上海中心城区存量工业用地整体转型开发的典型模式分析——以土地增值收益分配为视角

文｜同济大学在职硕士、工程师、注册城乡规划师 秦盈

2000年起至今，位于上海中心城区的普陀区长风生态商务区（以下简称“长风区域”），以“土地收储后公开出让”开发模式基本完成了2.2平方公里范围的市属传统工业区整体转型。本文以土地增值收益分配为线索（图1），分析其开发过程的得失。长风转型开发的核心阶段，也是上海市土地储备制度建立和施行的主要时期。

长风区域的开发主体为普陀区国有资产经营有限公司（以下简称“普陀国资”），是普陀区属国有主体，最初职责是针对长风区域进行土地储备，后受区府委托，继续承担该区域的转型开发建设和产业运营职责。

1 “土地收储后公开出让”模式

1.1 土地增值收益分配模式（图2）

第1环节-土地收储：地方政府向原土地权利人支付收储补偿金、安置原企业职工。补偿金的评估测算是以原使用方式（即M地类）为基础的。基于政府的站位，土地收储先于转型计划，故未计划与原土地权利人进行土地预期增值的收益分享。

第2环节-转型规划编制：普陀国资牵头推动长风区域的转型规划，对转型范围重新赋予土地开发权。经历两个阶段：通过市区层面的利益协调，完成结构规划。普陀国资向市级争取更多的增值利益（开发增量）和缩减开发限制空间（财政负担的公共投入）；而市规土局站在全市层面进行统筹，经过多轮博弈，最终明确长风区域的开发总量上限与公共投入下限，作为城市设计、控规编制的上位依据。

普陀国资在区级政府的支持下，组织国际竞赛并由行业专家评定了城市设计方案，为控规编制提供支撑。规划决策流程具备传统的“精英式规划”特征，存量产权对于规划方案的束缚并不明显。规划编制在前，市场开发主体确定在后。规划论证阶段无需原土地权利人和市场开发主体的参与。

图1 土地增值收益的分类

图2 “土地收储后公开出让”开发机制中的土地增值收益分配

地方政府主导转型规划、为区域重赋土地发展权，产生用途性增值，再由政府进行重新分配。开发增量是市区间的博弈焦点，增量的空间配给主要遵从规划技术合理性，并由区级决策。最终形成控规成果，作为土地出让依据。

第3环节-前期开发：地方政府对储备地块依据控规进行基础性建设，形成“净地”，具备出让条件。

第4环节-土地出让：地方政府对于转型地区的公共投入负有全责，包括公共绿地、公共空间和公共服务设施的统筹供给，如学校、医院等，以支持社会的正常运转，提升区域竞争力。政府以划拨/协议方式向公益项目开发主体（多为国有背景）供地，并由公益项目主体投资建设。这类用地因其公益属性而被限制经营性用途。换句话说，即使土地发生了增值也没有兑现渠道。

上海中心城区“退二进三”、发展楼宇经济的发展导向，决定了长风可产生税收的产业空间，用地类型以为C2、C8为主。地方政府通过公开招拍挂出让经营性用地（商品住宅、酒店、商业商办类），获取竞价后的足量土地出让金。开发主体获得明晰的出让产权后，即可完全占有产权期限内发生的土地增值收益。其只为自持用地进行建设投入和后续运营维护，即便不再追加投资，也可收获因政府或其他主体投资相邻公益性用地所产生的外部辐射性增值或供求性增值，并在之后的任何时点，通过分割转让物业、转租、或售房来兑现收益。

第5环节-土地开发：被重新分配产权的开发主体，依出让约定进行建设投入。开发主体获得投向自持土地的直接投资性增值，以及来自邻近地块的外部投资辐射性增值。

第6环节-土地运营：C2C8类用地开发后形成新的产业空间，运营良好的情况下，可实现总部集聚、税收落地的产业效应。地方政府获得持续产业税收，就业岗位增加惠及公众，并由此推进经济社会发展，带来区位优势提升，继而产生土地的供求性增值，经营性开发主体也相应获益。三方都是受益者。

地方政府和商办开发主体都肩负招商的责任，但是二者的出发点不同。开发主体关注点在于承租方/受让方支付的租金或者分割转让收益的多少；而地方政府更关心进驻主体的产业先进性和税收落地情况。以长风区域为例，地方政府在开发进入成熟期时，着手研究区域产业规划，以指导二次招商。为吸引优质产业主体，政府会采取让渡利益的方式，例如提供自有产权办公空间的租金减免优惠、税收优惠等；或者成为产业主体和意向进驻的办公产权主体之间的居间协调者，尽力促成功能落位。

1.2 产生的问题

地方政府期望以较低的成本收储土地，原工业用地权利人实质上被排除在土地增值收益分配之外。政府不得不动用行政干预方式，以实现工业用地为估价基础的方式来收回土地。

“土地收储后公开出让”的整体转型开发流程由政府强主导，单线推动，政府在不同的阶段和不同的主体协商利益，并承担多项公共投入的一次性支付。问题随时间推移产生：

土地收储阶段与原土地权利人的摩擦。随着土地市场行情上涨、物权法的颁布、转型规划的公布，零星工业产权主体对于所持土地的价值预期上浮、坐地起价，收储谈判难度增加、周期延长。

土地发展权重塑阶段与市级管控的博弈。上海近年来提出严控增量倒逼转型，中心城需落实“双减双增”导向，提高道路、公共绿地等下限，限制建筑总量的上限，以及增加公共福利性产品的供给规模。市级引导抑制了区级政府在土地开发环节的获益，迫使区级焦点转向土地经营环节，关注产业质量。

与经营性用地开发主体的分歧。地方政府通过不断的政策调试，以期捕获更多的经营性土地出让收益，竞争设置在出让环节，关注主体的竞价实力，对于产业准入门槛少有设计。在完成出让后，政府对土地经营阶段的发展控制减弱，和开发主体会因招商出发点不同而产生分歧。

让利争取优质产业主体。为了招商引税、促进产业，政府要对责任范围的公共区域进行持续更新投入以保持竞争力，成为一项长期的财政负担。同时，政府只能调配可控的利益来作为吸引条件，若需属地的出让产权主体支持，仅可提供市场化语境下的居间协调。

公共投入的长期财政压力。收储阶段的补偿安置、前期开发阶段的基础性建设支出、公共产品的划拨供地支持与建设投资，政府产权的公共用地更新和管理运行成本。以上由且仅由政府承担。

“土地收储后公开出让”开发模式使政府获得更完整的土地增值收益，但难免挫伤市场积极性。利益还原强度虽高，但是谈判环节多、周期长，交易成本也高，影响还原绩效。在城市土地价值上升的初期，这种方式施行有效。随着土地行情上扬到一定程度，更新滞缓，政府无法获得更新后土地带来的相应税收，进一步造成社会总福利的损失。

2“整体转型开发机制”的推出

越来越难以被忽视的原土地权利人、对产业质量要求的提高、公共投入的财政压力，都逐步推动着存量工业更新政策的变革。2016年3月，市规土局颁布《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（沪府办〔2016〕22号），文中提出“整体转型开发机制”。

整体转型区域的范围，在编制区县转型规划时划定。区县转型规划作用等同于前述结构规划，市规划管理部门在此技术平台上分配区县的开发增量、提出公共投入要求等。形成的成果指导转型区域控规的编制。

整体转型区域内的存量工业用地分布集中，产权主体复杂，创新的开发机制将存量用地开发运营全过程中，分散在时间轴上的土地增值收益分配和空间上的产权主体的利益诉求，做了整体统筹，降低了交易成本。是一种新的开发利益分配模式。

关于开发主体，一个重要转变是将原土地权利人重点纳入了土地增值收益共享范围，激励了城市更新的快速更迭。具备意愿、开发实力和产业转型能力的原土地权利人，可与政府成立联合开发体，共同承担转型区域的公共投入、分享开发收益。零星工业用地主体也可主导更新，但政府对其提出的利益还原要求也更高。

地方政府设定新的竞争规则，筛选门槛从前端向后摊平。以往公开竞价的一次性选择机制，转变为建立产业准入门槛、面向土地后期经营的综合效益监管等利益限制机制，以此遴选更有利于城市进步和长效发展的开发主体。原土地权利人在新的竞争机制中拥有优先选择权。

2.1 土地增值收益的产生和分配（图3）

利益主体：地方政府与原土地权利人（单一或者多个）。整体转型区域内原土地权利人单一的，以政府主导、原土地权利人为主体。转型区域内土地权利人分散的，通过协商确定权利义务后，建立政府主导、原土地权利人参与的联合开发体。

土地增值收益的产生：因整体转型规划引起区域土地效益的提高，土地开发权变化导致用途性增值产生。在开发阶段，政府和原土地权利人组成联合开发体，对转型区域进行公共绿地、公共空间的建设投入，以及产权重新分配之后，新的产权主体对自持土地进行建设投资，这些都促成投资性增值的发生。转型开发后期，产业功能进驻，产业发展引领区位优势提升，继而获得供求性增值。

“整体转型开发机制”中，多个主体间的利益流动被重新分配：原土地权利人通过存量补地价的方式，获得新的开发条件下的出让产权。补缴的量化计算原则：依据批准时点的市场评估价值，“补缴出让价款额=新土地使用权（规划用途）市场价格-原土地使用权市场价格（剩余年期折算）”。相比土地收储后公开出让的方式，体现了政府的让渡利益——放弃经过竞拍方式带来的溢价，为原土地权利人免去了招拍挂的风险。此外，允许原土地权利人用分期付款的方式补缴土地款，降低融资成本，相比2014版试行政策进一步放宽，体现了利益平衡机制。

原土地权利人在“存量补地价+贡献公共产品”的基本框架下，与政府按照协商比例、共同负担转型区域的公共投入（指公共绿地、公共空间和公共服务设施的提供），落实市级规划管控标准、以及开发时序要求“公益优先”的先期投入成本。

蜕变身份后的新产权主体自此便可以持续享有土地产生的增值收益，并可以产业经营收益、或物业的分割转让收益、或租金收益的形式来兑现，具体形式因转向地类的限制不同而有所差别。

政府端的获益，重新分配产权的阶段来源于原土地权利人的补缴土地价款和对于公共产品的分担；土地运营阶段来源于土地分割转让的增值税收、租金税收和最重要的——产业税收及就业岗位的提供。同时，政府可以通过调节土地经营环节的利益限制机制，来管控转型区域的健康运行。

2.2 利益限制机制

以土地出让合同或者联合开发体的战略合作协议为开发公约，在授予开发主体土地开发权的同时，同步提出约束条件，来限制其随意兑现土地增值收益。主要抓手有受益主体限制、综合效益监管以及分割转让/转租限制。

受益主体限制：如对参与主体提出“园区开发平台”（特指全资国有开发主体）的要求，或者限制非国有主体变更出资比例结构、项目公司股权结构等，以防企业以股权转让的形式转让土地使用权。

图3 “整体转型开发机制”中的土地增值收益分配

综合效益监管：存量工业用地的所有盘活行为，都要纳入土地全生命周期管理，全过程接收使用监督。评估体系纳入了产业类型、功能业态、运营管理、节能环保、物业持有以及土地利用绩效评估和土地使用权退出机制等。以土地出让合同中所附的土地全生命周期管理监管协议为平台，约束和细化监管条件，强化政府对于产业用地经营阶段的控制权限。

分割转让/转租限制：以拟转向的地类为抓手，差别化制订实施细则（表1）。基本上，要求自持物业100%的用地，政府都放宽了公开招拍挂的起始价标准或者补缴土地价款的捕获力度，转而通过运营阶段的利益限制机制来锁定优质的产业功能落地、长效发展。对于新增出让的、存量转型后的建设用地使用权基本不得整体或分割转让。

表1 上海中心城区存量工业用地可转地类及管控细则