增强容错纠错机制的实效性研究

方世南 张云婷

〔摘要〕

党的十八大以来，中央领导多次强调要建立和完善容错纠错机制。党的十九大报告首次提出要“建立激励机制和容错纠错机制”。本文以北京市、重庆市、广东省容错纠错机制为分析样本，根据样本容错纠错机制的共同点揭示这些地方容错纠错机制存在理念多于机制、主观性大于客观性、容错纠错机制与行政问责制难以同振共频和双向发力、容错机制与纠错机制难以互为补充等诸多主要问题。针对这些问题，从大力营造容错纠错的文化氛围、发挥约束权力制度规范的作用、健全多元协同的配套机制、提供强有力的法治保障等角度着手，提出如何提升容错纠错操作过程中的科学化法治化一体化程度，以增强容错纠错机制实效性的一些对策建议。

〔关键词〕

容错纠错机制;问责条例;制度治党

〔中图分类号〕D63-31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0067-06

黨的十八大以来，中央领导多次强调要建立和完善容错纠错机制。党的十九大报告首次提出要“建立激励机制和容错纠错机制”〔1〕。据我们初步统计，截至2017年6月底，至少已有北京等19个省市相继出台了实施《中国共产党问责条例》办法。其中，北京市、重庆市、广东省、四川省等在实施办法中，都增加了“容错纠错机制”。本文重点分析北京市、重庆市、广东省容错纠错机制的共同点及存在的主要问题，在此基础上提出增强容错纠错机制实效性的基本对策，以利于加快构建和进一步健全科学化、民主化、法治化和可操作化的容错纠错机制。

一、各地容错纠错机制的共同点

各地容错纠错机制的文本表述总体而言大同小异，原则性、宏观性、笼统性和定性说明较多，对于在实践中如何精准化地操作有一定的难度。

（一）北京、重庆、广东容错纠错机制的文本表述

北京市2017年4月14日发布《中共北京市委实施〈中国共产党问责条例〉办法》，在第三章问责方式及适用的第十六条规定“严格实施问责同时要注意保护作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，把在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同故意违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”

重庆市2017年3月31日发布《重庆市实施<中国共产党问责条例>办法》，明确“对于错误决策或者不当决策提出明确反对意见而未被采纳的，不承担领导责任”，提出问责坚持“三个区分开来”：把在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，并把这些作为责任划分的重要依据。

广东省2017年3月23日发布《广东省党的问责工作实施办法》，第二章问责情形中第十三条有下列情形之一的，可以从轻或者减轻问责：对职责范围内发生的问题及时如实报告的;在问责调查前主动查处和纠正，有效避免损失或者挽回负面影响的;积极配合组织调查，主动承担责任的。第十四条坚持“两个尊重、三个区分”，有下列情形之一的，可以免予问责：在制定或者执行错误决策过程中，明确提出反对意见的;在创造性开展工作中，因不可抗力造成工作失误的;在进行探索性试验中，符合现行政策精神和改革方向，工作成效明显但出现局部工作失误的;在处置重大突发性事件中，为保护群众生命财产安全或维护社会稳定，临机处置导致工作失误的。第四章附则第二十三条详细阐释了“两个尊重”和“三个区分”。 “两个尊重”是指尊重广东历史和广东省情。“三个区分”是指把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

（二）北京、重庆、广东容错纠错机制的共同点

北京、重庆、广东关于容错纠错机制的主要共同点表现在三个方面：

第一，都以“三个区分开来”作为构建容错纠错机制必须遵循的基本原则。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话公开发表。在谈到尽快扭转一些干部“为官不为”问题时他指出，要做到“三个区分开来”，把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来，把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来，把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性。〔2〕2016年3月7日全国两会期间习近平总书记在黑龙江代表团又强调了“三个区分开来”的要求，保护好广大干部的干事热情。〔3〕在第一个区分的用词上，除了北京市将“明知故犯”这个词改为“故意”外，重庆和广东引用的都是习近平总书记“三个区分开来”的原文。

第二，都以注意保护作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部和最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性作为构建容错纠错机制的出发点和落脚点。为此，北京、重庆、广东都将法治作为容错纠错机制的底线，将把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为作为显著的分水岭，将决策是否符合程序和是否符合上级部署作为重要依据，将主观意图是否为推进改革创新和是否维护人民群众利益作为衡量的重要标准，将犯错导致的损害结果是否为一般以及能否纠错作为重要参考，注重确定问责方式时综合考虑问责事项的性质、造成的损失、不良影响的范围等情节，力求做到权责一致，过罚相当。

第三，都显示出理念性、原则性、宏观性、笼统性和定性说明多于实践性、具体性、差异性、程序性和定量分析的共性特征。《北京市委实施〈中国共产党问责条例〉办法》和《重庆市实施〈中国共产党问责条例〉办法》以及“容错纠错机制”条文基本上雷同，更多显示出复述《中国共产党问责条例》和习近平总书记关于“三个区分开来”的要求。与此相比较，广东省有关容错纠错机制相对具体一些，特别是突出了从广东历史和省情出发的“两个尊重”，强调了尊重广东历史、尊重广东省情，提出了可以从轻或者减轻问责以及可以免予问责的规定。

在省级规范性文件中突出理念性、原则性、宏观性、笼统性和定性说明是必要的，但是如果不将它们与实践性、具体性、差异性、程序性和定量分析结合起来，就会陷入随意性、虚空性和抽象性的困境，对于如何容错纠错很难予以客观界定和正确价值判断，不利于促进该文件的实施，也不利于推动各地在容错纠错机制问题上创造性开展工作和进行探索性试验。

二、各地容错纠错机制存在的问题

鉴于容错纠错机制还是一个新生事物，各地都处于探索阶段，其完善是一个过程。从总体上来看，目前存在着理念多于机制、主观性大于客观性、容错纠错机制与行政问责制难以同振共频和双向发力、容错机制与纠错机制难以互为补充等问题。

（一）理念多于机制的问题

理念和机制是既有联系又有区别的。理念更多地体现为一种具有深刻性、哲理性的概念、法则和构想，而机制则是将概念、法则和构想在实践中体现出来的一种制度安排和制度运作方式。如果说理念属于概念层面的话，那么，机制则是通过制度安排表现出来的一种具体的组织结构和实践运行方式。容错纠错机制的理念是关于指导构建容错纠错机制的一种制度构想，具有原则性、指导性和方法论等性质。而容错纠错机制则是通过制度设计、制度安排和制度运作，表现出来的一种法治化、规范化、有序化和可操作化的关于容错纠错的评估机制、激励机制、制约机制和保障机制。容错纠错理念不能自然形成为机制，不能以理念代替机制或等同于机制。从容错纠错理念到形成机制，需要艰苦的制度设计、制度運作和制度完善。目前各地制订的所谓容错纠错机制，还更多地停留在以“三个区分开来”作为基本原则的理念阶段，而与构建法治化、规范化、有序化、可操作化的容错纠错机制尚有较大的一段距离。真正将容错纠错的理念转化为实践中的运作机制，在构建容错纠错机制上发力，实现容错纠错理念与机制的协调推进，体现出容错纠错机制的实效性以及与理念的吻合性，是当前各地容错纠错机制建设中面临的具有普适性的重大任务。

（二）主观性大于客观性的问题

容错纠错机制的严肃性、科学性、规范性、公正性以及能够持续发挥出正向激励和引导作用都必须建立在客观性的基础上。目前各地容错纠错机制存在着主观性强于客观性，自由裁量空间过大的现象。对与错既是事实判断，又是价值判断，但是，由于人们自身利益不同，看问题的立场、观点、方法不同，事物发生作用的近期效果与长期效果不同，对同一事实当事人与评价者的价值尺度不同，不同层级政府行政特点不同和工作重点难点不同，就对与错这个事实判断和价值判断作出回答往往是多元的。即使对于同一件事物和同一结果，也难免会出现见仁见智的主观判断多样性问题，特别在具有悠久历史传统文化积淀的情理大于法理的中国人情社会，更会加剧容错纠错机制在实际运作过程中的主观色彩，弄得不好会使该机制成为推卸责任逃避追责的护身符。要减少容错纠错机制的主观性，增强客观性，必须将容错纠错机制纳入法治化轨道，通过科学的立法，形成统一而规范的法律文件，特别要注重将容错纠错基本规定的肯定性条款和否定性条款结合起来，对于什么错可容和什么错不可容加以严格限定，以坚决杜绝在评价和执行过程中的人治化倾向。

（三）容错纠错机制与行政问责制难以同振共频和双向发力的问题

针对犯错这个事实，容错纠错机制着重于从宽容、谅解和纠错的角度审视党政权力运行的法治化、规范化、科学化和程序化问题，而行政问责制则着重于从追责和惩戒的角度对党政权力的运行予以规制。两种制度设计具有宽严相济、互为补充的效力，其目的都是为了规范权力的正确行使和提高权力运行效能。从理论上讲，容错纠错机制与行政问责制作为两种规范权力运行并尽可能地减少失误和风险，激励权力规范运行并提高效能的制度设计，具有同振共频和双向发力的功效。但是，在实践中如何准确地界定两者的边际线，避免对同一件错误或风险既适用于追责问责也适用于容错免责的现象发生，杜绝应该实施行政问责的责任主体到容错纠错机制中寻找庇护所的现象发生，警惕两种制度在实际运作过程中不但形成不了合力，相反却存在悖论和冲突的现象发生，这是各地在容错纠错机制建设中需要加以高度重视的重大问题。

（四）容错机制与纠错机制难以互为补充的问题

从各地关于容错纠错机制的文本看，重点落在容错机制建设上，而对于如何将容错机制和纠错机制辩证统一起来，一体化地加以建设，使容错机制和纠错机制互为补充，形成合力，有效规避错误和风险，还存在着需要深入拓展的空间。容错机制与纠错机制是一个有机联系的整体机制，只有注重两者之间的辩证统一关系，从整体性高度以整体性思维一体化地加以建设，才能达到既宽容错误又能有效避免错误和及时纠正错误的目的。因此，各地在出台容错纠错机制时，对于纠错机制如何建设也应该予以整体谋划。如何构建科学化、民主化、法治化、透明化的决策机制，如何构建风险预警和风险评估机制，如何构建多元主体参与的免责决策机制，等等，都是各地容错纠错机制建设中的重大任务。

三、增强容错纠错机制实效性的基本对策

针对目前容错纠错机制建构中存在的理念解读有余而机制设计不足、文本弹性空间较大而实际操作受限的问题，需依靠整体合力，从营造容错纠错的文化氛围、确定约束权力的制度规范和健全多元协同的配套机制这几个角度提升容错纠错操作过程中的科学化、法治化和一体化程度，增强容错纠错机制的实效性。

（一）大力营造容错纠错的文化氛围

刘少奇曾说过，耐心的说服教育比起打击与处罚，更能使个人容易了解与改正错误。容错纠错机制建构的初衷在于克服部分党员干部在实践中因主客观原因而“不敢为”“不想为”“不担当”的有限理性，激励干部干事创业的精气神，是对干部群体“获得感”的一种关注，体现了政党的价值理性和人文关怀。要坚持正确而鲜明的价值导向，既培育“敢为”的担当，也涵养“敢容”的担当，对因客观原因导致的失误宽容以待，在党内形成鼓励创新创业、心齐气顺、容错纠错的氛围。不同性质的党内政治文化发挥不同的导向作用，有什么样的党内政治文化就有什么样的行为文化，容错纠错的党内政治文化氛围会影响党员干部的行为实践，使党员干部主动担当、积极作为。要通过完善固本培元的学习教育体系、考核评价体系等，让担当有为的干部得到切实的褒奖，帮助部分稍有欠缺的干部纠正不足，缓解负面情绪，体现组织温度，营造良好的组织环境和政治生态。

社会是一个大的生态系统，党内政治文化是社会文化大系统中的一个子系统，它一旦辐射到全社会，被人民群众所接受和认同，就会促进党风、政风和社会风气在相互渗透和有机融合中健康发展，引领社会政治文化有序发展。一个社会宽容文化的程度，及时地纠正错误的态度和行为，决定着这个社会的文明进步程度。党内政治文化中容错纠错的因子辐射到社会政治文化中，可以引导大众理性看待党员干部在改革创新中的试错行为。既不无条件放纵错误，又宽容失败，有利于化解社会矛盾，更重要的是，在深层次的价值导向上引导了大众干事创业、积极向上的精气神。要健全党与群众的交流对话和信息沟通、党内政治文化传播等制度，为容错纠错机制作用的发挥营造良好的社会文化环境。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度”〔4〕的要求，这不仅指要确保社会主义核心价值观在我国文化建设中发挥引领作用的机制，也指要确保以社会主义核心价值观为引领的全部文化建设制度，要将社会主义核心价值观融入社会治理，体现到精神文明创建活动和文化产品的创作生产过程中，彰显社会主流价值，在整个社会营造包括容错纠错在内的积极向上的文化氛围，汇聚成干事创业的强大合力。

（二）发挥约束权力制度规范的作用

容错纠错赋予党员干部的权利不是内生性的，是在改革实践中依据客观实际为鼓励党员干部主动担当作为而设置的，旨在使容错纠错工作常态化、规范化和制度化，形成一项具有实践性和长效性的制度安排并纳入国家法治化建设轨道。但容错纠错不是一个筐，什么都可以往里装，什么都往里装产生的较为严重的后果之一就是问责泛化和异化。容错纠错机制在某种程度上是对从严问责的有益补充，但如果不界定清楚容错纠错与问责等的边界，就有可能出现一个主体行为既适用于问责，也适用于容错纠错在内的免责的逻辑悖论现象，导致问责失范，进而产生连带影响。所以需要合理配置容错纠错权限，科学界定“错”的内涵，甄别“故意”“无意”“有错”“无为”，确保容错纠错对象的分类化和精准化。

当前涉及容错纠错的制度文本中，有中央层面的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《中國共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等，也有地方层面自行出台的一些探索性的具体的办法规定。由于中央层面没有专门的针对容错纠错的具体性的规定，各地的办法规定也不太一致，导致一些需要不同区域、不同层级协作执行的事项，在涉及对责任主体容错纠错时模糊不清，影响执行效能。在地方实践的基础上，要及时反思问题，将实践中的经验制度化规范化，出台较高层次、较为权威的党内法规，把制度、规矩和纪律挺在前面，各地再根据自身情况适时调整，并且做好与其他法规文件的衔接配套。在一系列制度群的建构中，最需要确定的是约束权力的制度规范，也就是关于划定党员干部权力行使范围的制度。通过拟定负面权力清单的制度设计，明确责任清单，将抽象的职能具象化、明确化，从反方向给党员干部划定“红线”，预防潜在的滥用权力行为，并在对权力使用合理界定的基础上确立容错纠错建构主体、认定主体和实施主体，最大程度减少制度执行时的自由裁量空间，提高容错纠错制度效力。

（三）健全多元协同的配套机制

任何制度的顺畅运行都依赖于相关体制机制的健全，否则制度设计就是徒陈空文。容错纠错涉及干事创业的方方面面，包含多个要素，不能“单兵突进”，要健全多元协同的配套机制，通过相关机制的立柱架梁来提升容错纠错机制的精细化和长效化水平。

一是健全决策风险评估机制。任何事项的执行在程序上都要先决策后行动，一旦决策失误就有可能引发风险，进而降低政府公信力。容错纠错机制是对干部干事创业的鼓励，但不代表因为容许决策失误就可以在决策时掉以轻心。要健全决策风险评估机制，包括错误预警机制、分析论证机制等，注意智库专家的知识结构，以专业化团队评估决策风险，这将影响着后续的追责问责机制。

二是健全纠错流程公开机制。容错和纠错不是相互分割的两个要素，容错重在科学地认识问题，其目的是为了积极补救失误，确保政策连续性，自然也包含柔性的纠错，不能只看重容错免责机制而忽略纠错机制构建。在给广大创新者确定容错“路线图”、分类制定容错实施细则的基础上，明确申辩程序，设定常态化的纠错程序，遵循公开透明原则，保障纠错对象的合法权益，并为其他创新者提供借鉴。

三是健全监督评价机制。就容错纠错主体而言，现行的多为同体容错，公众参与力量较少。十九届四中全会提出建设社会治理共同体的理念，要求在各方力量参与治理的空间场域中，提升群众参与力度，确保群众监督评价作用的发挥。同时要发挥党内监督和群众监督的独特优势，形成立体监督网，但要避免民意“绑架”，及时借助互联网平台进行舆情监测，准确反映民意诉求，发挥群众监督评价效用。

四是健全执纪问责机制。执纪问责的主体和容错纠错的主体要定期会商，尤其是涉及到需要跨部门协作的公共事项，如公共卫生管理等，明确追责触发机制，防止出现脱节现象。在确定了约束权力的制度规范后，进一步界定和细化申请问责追究与容错纠错的条件和具体程序，厘清追责范围和责任判定标准。要始终强调规则的合力效应，着重问责与容错纠错的有机衔接，实现纪律处分和绩效管理等相关机制的有机衔接。

四、小结

习近平强调“重大改革于法有据”〔5〕，也就是要有坚强有力的法治保障。容错纠错涉及多个层面和向度，在实践中也需要根据具体的时代要求不断推进。毫无疑问，多措并举、有效推进容错纠错机制改革，必定需要强有力的法治保障，党对于容错纠错的认识导向也蕴含了从宽容思想到制度规范再到法治保障的逻辑。要把科学规范作为基本保证，坚持运用法治思维和法治方式开展容错纠错工作，防止制度“空转”，在依法治理上发力。在完善容错纠错相关配套制度建设后，坚持用法治方式有序开展容错纠错的每一环节，在决策程序上、容错界定上、纠错申辩上、责任判定上和报告备案上发挥制度的真正保障作用，使容错纠错的参与主体、参与对象和事件流程等都在一定范围内以合法形式公开，努力发挥公权的最大效能。党员干部要提高法治素养，带头尊法守法用法，进一步推动全社会树立法治意识，不断增强容错纠错机制的实效性。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2017：64.

〔2〕习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研討班上的讲话〔N〕.人民日报，2016-05-10.

〔3〕习近平来到黑龙江代表团参加审议：全面振兴决心不能动摇〔N〕.人民日报，2016-03-07.

〔4〕中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2019：23.

〔5〕习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话〔M〕.北京：人民出版社，2014：9-10.

【责任编辑：董史烈】