识。其三，政府自身的绿色环保意识。美国政府实施绿色政府计划的一个主要部分是政府绿色采购制度。1998年，美国克林顿政府颁布了《通过废弃物的防治、循环利用和联邦采购绿化政府》的行政命令，要求行政机关实施绿色采购计划，各级政府优先考虑将再生利用物质作为一项采购目标。政府义不容辞地成为贯彻环境保护意识形态的领导者和推动者，将废弃物的防止和循环利用融入日常的运作中。

2.法律体系的整合：完备的环境保护法律体系

1969年美国《国家环境政策法》的出台，标志着综合性环境成文法的形成，同时也确立了环境影响评价制度。1976年，国会颁布了综合性的《资源保护和回收法》，对环境污染物处理实施全过程监管。并在空气、水、噪声等多个领域制定了《清洁空气法》《清洁水法》《噪声控制法》《能源法》等专门性立法，这些综合性或专门性立法构成较为完备的环境保护法律体系，为保护国家生态环境提供了法制保障。[14] 除联邦层面的环境法，美国各州也会根据当地具体情况制定地方层面的法律和行政法规。这些法律法规不得与联邦环境法相抵触且较联邦层面的法规制定标准更加严格。[21] 美国环境法律体系的整合为公众环境权利的保障和社会环境治理的推进提供了良好的法律基础，积极回应了社会环境诉求。

3.技术手段的整合：全面整体的环境政策支持

在立法之外，美国政府也积极通过各种技术手段的整合促进环境问题的有效解决以满足社会公众的诉求。首先，将经济因素融入环境治理政策体系。美国政府设计了排污许可证、排污权交易、污水治理收费等一系列政策措施，在环境治理中发挥积极作用，以经济激励手段促进了环境治理效率的提升。其次，重视环境技术对环境治理的作用。美国政府为支持环境技术的研发和扩散，实施了政府直接投资、环境技术示范工程、环境技术合作研究计划等政策工具和措施，对环境技术创新活动进行规划与指导。再次，美国政府内部也非常注重环境治理变革的创新。美国政府日益重视通过环境治理变革来提升环境治理绩效，如2015年美国环境保护署发布的《EPA精益政府倡议：如何复制精益的成功》在环境保护署各部门发起精益政府变革，[22]  为更好回应公众环境诉求提供服务。

4.多元主体的整合：日益增强的社会推动力量

在美国的环境治理领域中，社会公众以及非政府组织等第三方主体对环境治理起到了日益重要的监督和推动作用，形成了主体上的整合。[16] 一方面，《国家环境政策法》的颁布从法律层面赋予了公众参与环境公共事务的权利，联邦行政部门也纷纷制定本部门保障公众参与的规范，公众参与的积极性得到了较好的调动和回应。另一方面，随着美国政治中环境议题重要性的上升，环境非政府组织快速发展，也日益职业化，逐渐建立并扩展了自己的专家队伍、筹资团队和律师团队，[16] 在环境制度的完善中发挥着重要作用。此外，包括科研人员和社会活动者等在内的社会各界人士也通过监督、揭露环境污染与公害事件向政府呼吁环境保护和生态治理，积极投身环保运动，日益成为环境治理重要的推動力量。

（三）日本：深层思考与综合性治理

1868年明治维新开始后，日本工业化和现代化不断发展，许多城市经历了严重的环境污染。从明治维新到第二次世界大战结束，随着日本工业化的日益推进，政治、经济、文化、社会等各领域都急速发展，许多环境问题也不断积累和凸显。面对这一时期大量积累的环境问题，政府当局和社会都没有采取有力的应对措施，其中足尾铜矿矿毒污染是当时最为著名的环境污染事件。[23] 二战结束到20世纪八十年代是日本从环境污染到环境治理的转折阶段。20世纪六十年代起，由于污染问题的日益严重，日本不少城市的市民通过法律诉讼和舆论传播积极参与环境保护实践，广泛反映其环境诉求，引起了日本政府对环境保护的重视，促使政府采取一系列治理措施以促进环境与经济的共同发展。[20] 20世纪八十年代至今，日本经济进入了新的法政阶段，同时也面临着诸多新的环境问题。日本社会开始对环境问题如环境和人、自然和社会、环境状况和人的幸福程度的关系等进行深层次的思考，也更加充分认识到日本环境治理中的缺陷。[24] 在此背景下，日本政府经过多次的实践创新与反思，形成了一系列回应环境诉求的整合性实践做法。

1.意识形态的整合：循环经济与全民环境教育

日本政府的生态环境保护意识整合主要体现在两个方面。其一是日本经济发展模式的转型。20世纪八十年代开始，日本政府提出要从根本上解决废物的循环利用问题，发展循环经济模式是确立了从生产和消费源头上防止污染的“管端预防”战略。其二则是日本全民普及的环境保护教育。一方面，在学校的环境教育中，日本教育部门清晰地认识到了环境教育的复杂性和综合性，充分结合每一个教育阶段学生不同的特点开展具有不同侧重点的学校环境教育。在小学阶段，主要通过组织学生进行实践活动，促使学生在实践中充分认识自然的价值以及人和自然的关系等等;在初中阶段，日本环境教育重视培养学生了解自然界;在高中阶段，日本环境教育则侧重于提高学生主动保护自然环境的能力。[25] 另一方面，在校外的环境教育中，日本政府设立环境教育中心与环境教育展览馆、博物馆等具有教育主题意义的文化设施以推进社会公众的环境教育，促进公众环保意识的提升与社会环境保护道德风尚的形成。

2.法律体系的整合：日趋成熟的环境法律制度

日本政府经历了从仅依靠技术措施向整合化运用行政、法律等制度手段的转变，成立了环境保护专门机构并制定了一系列环境保护法规以控制与治理环境污染，实现了对社会环境诉求法律方面的整体性回应。日本对环境法律制度的调整过程伴随着对环境保护认识的不断深入，经历了如下几个重要阶段。其一是公害治理阶段，20世纪六十年代，日本环境法着重突出环境治理和经济发展协调的宗旨，但有关如何对污染产生的源头进行控制的内容，环境法基本没有涉及。该时期的日本政府疲于应付多起发生的污染事件，但环境污染事件是一个过程，此时的环境立法重发生后而非发生前 。[26] 其二是20世纪七十年代后，从“公害治理”转向“环境保护”观念的阶段。基于环境污染控制的实践效果，日本政府认识到了对污染源头治理的重要性。1970年，日本国会对《公害对策基本法》进行了修改，日本环境法中“环境与经济健康发展相协调”的相关条款均被删去，加入了“维护国民健康与文化生活”的规定。与此相一致，《大气污染防治法》也作了同样修改。次年成立了国家环境厅，进一步加强了环境立法。其三是20世纪九十年代日本环境立法的新阶段。1993年日本颁布的《环境基本法》取代了《公害对策基本法》，确立了对整体环境进行法律保护的法律框架。进入21世纪后，以《循环型社会基本法》为代表的法律颁布，日本环境法律体系日趋成熟，对环境影响评价制度、环境污染总量控制、损害评估与赔偿等方面都制定了明确的法律制度。

3.技术手段的整合：多样的环境产业政策支持

日本政府对民间企业治理公害、进行环境保护综合采用了多样化的支持政策，体现了技术手段的整合性。在20世纪六十至七十年代大气污染和水污染等公害严重时期，日本政府推行了政府（国家、地方自治体）环境保护预算、低息融资和税制优惠等支持政策。[27] 在此基础上，日本政府对环境产业的支持主要体现在以下几个方面。一是对改善企业经营环境的支持。这主要体现在提供充足稳定的环境治理资金支持，如日本政府通过“生态行动21”的简易环境管理系统认证制度促进解决了中小企业接受外部认证的较大人力成本和费用问题。[27] 二是对环境技术研发与普及的支持。日本政府对企业进行的环境技术研究开发采取了一系列补助、税制优惠等措施。为了应对先进环境技术产量少、成本高、普及难等问题，日本政府建立了各种补助金制度，对引进利用可再生能源设备、低氟无氟型冷藏冷冻设备和先进的垃圾处理与回收再利用设备等进行补贴。[27] 三是对环保绿色产品的支持。日本政府制定了一系列绿色采购的方案与计划，例如2000年通过的《绿色采购法》实现了绿色采购方面的法制化，标准更为严格的生态标识制度的制定与实施创造了环保型产品和服务需求，推动了绿色经济的发展。

4.多元主体的整合：环境治理中的第三方参与

在环境诉求压力之下，日本政府对环境治理相关利益方的多元主体进行整合，由环境治理中的规则制定者转变为鼓励各方主动参与环保活动的协调者，积极推进环境治理中的第三方参与。一方面是使企业在环境治理中发挥主动作用，政府的敦促和国内特殊的道德压力使日本企业在环境治理中经历了由被动接受政府管制到主动配合政府环境治理的过程。[28] 日本一些如野村兴产Itomuka矿业大企业成功地由原来的污染排放企业向污染治理企业转型，也有一些如王子制纸集团等企业利用技术优势开展资源循环利用事业，为环境保护作出了直接贡献。[29] 另一方面是促进公民以及公民团体的社会力量积极参与环境治理的过程中，日本市民参与环境政策制定过程产生的影响作用主要体现为对污染企业和大型破坏环境公共项目的反对与影响主要环境议题的改变。[28]

三、城镇化背景下国外政府回应环境诉求实践对中国的启示

城镇化的不断推进在促进经济发展的同时也带来了一些环境问题，引发了社会的日益关注，也带来了环境诉求的不断增加，需要政府进行有效的回应。中国的城镇化有其特殊性，但这并不表示可以对“他山之石”予以忽视。通过梳理城镇化背景下德、美、日三个国家在意识形态上的整合、法律体系上的整合、技术手段上的整合以及多元主体上的整合这几个维度中差异与共同并存的实践做法，总结其中所蕴含的城镇化进程中环境治理规律性的一些经验，可以为中国城镇化背景下政府回应公众环境诉求带来一些有益的政策启示。

第一，强化生态治理的价值观。在意识形态的整合上，各国政府对生态环境价值观的重视体现出以公众与政府共同关注的问题为取向的价值准则的确立。價值理念具有先导性，三个国家环境保护价值理念的确立分别体现在国家发展模式和对公众的宣传教育两个方面。从发达国家政府回应环境诉求的经验来看，对生态治理的重视并上升到价值理念的层面是回应的关键。中国已经进入新时代，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在更好促进经济发展的同时，对生态环境保护提出许多新要求。党的十九大强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，要求坚持节约资源和保护环境的基本国策，对推进美丽中国建设做出了战略部署。2018年，中央发布了《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，再次强调中国生态环境保护的总体目标，要求推动形成绿色发展方式和生活方式。[30] 这体现了国家对生态治理价值理念的强调，有效回应城镇化背景下社会公众的环境诉求要求政府必须坚持生态治理的价值理念并在实践中贯彻落实生态治理的理念。

第二，继续完善环境保护法律法规体系。在法律体系的整合上，各国政府积极完善国家环境保护法律体系以强化与改进政府的规制管理。重视环境保护立法是上述发达国家的政府回应环境诉求的另一共同点，也是一条重要的经验。中国法律体系中的各层面均承担着环境保护的重任，取得了一定的成果。在宪法层面上，1982年的宪法修改至2018年宪法修改的过程体现出环境保护在国家宪法规范体系中地位不断增强。[31] 在法律层面上，国家先后制定了《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》和《循环经济促进法》等30余部针对生态环境保护的法律，总量已超过全国人大及其常委会立法总量的十分之一 。[32] 在环境法规层面上，国务院先后制定了《自然保护区条例》《野生动物保护条例》等环境保护行政法规130余部，并制定了国家环境标准近2000项。在地方环境保护立法层面上，各地为落实中央环境立法的设定任务也加强了地方环境立法建设。[31] 然而，中国《生态环境监测网络建设方案》《生态环境大数据建设总体方案》等文件的印发体现了以信息治理为先行突破的环境治理变革正在不断深化，[33] 当下中国环境保护法律法规体系的完善正面临着城镇化和大数据技术快速发展的时代挑战。因此，中国的环境保护法律规范体系也还需要进一步更新，以更好地为社会环境诉求的回应提供优质法律保障。

第三，促进循环经济的发展。在技术手段的整合上，各个国家政府通过鼓励性政策、激励性手段等方式来提升环境治理技术。循环经济有利于促进经济与生态环境的协调发展。德、美、日三国政府均重视以发展循环经济化解环境危机、缓解资源匮乏的这一重要途径。近年来，随着经济结构的转型升级，中国循环经济的发展也日益受到重视并不断推进，然而，与绿色发展理念的要求相比，当前循环经济的发展还存在一些不适应的地方。为此，在构建循环经济发展模式的过程中，应进一步结合中国特色，明确中国循环经济发展的目标、任务、重点和基本路径。[34] 在推进循环经济发展过程中，需要注意两个方面：一方面，不断实施积极引导绿色产业发展的政策;另一方面，大力推进环境保护科技开发创新体系建设，提升环境保护专业科学技术水平，促进资源循环利用。

第四，促进社会治理主体的成长。在多元主体的整合上，则通过与社会公众等主体之间的协调以实现多元主体环境治理模式的形成。德、美、日三国政府在城镇化背景下对环境诉求的回应均构建了以政府为主导，积极引导企业合作，发挥各类非政府环保组织的作用以及促进媒体与社会公众等多元主体共同参与的环境治理模式。随着城镇化和工业化的不断推进，政府面临着日益增大的环保压力和环境诉求。强调政府与企业、非政府组织和公民个体的共同参与是城镇化进程中许多国家补充政府自身力量不足、回应环境诉求实践的共同特点。对于中国而言，充分发挥多元治理主体的参与作用，也是政府补充自身治理力量和有效回应环境诉求的内在要求。随着改革开放的深入和城镇化的推进，一方面政府面对的环保压力和需要回应的环境诉求不断增强，另一方面包括企业、非政府组织和公民个体在内的社会力量也不断成长，为城市环境治理提供了有力地支持。首先，应进一步增强公民环境素养。公民环境素养是指公民对环境知识的掌握和环境的理性认识程度。公民具备一定的环境素养是公民积极参与环境治理的重要条件。政府应采取有力措施切实提高社会公众的环境素养，通过建设环境保护博物馆、推进环保志愿科普宣传等方式向社会公众普及环境保护知识。其次，应进一步拓展城市环境治理的参与渠道拓展。多元社会治理主体积极参与环境治理离不开参与渠道。当前，尽管社会治理主体参与环境治理的方式和途径不断增多，但一些地方的社会治理主体参与城市环境治理仍然存在着参与渠道不足的问题。为此，政府应进一步拓展社会治理主体参与城市环境治理的渠道，在更广泛的范围内推广听证会和环评公众参与制度。[8] 最后，应进一步建立健全多元主体参与的绩效评估制度。参与绩效是衡量社会治理主体参与必要性和重要性的基本依据。为此，应该建立并实施科学的绩效评估制度，根据社会治理主体的参与绩效制定和实施相应的激励措施，从而更好地回应社会环境诉求。

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责任编辑：范瑞光