国家“评价体系”描绘智慧城市新图景

文｜单志广 张延强 唐斯斯 马潮江 张雅琪

深化推进我国新型智慧城市发展，需要以建设智慧社会为目标，进一步加强顶层设计，通过数据融合汇聚和共享开放，充分挖掘城市数据资源价值，以新型智慧城市评价为抓手，推动城市治理、公共服务和科学决策水平持续提升。

党的十九大报告指出，要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，建设网络强国、数字中国和智慧社会。新型智慧城市是数字中国建设的重要内容，是智慧社会的发展基础，是促进新型城镇化、发展数字经济、推进经济社会高质量发展的综合载体。

近日，由新型智慧城市建设部际协调工作组编著、我国智慧城市领域唯一国家层面的权威性年度报告《新型智慧城市发展报告2018-2019》正式出版发行。该报告重点围绕第二次全国新型智慧城市建设评价工作，系统展示了评价工作过程、自评价数据分析结果、市民评价分析结果等，同时从全国参评城市提交的400多个案例中遴选了一批典型优秀案例，对于引领地方务实高效推进新型示范性智慧城市建设、推动经济社会高质量发展具有重要参考价值。

一、新型智慧城市评价工作情况

为深入贯彻落实习近平总书记关于推进新型智慧城市建设的系列重要讲话精神，新型智慧城市建设部际协调工作组自2016年起组织编写《新型智慧城市发展报告》，旨在全面反映我国新型智慧城市建设的新理念、新模式、新成果和新进展，切实帮助城市、领域和社会公众更好地了解和参与新型智慧城市建设，有效提升智慧城市建设实效，提高人民群众满意度和获得感。

2016年，新型智慧城市建设部际协调工作组研究决定以新型智慧城市评价为抓手，创新工作理念、工作模式和工作方法，通过评价摸清全国智慧城市发展现状、为地方明确新型智慧城市工作方向、促进新型智慧城市经验共享和推广提供有力支撑，于2016年底启动了首次全国新型智慧城市评价工作，制定了《新型智慧城市评价指标（2016）》，共有220个地级以上城市参与评价。2018年，在原有评价体系基础上修订形成了《新型智慧城市评价指标（2018）》，指标设置更加合理、科学，数据采集更加简单、便利，可操作性增强，更能代表智慧城市建设实效和市民体验情况。

图1 新型智慧城市评价指标（2018）示意图

国家新型智慧城市建设评价工作由新型智慧城市建设部际协调工作组办公室秘书处协助国家发展改革委和中央网信办具体组织，各地通过部署在国家电子政务外网的评价填报系统，基于新型智慧城市评价指标，填报8项一级指标、22项二级指标、52项二级指标分项（除市民体验外）数据。2019年新型智慧城市评价工作历经通知宣贯、数据填报、网络调查、结果分析四个阶段，评价对象以地级及以上城市为主。通过评价，积累的大量自评价数据、优秀实践案例、市民评价与意见建议为明晰我国新型智慧城市建设现状与发展形势、明确下一步工作方向提供了重要支撑。

二、评价结果显示我国新型智慧城市建设总体进展良好

《新型智慧城市发展报告2018-2019》显示，我国新型智慧城市建设取得显著进展。

一是以评促建成为发展共识。地方参与新型智慧城市评价的积极性明显提高。2019年新型智慧城市建设评价覆盖范围更广。2016年，共有220个地级及以上城市完成系统数据填报，完成率为65.09%。2019年，共有275个地级及以上城市完成系统数据填报，比2017年多55个，完成率提升了16.27个百分点，达到81.36%。山东、河北等地还建立了新型智慧城市评价地方标准，组织辖区内的市县开展了新型智慧城市评价。

二是发展水平进一步提升。2019年完成填报的275个地级及以上城市平均得分68.16分、最高分92.11分、最低分19.16分。按照新型智慧城市发展程度划分标准，我国新型智慧城市建设总体仍处于起步期水平。其中，23个城市达到成熟期标准，占比8.36%。达到成长期、起步期和准备期标准的城市占比分别为36.73%、43.27%和11.64%。与2016年相比，2019年处于起步期和成长期城市数量占比从57.73%增长到80%，而处于准备期的城市数量占比则从42.27%下降到11.64%。

三是服务方式更加便捷。全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团和40多个国务院部门已全部开通网上政务服务平台，初步建成了全国一体化在线政务服务平台体系。其中，浙江省市县三级政务服务事项网上可办比例达95.2%。

图2 2016年和2019年地级以上城市完成填报情况比较

四是审批时限进一步缩短。各地通过优化审批流程、精简审批材料，平均审批时限压缩了一半以上，龙岗进一步结合人工智能应用实现了部分审批事项的“秒批”。

五是管理模式更加精准。“城市大脑”有效提升了公共交通、城市管理、卫生健康、基层治理等能力，正在成为新型智慧城市建设的“标配”。

六是群众满意度显著提高。群众满意度是检验新型智慧城市工作成效的重要标准，2019年评价完成填报的275个地级及以上城市市民体验调查平均得分率79.23%，中位数得分率为82.04%，均达到75%以上，与2016年相比，2019年市民评价平均得分率提高了25.55%，表明市民对新型智慧城市发展总体较为满意。

三、评价结果显示各区域新型智慧城市发展差异明显

分区域来看，按照东部、中部、西部、东北四大板块划分，评价结果差异明显，四大板块新型智慧城市发展总体上不均衡。

图3 2016年与2019年四大板块平均得分对比

（一）东部地区新型智慧城市发展水平领先全国

东部地区和中部地区新型智慧城市发展相对较好，其中，东部地区城市平均得分最高、为75.03分，中部地区城市平均得分为72.58分，均高于全国平均分4分以上。相比之下，西部地区和东北地区新型智慧城市发展存在一定差距，西部地区城市平均得分最低、为61.57分，东北地区城市平均得分为63.30分，均低于全国平均分4分以上。

（二）中部地区新型智慧城市发展水平大幅提升

2019年中部地区新型智慧城市发展水平和质量可圈可点。一是平均得分增加值全国领先，与2016年评价数据相比，2019年中部地区平均分提升最多，从60.82提升至72.58分，提升了11.76分。二是平均得分增长率全国第一，与2016年评价数据相比，2019年中部地区平均增长率为19.33%，增速位列全国榜首。三是中部地区部分地市新型智慧城市发展水平跻身全国前列，2019年评价得分排名靠前的城市中中部地区占比达30%。

（三）西部地区新型智慧城市发展省内差异性大

图4 各省份发展水平差异系数对比图

从省份来看，西部省份内部新型智慧城市发展存在较大差异，陕西、西藏、新疆三个省份发展最不均衡，总分差异系数超过20%。整体而言，东部、中部省份发展较为均衡，浙江、贵州、海南、江苏、安徽、河南六个省份内部发展较为均衡，总分差异系数均在10%以内。

（四）信息资源共享与开发利用区域间差异明显

从具体领域来看，四大板块间的政务信息资源共享和开发利用差异明显。一是信息资源仍有较大发展空间，全国各地市信息资源平均得分率为52.86%，在八个一级指标中得分率最低。二是信息资源区域间差异明显，信息资源总体差异系数最大，表明全国各地市间信息资源得分率差异最大；分板块来看，各板块间信息资源差异明显，东北地区信息资源平均得分率最低，为30.75%，东部地区信息资源平均得分率最高，为67.35%，是东北地区的平均得分率的2倍多。

四、评价数据显示我国新型智慧城市建设面临的主要问题

评价结果显示我国智慧城市建设存在明显短板。

一是顶层设计亟需加强。虽然地方对于新型智慧城市建设有足够的自主权和能动性，也取得了一定的实践经验与成效，但是国家、省级等仍亟需强化一体化设计，统一发展目标，引导城市因地制宜做好规划衔接，避免不科学、盲目谋划而造成资源浪费、效益低下。

二是数据资源融合不足。尽管各地方结合“互联网+政务服务”加快了数据共享进程，但大量垂直业务系统分散管理，数据大多留存在省和国家层面，地方城市数据获取难、共享难、融合难未能根本改变。

三是区域发展仍不均衡。东部和中部地区新型智慧城市建设相对较好，创新实践较多，得分均超过全国平均分4分以上，东北和西部地区则相对落后，得分均低于全国平均分4分以上，需要努力补齐发展短板。

四是重建设轻实效问题明显。各地智慧城市建设在物联网、云计算、大数据中心、视频摄像头等方面投入巨大，但部分智慧城市建设成效不彰甚至名不副实，雨季到城市去“看海”等现象屡见不鲜。

五、高效推进我国新型智慧城市建设的对策建议

深化推进我国新型智慧城市发展，需要以建设智慧社会为目标，围绕破解我国新型智慧城市建设存在的问题，进一步加强顶层设计，通过数据融合汇聚和共享开放，充分挖掘城市数据资源价值，以新型智慧城市评价为抓手，推动城市治理、公共服务和科学决策水平持续提升。

一是画好“同心圆”，制定中长期战略明确发展目标。结合建设网络强国、数字中国和智慧社会建设，建立国家层面的智慧社会、智慧城市发展的顶层设计，建立和完善适应我国新型智慧城市“三融五跨”发展目标，明确智慧城市各层级、各系统之间的数据融合、信息共享和业务协同机制，各部门在统一战略目标下协同推进相应领域的智慧化建设与应用。

二是织就“神经网”，加快市政基础设施智能化改造。充分发挥数字科技对城市治理精细化的支撑作用，结合新型信息基础设施建设，围绕城市管理难点，因地制宜加快物联感知网络建设和市政基础设施智能化改造，重点在视频监控、应急管理、环境监测、交通运输、智慧水务等领域实现感知设备的统筹部署和感知监测，加强社区网格综合信息采集，织密数据采集网络，支撑城市健康高效运行和突发事件快速智能响应。

三是打通“数据流”，促进数据要素跨地域融合应用。加快数据产权立法，通过法律形式明确政务数据的所有权、管理权和使用权，健全政务信息共享的权责利体系。实施“数据返乡”行动，基层是数据采集和使用的主体，依托国家数据共享交换体系，将国家、省级政务数据依权限向地市和区县级共享，激活数据要素活力。促进区域协同发展，面向数据跨地域协同需求，实现邻近区域的数据打通和业务协同，将中心城市的先进治理能力拓展到整个区域，使智慧城市从“单点智慧”走向“群体智慧”。

四是完善“体检表”，以评价监测支撑预期目标实现。一方面，在现有新型智慧城市评价工作基础上，完善评价指标、扩展适用范围，深化指标体系的科学性和实效性，全面系统地掌握我国各地域、各层面新型智慧城市建设发展情况，引导各部门、各地方和相关企业修正发展路径，确保建设成效。另一方面，通过评价工作及时发现不同地区、不同层级、不同规模城市推动智慧城市建设的优秀经验和最佳实践，促进共享交流和推广应用，深化推进新型示范性智慧城市建设。

表1 2019年度国家新型智慧城市评价各区域省一级指标平均得分率对比情况