后疫情时代我国地方财政政策的变化与调整

孙洁 侯鱼凡

〔摘要〕

随着国内疫情防控转入常态化，统筹推进疫情防控与复工达产工作，财政政策主导方向应延续十八大以来倡导的“积极有为的财政政策”。短期内，通过减少税收，降低费用来降低企业生产经营成本，使经济运行回到正轨。长期来看，“提质增效”，压缩支出，注重绩效，精准发力，提振经济可持续性发展。

〔关键词〕

疫情防控常态化;财政政策;地摊经济;新基建;财政赤字货币化

〔中图分类号〕F812.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0019-05

面对新冠肺炎疫情对经济社会发展的严重影响，世界各国都出台了相应的财政政策，特别欧美国家多以给公众发放现金方式鼓励消费、促进生产;中国也提出了“新基建”的政策，促进经济稳定发展，哪个更有效还没有定论。基于此，我们应根据此次疫情特点和我国经济社会发展的实际来寻求更有效的财政方式。新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，短短几个月，疫情蔓延之快、冲击之广，给国内外带来前所未有的影响。随着国内疫情防控转入常态化，夺取疫情防控与复工达产双胜利，财政政策主导方向应延续十八大以来实施的“积极有为的财政政策”，不断通过支出结构调整和大规模“减税降费”推动财政引导供给侧改革的进程;应坚持全国财政工作会议对2020年财政工作提出的财政政策提质增效、优化支出结构、精准发力的要求。

习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议的重要讲话中，提出“积极的财政政策要更加积极有为”。后疫情时代，财政政策“更加积极有为”包括两个方面的内涵，一方面短期内要降低此次疫情对经济的影响，另一方面要激发我国经济的结构性潜能，从长远拉动经济增长。因此，各地财政政策应就此作出调整与应对。

一、短期坚持运用传统财政政策，维持经济社会平稳运行

短期来看，地方政府还应该继续坚持使用增量支出、转移支付、减税降费为主的传统财政政策，切实完成“六保”的工作目标，保障人民群众的生产生活，维持经济社会的平稳运行。

（一）降低个体工商户、小微企业经营成本

根据国家统计局数据，截至2018年底我国个体工商户户数已达7000万个，他们的经营主要以养家糊口为主。疫情期间，全国大多数个体工商户门店关闭，没有经济收入，库存积压，资金链断裂，他们的情况十分困难。个体工商户不仅涉及的人数众多，而且每一个个体工商户后面都是一个家庭，增加他们的收入，对稳定社会也至关重要。因此，地方财政应加大对个体工商户的扶持力度，让他们尽快开门迎客、开工复产，降低他们的经营成本，纾缓他们的经营压力。一些地方允许商户临时占道经营、有序开放地摊，稳就业、促消费，值得点赞。银保监会也应紧扣增量、扩面、降本、便利四点，出台对个体工商户的融资政策。地方财政可以相应地推出创业补贴、场租补贴、减免社会保险费、减免房租和税费等政策，切实保就业、保民生。

根据国家统计局数据，目前我国小微企业多达2000万家，虽然他们GDP占比不高，但就业占比不低。小微企业本身就有着融资难、经营不稳定、抗系统性风险弱的特点，面对疫情冲击，会受到更严重的损失。为了确保疫情后的经济增长和社会稳定，应当充分缓解小微企业的生产经营困境。一是鼓励有条件的小微企业早日复工。财政出资引导劳动力合理流动、有序复工复产是行之有效的措施。二是通过财政贴息鼓励银行贷款、扩大贷款增量等方式确保小微企业的生产经营资金链的安全。银保监会数据显示，一季度全国普惠型小微企业贷款同比增长25.93%。后续，对小微企业的信贷支持将继续加大。地方财政可以适当配合当地普惠性质金融机构，拯救小微企业资金链。三是减免费用，降低税收。小微企业面临的一大突出困难就是房屋租金，地方财政可以推出场地补贴或者减免房租的措施，因地制宜，区别对待，确保措施落实到位。

李克强总理在国务院常务会议上强调，“减轻服务业小微企业和个体工商户房租负担，国有企业尤其是央企和高校、研究院所等企事业单位要带头”①。同时，还应当贯彻降低税费的措施，落实5批23项针对小微企业的税收优惠政策，对受疫情影响严重的饮食旅游、批发零售等小微企业重点帮扶。为确保减税降费政策的落实，地方财政应当加强收入预算绩效管理，防止出现税收和收费一高一低的“跷跷板”现象。

（二）逐步改革高速公路收费

疫情下免除高速公路收费，是促进经济发展的一个有效方式。由于新冠疫情的特殊性，这次疫情并非短时间内能够彻底清除，持续的疫情对经济产生的影响已经不可避免，要尽量在全社会范围内降低生产生活的成本。因此，建议各地逐步取消高速公路收费，这不仅降低物流运输的成本，从运输链上缓解小微企业的经营压力，也鼓励了民众在疫情可控状态下选择文化旅游，帮助服务业回暖，为企业和社会带来更大的经济效益。2019年，国务院办公厅出台政策，进一步深化收费公路制度改革，加快取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费。①在疫情期间，把握车流量较少的时机，此项政策能够更快地落实，更好地完成收费系统的新老更新、ETC硬件的更换测试、差异化收费的制定实施等。对于企业投资的高速公路，也可以采用政府付費的方式予以帮扶。

（三）加强财政节支

近年来地方财政实际上已到了非常困难的地步，疫情状态下财政压力更加空前巨大。一方面，由于疫情原因全国经济活动基本全部“暂停”，“三驾马车”消费、投资、外贸都受到影响，税基大幅减少。财政部数据显示，一季度，全国一般公共预算收入为35984亿元，同比下降14.3%。另一方面，财政政策支出还需加大力度，用于疫情救助的支出是真金白银，保基层正常运转、保发展、促民生的资金需求也不断扩大。在此状态下，财政节支势在必行。削减一般性开支，取消不必要开支，压缩非重点开支，管控新增开支。比如，广西壮族自治区区本级各部门一般公共预算安排的会议费、培训费和因公出国经费在年初预算基础上再压减20%，其他非重点、非刚性项目支出再压减5%②，坚持政府过“紧日子”。除了削减一般公共预算，也有地区财政出台编实编细预算、强化库存管理、统筹资金使用的措施。更细节的方面，政府日常办公也应当降低成本，提高效率。应当积极利用网络会议、电话会议等新科技手段，减少开支。此项措施如果有效，应通过法规制度的方式确定下来。未来随着经济企稳，财政收入降幅将会逐步收窄，但是加强财政节支的措施应当不断贯彻，坚定艰苦奋斗、勤俭节约的思想，过紧日子，厉行节约。

二、长期坚持提质增效，提振经济可持续发展

从长期来看，财政政策应当“提质增效”，不仅从总量上也从结构上提高财政支出的使用效率和使用收益，把规模扩张和结构调整有机地结合起来，从财政政策上引导社会资金“有保有压”，保证与人民生活息息相关的社保、环保、医疗、教育的资金投入，压缩一般性支出，压低公共产品供给成本。

（一）鼓励民营企业参与公共投资项目

持续疫情影响下，为稳定经济发展，应当鼓励民营企业参与公共投资项目。PPP的推行已经让国有企业和央企在公共投资领域独霸天下。这不仅不利于社会投资效率的提高，也不利于公共服务品质的提升。疫情时期，民营企业生存遇到挑战，而“补短板”的切实需求需要更多社会资本、先进技术的支持。财政政策应当为民营企业参与公共投资项目提供路径，鼓励民营企业参与到“老基建”“新基建”的建设中来。以水泥、工程机械为代表的“老基建”仍然是拉动经济、保证就业的主力，民营资本如若能够扩大其参与份额，能很好地解决目前的就业难题。而“新基建”代表了方向，前景光明，潜力巨大，作为公共用品，5G基础设施、数据中心、工业互联网、特高压输电等都需要民营企业的参与。民营企业的加入，能够推动这一新兴领域的技术竞争、管理竞争，突破国企央企“预算软约束”下的效率桎梏。目前来看，疫情下简单的扩大投资所产生的作用相对下降，仅仅扩大“新基建”的投资难以在短期内有所成效，有学者也据此提出了“新基建不足以挑大梁”③的看法。而通过增加企业内在的活力，增强资本在投资领域的活力，才能对经济提振产生巨大影响。因此，在扩大基础建设投资的过程中，应当结合“质”的提升，让更活跃的市场主体，民营企业和社会资本参与到其中来，提高资金的使用效率，保障公共产品服务品质，满足人民的物质文化需要。

疫情下“更加积极有为”的财政政策突破了传统工具箱，提出了提高财政赤字率、发行特别国债和进一步增加地方政府专项债券规模三项举措。这为进一步扩大有效投资，支持补短板、扩内需提供了资金。专项债额度扩大，使用范围也进一步扩大，尤其在民生领域内扩大使用。在传统的PPP模式中，政府不承担项目融资的大部分压力，企业融资成本较高，并且在投后的绩效管理和政府监管方面约束力不足。而专项债融资能够更好地发挥市场化融资的能力，挖掘构造公共服务的经营性收入，撬动社会资本，提高投资效率。已经有地方财政在探索“PPP+专项债”的可行性，让二者优势互补，引导更多的民营企业、社会资本参与到补短板的建设中。

（二）大力提倡网络办公，鼓励网络教学学习

疫情期间，网络办公、网络教学对人们的生活学习产生了巨大影响。一方面，网络办公、网络教学节约了社会资源，提高了生产、学习效率。足不出户的办公与学习，节约了交通、时间成本，减轻了城市公共交通运输压力。无纸化的办公也节约了行政成本和信息传输成本。电子化的教学为上课考勤、作业批改、师生互动提供了新的思路。另一方面，云办公、云课堂催生了新的产业链。疫情期间，从办公软件、云服务终端，到数据处理中心、数据安防设备，再到电子办公的硬件设备、配套设备等消费电子大类的上市公司都受到资本的追捧。疫情过后，人们可能会习惯居家办公、云会议、云课堂，这将改变目前的办公形式、教育业生态，同时催生的直播行业、网红经济将产生更加庞大的生产值。这是我国发展第三产业、优化产业格局、调整供给结构的重大契机。大力提倡网络办公，无论对政府机关、企事业单位，还是民营企业都是百利而无一害的利好。财政政策可适当对此进行一定的奖励措施，鼓励这种工作学习方式，引导群众习惯与适应，在节约社会资源的同时，刺激新的产能需求。

而且，网络教育的广泛应用，也能够缓解财政解决教育问题的压力。长久以来，我国教育资源配置存在巨大不合理现象：东西部教育资源差距大;城乡教育资源差距大;西部落后地区、农村儿童难以得到高质量义务教育的均衡覆盖。我们要发展更加公平、更加有质量的教育，趁此次疫情，大力发展网络教育不失为一种好办法。2019年印发的《中国教育现代化2035》中提出，要加快信息化时代教育变革，发展“互联网+教育”，促进优质资源共享。通过网络教学可以实现教育资源均等化，让每一个孩子读全国最好的小学、中学、大学。在现有条件基础上，国家应当统一整合资源，各地财政专项拨款，让有限的教育资源发挥最大的作用。

（三）建立统一、完善、全方位的社保体系

此次疫情对经济产生影响十分深远，通过建立完善多层次的社保体系是解决疫情对经济社会影响的又一个有效方式。在此次疫情中，人们认识到“现金为王”这一简单的道理，持有有价证券和黄金都将面临风险，居民风险偏好明显降低。在保有大量存款的同时，居民日常生活中开支减少，消费与投资都大幅削减。更进一步的是，因为近期的收入下降，转而改变全生命周期的未来收入的预算计划，个人消费信贷也大幅下降。疫情下如果能够建立统一、完善、全方位的社会保障体系来解决居民的后顾之憂，将能够重振消费者信心，提高有效消费、投资水平，刺激经济发展。

社会保障体系的核心是社会保险，包括养老保险、失业保险、医疗保险等。在此次疫情中，社会保险持续发挥着作用。“医保+财政补贴”的政策缓解了疫情收治医院与感染病患的就医压力。多地医保局、财政局颁布了“不见面”办医保、预付医院资金、开通绿色通道等多种举措，最大限度地保障了人民群众的生命安全。养老保险方面，2020年退休人员养老金上涨5%即将在各地落地实行，这将在一定程度上缓解退休职工的生活压力。目前，我国已经全面建立了城乡居民基本养老、医疗保险制度。但多层次的社会保险体系，还存在诸如城乡管理分割、权责分担不清、层次构建缺乏、配套改革落后、资金运作低效等问题。只有从根本上建立统一的社会保障体系，才能激发社会公众的消费内在动力。疫情过后，地方财政应当配合人社部门，加强农村社会保障建设，统一城乡管理;合理分配国家、企业、个人的分担比例，明确权责关系;发展商业保险和慈善互助，构建多层次保障体系;推进医疗、医保、医药“三医”联动改革，强化基层服务;放开社保基金投资渠道，保障社保资金安全与效率，从而完善现有体制，以解广大百姓的后顾之忧。

除了长期的社会保障体系，应对突发事件的短期补贴体系也需要完善。为缓解疫情带来的短期影响，目前国务院已经颁布了三项新举措：一是延长大龄失业人员领取失业保险金期限，二是实施失业补助金政策，三是提高价格临时补贴。为了缓解疫情期间价格上涨对困难群众基本生活的影响，将孤儿、事实无人抚养儿童、领取失业补助金人员纳入保障范围。①各地应坚决、及时、透明地落实补贴发放。补贴和救助是社保体系的重要组成部分。我国对补贴和救助对象的范围的确定，长期以来以收入为标准，实行较为机动的政策。在面临重大公共危机时，这就存在一个问题，就是广大农民工的工资不是全部按月结算的，如何统计其收入;自由职业者的收入如何确定。如果这个问题得不到统一的答案，就可能存在覆盖不全或者错误涵盖的情况。因此有学者提出，在此次疫情的警醒下，加快收入财产申报制度的建设。把不动产登记和动产登记纳入框架，在账户信息手段的保障下，推进建立收入财产申报制度。这将对纳税、社会救助工作的开展提供有效支持。各地财政应当出台相关政策，专项拨款，深化此项制度体系的推进成型。

长久以来，我国的社保体系对财政补贴的依赖度较大。根据财政部数据，社保近两年每年得到的财政补贴接近两万亿。目前“开源节流”的财政体系压力巨大，这对社保体系的持续性提出了挑战。此次疫情过后，财政补贴的方式应当尽量在预算范围内控制，以倒逼社保体系改革，通过提高国有资产划转社保的比例、提高社保全国统筹的中央调剂力度、提高养老保险基金的投资收益等措施，推动社保体系的可持续自我发展，完成全面建成多层次社会保障体系的目标任务。地方财政也应当切实落实對地方社保执行部门的预算约束，加强“总额预算控制”的执行。

三、小结

总的来看，目前我国爆发系统性债务风险的可能较小。换言之，中央政府还有一定的举债空间，可以通过财政来承担更多的风险，以获取企业、个人风险的压力缓释;地方财政在中央财政的帮扶下，也同样存在一定的扩展空间。但是财政的天花板是有限高的，这要求当前在疫情的严重冲击下，“更加积极有为的财政政策”是逆向调节的，持续发力的，用在刀刃上的。地方财政政策更是要贴紧民生，严格落实。短期内，通过减少税收，降低费用来降低企业生产经营成本，使经济运行回到正轨。长期来看，“提质增效”，压缩支出，注重绩效，精准发力，提振经济可持续性发展。后疫情时代，财政将从传统的方式向更为有效务实的方式转变，以保障经济社会健康稳定持续发展。

【责任编辑：刘彦武】