新基建：既是当务之急，又是长远支撑

贾康

〔摘要〕

新基建不是“4万亿”投资举措的重复，它强调的是与新经济、新技术发展前沿——数字化信息技术的开发与运用紧密结合的基础设施建设，同时也会吸取上两轮抵御亚洲金融危机和世界金融危机期间的投资经验，注重“制度基建”。在资金来源上，政府债务资金、产业引导基金等要跟ppp等机制创新相结合，注重新的投融资模式。地方政府也应力求在辖区供给侧改革中形成高水平的新基建定制化方案。

〔关键词〕

新基建;新经济;后疫情时代;高质量发展;新常态

〔中图分类号〕F123.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0011-06

一、引言

在国内疫情和国际金融动荡、市场低迷的双重冲击之下，2020年中国经济面临的下行压力超乎寻常。特殊之年，非常之时需要有非常举措，我们应当客观全面理解各方瞩目的“新型基础设施建设”（以下简称“新基建”）作为当务之急的重大意义;同时，为我国引领经济新常态、实现高质量发展提供发展后劲、形成长久支撑的中长期战略意义。

在我国稳中求进、奋战新冠肺炎疫情并力求实现高质量升级版发展的过程之中，新基建的重要意义正在不断凸显。2018年12月中央经济工作会议，对于促进“新基建”作出重要指导，与5G商用、人工智能相关的基础设施建设和工业互联网、物联网等，被定为新基建的具体内容。2019年7月，中央政治局会议明确要求稳定制造業投资，在实施城镇老旧小区改造、城市停车场、城乡冷链物流设施建设等补短板工程建设的同时，加快推进信息网络等新基建。2020年初在新冠肺炎疫情形成严重冲击的局面下，为克服困难，开创新局面，2月的中央政治局会议和3月的政治局常委会，在进一步强调加快新基建时，又明确地增加了其中“数据中心”的建设内容，而且特别指出“要注重调动民间投资积极性”。

新基建不是“4万亿”投资举措的重复，这次的新基建强调的是与新经济、新技术发展前沿——数字化信息技术的开发与运用紧密结合的基础设施建设，也会吸取上两轮抵御亚洲金融危机和世界金融危机期间的投资经验;在资金来源上，政府债务资金、产业引导基金等会跟ppp等机制创新相结合，注重新的投融资模式。

二、新基建支持“战疫情”、打造“新经济”，推动国民经济高质量发展全局

新基建的特点和与传统基建的差别主要在何处？一言以蔽之，在于其与新技术革命前沿——科技生态升级之中数字化信息技术的开发和运用紧密结合在一起，是在高科技端发力而支撑“数字经济”发展和国民经济全局。从经济理论视角解读这种“新基建”的功能作用，其是从经济发展的条件建设切入，形成新技术革命时代信息技术日新月异发展形势下由相关硬件、软件合成的有效供给能力，支持诸多的创新机制与科技成果应用的结合，为新制造、新服务、新消费打开广阔的空间，更好地满足人民群众美好生活的需要。

发力于科技端的“新基建”，在当前新冠肺炎疫情冲击的特定背景下，对于稳增长、稳就业、优结构、挖潜力的现实意义，更是十分明显。疫情对经济的影响还在观察中。目前全球都出现了严重疫情，这是原预想中最坏的一种情况，一定会影响到各主要经济体，也必然在全球产业链互动机制中冲击中国2020年经济增长目标的设定。在五月召开的“两会”，没有像往年设定预期性的经济增长目标，但是，要完成900万就业岗位、实现“六稳”“六保”目标，就要一定的经济增长速度支撑。目前对于今年经济增长目标如何设定的研讨，必须紧密地跟踪经济态势，进行全面考量。

为了提出一个全盘考虑的适当增长目标，应该做好经济态势出现急剧变化后的全局应对方案，借鉴1998年朱镕基总理下决心推出的非常举措，发行长期建设国债、特别国债，启动大规模由政府牵头的投资项目，有力度地扩大有效投融资。除了现在提出的“新基建”和配套的政府投资外，关键是要有好的投资机制。其实前几年推进的PPP模式（Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目建设与运营的创新模式）就是很好的尝试和创新发展的基础，虽然这个过程中也出现了一些问题，但决不代表这种模式自身有问题而要被“叫停”。政府的资金是有限的，财政已在过紧日子，但是可调动的社会资金还是相当可观的，以PPP创新而“四两拨千斤”地、绩效升级地扩大有效投资和扩大内需，势在必行。

如果投资绩效较充分地被激发出来，2020年全年的GDP增长目标仍然能够保持在5%以上的增速。2020年要全面建成小康社会，5%以上的增速也可以配合基本实现这一目标。

如果立足当下加快新基建，将助力稳投资、扩内需，缓解疫情冲击下的燃眉之急，有利于实现决胜全面建成小康社会目标，并且从长远看形成发展后劲，助力2020年后的跨越“中等收入陷阱”。一方面，新基建有助于扩大有效投融资，在形成网络建设投资的同时，吸引国民经济各行业加大信息通信技术项目的资本投入。以5G为例，预计2020-2025年可直接拉动电信运营商网络投资1.1万亿元，拉动垂直行业网络和设备投资0.47万亿元。另一方面，有助于扩大和升级信息消费。同样以5G为例，预计2020-2025年，5G商用将带动1.8万亿元的移动数据流量消费、2万亿元的信息服务消费和4.3万亿元的终端消费。

中国的人均国民收入，在2019年已达到一万美元水平，按照世界银行可比口径，这已是在中等收入经济体的上半区。如果我国未来5年至8年仍可保持经济的中高速增长，人均国民收入有望冲过1.3-1.4万美元的门槛而坐稳高收入经济体的交椅。但这个“冲关”从全球统计现象来看，过去70年左右时间段上，成功率仅有十分之一，是绝大多数经济体未能成功跨越的一道大坎，对于追求现代化“和平崛起”的中国，这也将成为一个历史性的考验。为使我国在已成为“世界工厂”的发展基础上，避免出现中低端竞争不过发展中经济体的低劳动成本，高端竞争不过发达经济体的高科技、高附加值比较优势的“夹心”窘境，必须力行供给侧结构性改革，实现新旧动能转换、增长方式转型的高质量发展。

着眼长远，加快新基建将以构建数字经济时代的关键基础设施，支撑经济社会数字化转型，实现高质量升级发展。一是为万物互联奠定新基础。信息网络高速移动互联正在发展并向传统基础设施渗透延伸，形成万物互联、数据智能的新型基础设施，实现以信息流带动技术流、资金流、人才流、物资流，在更大范围优化资源配置提升效率。二是融合引领拓展新空间。新型基础设施支撑数字经济的蓬勃发展，推动数字经济和实体经济深度融合，蕴涵巨大的发展潜力。测算表明，部分发达国家数字经济比重已经超过50%;我国数字经济2018年名义增长20.9%，远超同期GDP增速，对GDP增长的贡献率达到67.9%。三是创新驱动打造新动能。以新型基础设施建设为载体，新一代信息技术将加快与先进制造、新能源、新材料等技术交叉融合，引发群体性、颠覆性技术突破，为经济增长持续注入强劲动能。四是转型升级实现新变革。回顾历史，铁路、公路、电网等基础设施支撑了分别以机械化、电气化、自动化为特征的三次工业革命，新型基础设施则将助力数字化、网络化、智能化发展，推动产业结构高端化和产业体系现代化，成为战略性新兴产业发展和新一轮工业革命的关键依托。

所以，新基建是以“新经济”推动和引领国民经济高质量发展全局、形成发展后劲跨越中等收入陷阱而达成“新的两步走”现代化目标的极为重大的战略举措。

三、新基建在中国具备大作为的空间

总体而言，经过改革开放，中国已从一個经济总量排在世界十余位、人均国民收入排在世界一百多位的落后大国，迅速发展成为经济总量世界第二、人均国民收入达到中等收入经济体上半区（2019年升高至1万美元以上）的新兴市场经济国家。但客观地评价，几十年高歌猛进的发展过程中已成“世界工厂”的中国，还未能具备引领科技创新世界潮流的高端能力和前沿水平，要想从“中国制造”向“中国创造”“中国智造”的新境界接近，必须义无反顾地告别传统的粗放型经济发展方式，奋力打开“科技第一生产力”发挥乘数效应的空间，使信息革命前沿的数字科技的开发和运用，逐步上升到世界领先状态。这也是中国进一步“和平崛起”的必由之路。

以新基建支持这种发展，我国具备大有作为的空间：

——如果对中国的工业化作总体评价，我们还只是走到了从中期向中后期与后期转变的阶段;工业化进程必然推进和伴随的城镇化，考虑到无欠账的“户籍人口城镇化率”才仅为44%左右，那么真实城镇化水平充其量在50%上下，未来还有20个百分点左右的城镇化快速上升空间;一年上升一个百分点，也还要走二十年才达到国际经验表明的告别城镇化高速发展阶段的拐点70%以上。

——与工业化、城镇化必须紧密结合为一体的市场化、国际化，将强有力地继续解放生产力，推进工业化、城镇化潜力空间的不断释放，表现为今后数十年内中国不断追赶、志在赶超的经济成长性。

——现今时代的工业化、城镇化、市场化、国际化，还必须插上高科技化（即人们常说的“信息化”）的翅膀，那么在急起直追的超常规发展中，中国再也不可错失新技术革命的历史机遇，在建成现代化的未来“新的两步走”战略推进过程中，我们别无选择地必须使高科技化与经济社会发展相辅相成，融为一体，使整个国民经济提质增效。

——千年之交前已启动、在21世纪前20年得到强劲发展的中国高科技产业，以数字化企业平台为代表，已形成令全球瞩目的强势产业集群，如依托数字化平台的BAT+京东、苏宁、美团、顺丰、拼多多等，还出现了华为这样冲到世界同行业最前线、已走向全球的科技开发型大规模标杆企业。以腾讯公司为例，其作为全球（云计算服务模式之一的laaS，Infrastructure-as-a-Service）市场增长最快的云计算厂商之一，目前全网服务器总量已经超过110万台，是中国首家服务器总量超过百万的公司，也是全球五家服务器数量过百万的公司之一;目前已在天津、上海、深圳、贵阳等地拥有数座大型自建或合建数据中心;在过去的一年里，腾讯AI Lab通过〔Ai+游戏〕与〔数字人〕探索了人工智能领域两大重要难题：通过人工智能和多模态研究，并取得了显著的进步，在医疗、农业、工业、内容、社交等领域都形成了颇有价值的应用成果。但我们也需承认，比照世界上发达经济体的“新经济”发达水平和原创能力，中国绝大多数企业还处于以学习、模仿为主的“跟上潮流”的阶段，比起“硅谷”的“引领潮流”，我们亟需奋起直追。而这一追赶过程中，新经济所应匹配的大量基础设施，就亟需以新基建投资来形成。中国几十年间已形成的较完整的产业链、相当雄厚的原材料和各类设备的供给能力、与全球各经济体十分广泛的合作关系，都将为新基建在本土的大有作为提供各类必要的配套因素。

四、新基建必须紧密结合改革攻坚、机制创新，与“制度基建”一体化

已有论者强调，制度建设是中国最需要的“新基建”，应紧扣法律、法治和治理机制的优化，重点放在“放水养鱼”的改革初心与“一百年不动摇”的中国特色契约精神之上，通过法治的可置信承诺，让民间投资更有信心，让企业家成为新基建的主导。①这是很有道理的。

全面地看新基建与“制度基建”，绝非“二选一”的排斥关系，但二者又明显是不同性质、不同层次的问题。新基建是物质生产领域里与生产力直接相关、打造经济社会发展中科技引领力、支撑力的投资事项，“制度基建”是制度规则领域里与生产关系直接相关、深化制度安排“自我革命”于深水区攻坚克难的改革任务。按照新供给经济学达成的认知，后者是以有效制度供给，形成以制度创新打开科技创新与管理创新潜力空间的生产力解放。所以与投资建设活动相比较，其更为深刻和更具有决定性意义，是推进中国现代化的“关键一招”和“最大红利”之所在。然而，改革就其本身而言还不是目的，促进中国现代化的超常规发展、满足人民美好生活需要才是目的之所在。所以从这种“抓改革、促发展”的基本逻辑关系来说，在改革解放生产力进程中，更好地以新基建支持的国民经济高质量发展和构建人民幸福生活，才是努力奋斗的归宿。

认清这种关系，现阶段大力促进新基建，当然要充分注重改革、紧密结合机制创新，“啃硬骨头”，克服现实中的阻力，构建高标准、法治化营商环境，切实保护产权，培育契约诚信文化，降低市场准入，鼓励公平竞争，实质性深化政府“自我革命”，引导和推进企业混合所有制的共赢发展和企业家精神的充分弘扬，大力推进PPP等机制创新。这是新基建和“制度基建”应有的“一体化”推进。

五、新基建中，民营企业和PPP颇有用武之地

应当指出，“新经济”在中国的发展中，民营企业是冲锋陷阵而戰绩最为卓越的领军者。我们需要承认，在“互联网+”式的信息技术应用创新中，BAT+京东、苏宁、顺丰等以数字化平台公司定位而在中国土地上脱颖而出、异军突起并影响世界，并不是偶然的。在这类有“颠覆性创新”使命的高新数字科技公司为冲过其发展“瓶颈期”而“烧钱”的艰难过程中，成功率极低，但一旦冲关成功，便可能“一飞冲天”。民企的机制特点，使它们在耐受力、决策特点、市场考验下的可持续性等方面，一般都优于国企，所以在这一领域，终于有几家企业成为“风口上的猪”而扶摇直上成长为巨头，而它们几乎清一色均为民企。这一方面，促使我们进一步深化认识民企的地位、作用、特色、相对优势和发展潜力，另一方面，也可使我们看清新基建与民企、特别是数字化平台型民企进一步发展的天然联系。信息化新经济在中国，已客观地形成以民企为主要市场巨头而蓬勃发展的局面，新基建将极大地助力于信息化新经济的升级发展，那么由此而打开的潜力、活力释放空间，自然会为BAT三巨头和京东、苏宁、顺丰、美团等民企而更显著地展开，并助益于它们所联系的上、下游广大的企业（既包括国企也包括民企），特别是为数众多的小微企业（其中基本为民企成分），得到更充分的发展。民企的这种获益前景不是单方的，与民企已有千丝万缕的联系（既包括混改中形成的产权纽带联系，也包括业务合作联系）的国企，也一定会从新基建中获益。

还应看到，新基建的实施，更为民企、国企以投资者身份进入项目建设领域，提供了值得高度重视的用武之地。为数不少、规模浩大的新基建项目，从5G、数据中心、人工智能开发中心、物联网等，要一直对接“产业互联网”“智慧城市”“食物冷链”等大型、长周期项目，以及与它们相配套的公共工程建设，投融资要求巨大，那么在应对全球疫情冲击、各级财政吃紧（必须“过紧日子”）因而政府财力十分有限的制约情况之下，新基建一定是会要求政府以小部分财力、“四两拨千斤”地借助PPP等创新机制，形成政府体外资金的拉动、放大的“乘数效应”，吸引国内外社会资本、广大企业的资金力量，形成伙伴关系来共同建设，其中蕴含着难得的企业投资发展机遇。毋庸讳言，在中国国情条件下，当地方辖区内的新基建以PPP方式进行时，政府方一般首选的是国企，但中国之大，项目之多，周期之长，决定了国企肯定对这些项目是“吃不完”的，许多有实力的民企，一定会像前些年PPP项目40%以上会落于民企那样，得到做PPP开发主体的机会——这一大块“用武之地”其实就在眼前。而且，不论是国企还是民企，拿下了某个PPP项目的SPV（特定项目公司）主导权之后，该项目展开中的不少子项目、合作开发项目、业务对接项目，都会既对国企也对广大民企打开合作之门。

总之，不仅新基建的成果会使许多民企受益，而且新基建还从项目建设开端，就提供了国企、民企、外企可共享的用武之地，值得地方政府和企业界关注。

六、地方政府必须“守正出奇”：力求辖区供给侧改革形成高水平定制化方案

不同城市、不同地方政府辖区发力“新基建”，既要掌握贯彻中央精神的一致性，又要充分考虑各地“因地制宜”“因城施策”的差异性，力求在共性与个性正确结合的处理中，“守正出奇”地有所作为。其实，这正是中央所强调的实现现代化治理和打造现代化经济体系的主线——“供给侧结构性改革”的真谛。在原来强调总量为主的“反周期”需求管理的阶段上，各地决策更多是跟着流动性（银根、财力）松或紧的宏观调控走，本地结构性问题的处理虽然不容回避，但并未清晰地总结到纲领性的调控理念上。而现今作为主线的供给侧改革，更多正面展开而要形成高水平定制化解决方案的，是供给侧结构性问题，既包括当地深化改革要“啃硬骨头”的制度结构问题，也包括当地生产力布局、产业集群培育等产业结构问题，以及一系列涉及民生、社会管理的收入分配的结构等问题，客观上要求“一城一策”“一地一策”地形成高水平定制化的通盘解决方案。这一套系统工程式、“顶层规划”式、一览无遗地覆盖本辖区所有改革、发展、稳定事项的定制化解决方案（发展战略规划）水平如何，能否在历史性检验过程中交出高分答卷，是必然延续的中国“地方政府竞争”中无法回避的重大事项。其中的基本要领，是把“有效市场”与“有为、有限政府”成功结合的“守正出奇”，以实现超常规高质量“追赶-赶超”现代化发展战略。

各地情况千差万别，不可能找到一个“通用模式”来套用。制定本地的高水平定制化解决方案，应积极吸引专门人才的智力贡献，“引入头脑支援”，即以课题研究、国内国际专家论证等方式“购买智力服务”，为我所用。

同时还应提到，在各地注重以新基建为重要内容的“定制化解决方案”中，需处理好新基建、老基建的关系。在不少场景下，概念上可区分的这两类基建必然发生重叠和协调呼应的问题。试想，已在加快发行进度的地方专项债和将发行的特别国债可用资金，对应的项目都是公共工程、基础设施等等，但如说这些公共工程、基础设施里，完全是旧基建那可未必，有些新区、增长极区域，已经在原专项强项目上就包含着新基建的内容了。那么在特别国债筹集资金以后，更多的重点，会放在主打新基建这个支持我们高质量发展、升级发展的投资事项上，但也不能说它一点就不涉及旁边的一些什么老基建，因为这些新基建可能在物理形态上跟旁边的传统基建是打成一片的。比如，中央强调的支持5G的这样一套硬件设施的建设，它集中在一个新的开发区，这里面还有数据中心，还有其他的人工智能开发中心等等，这都叫新基建，但是这个开发区一旦成了气候，周边的房地产是不是会顺应着进入一个跟着发展的向上的发展过程？这个一般配套的这些房地产，以及架桥、修路等等，被人认为是老基建，却不能否定它们有其重要的不可缺失的配套作用，那么资金上不可能截然划开说，我们要做的这些发展事项一刀两断，专项地方债就只做老基建，特别国债就只做新基建，现实是做不到这样截然分明的。新基建投资可能会带动着周边的一些项目跟进，跟进的时候也不排除调剂使用、结合使用，有的时候是拼盘项目，有的时候是打包项目，这些事情总体来说是形成一定的重点，在各个具体的场景下需要有它们一定的协调配合，甚至是相互渗透、相互融合，这将是实际生活中要发生的具体情况。

【责任编辑：刘彦武】