国土空间规划中的建设用地定额探讨——某地区的规划实践

文｜上海同济城市规划设计研究院有限公司 张博

国土空间治理是国家治理的重要组成部分，国土空间治理的目标是要推进国家的绿色发展、生态文明建设，防治资源过度开发、粗放利用和奢侈消费等长期不健康的土地开发和利用方式。表象为对主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等多类规划体系的分解重构的国土空间规划权改革本质也是对自然空间要素采取集中管控、强力规制的措施提高国家治理的效率和效能。

因此，在以国土空间规划引领“多规合一”的空间治理背景下，新时期的国土空间规划承担了土地的供给侧，土地指标尤其是建设用地指标成为了国土空间治理的抓手，建设用地指标成为了国土空间规划的核心。

在该地区建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区，构建高层次开放型经济等重大战略背景下，开展了该地区国土空间规划。规划以落实国家战略、保护生态、保障未来发展为目标，作为该地区各类开发保护建设活动的基本依据，整体谋划新时代该地区国土空间开发保护总体格局，成为助推该地区战略定位全面实现的重要手段，成为构建“地区一盘棋、全域同城化”发展格局、实现该地区高质量的重要依据。

规划范围为该地区陆域及近岸海域。陆域面积以“第三次全国国土调查”实测数据为准，近岸海域面积以2012年《某地区海洋功能区划》数据为准。规划期限为2020年至2035年，其中近期到2025年，远景展望到2050年。文章以该地区空间规划实践为例，探讨了国土空间规划下的建设用地指标定额标准。

1 国土空间规划下的建设用地定额释义

1.1 建设用地定额释义

在国土空间规划诞生之前，建设用地指标主要在土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划中核定。在城乡规划中，通过人均标准即人均城乡居民点建设用地控制建设用地总量，通过容积率和比例控制建设用地结构。在土地规划中，与建设用地指标使用情况挂钩，通过分配增量、切块管理、分期下达的方式确定建设用地总量，形成重点项目指标、自控指标、调控指标，自控指标综合考虑土地利用总体规划实施情况，新增建设用地计划落实考核情况，以及指标需求预报、经济指标、重点项目计划等确定分配方案。在主体功能区规划中，一个区域范围内用于建设开发的国土空间占国土空间总量的比重，既开发强度，是建设用地定额的核心控制参数，是具有政策内涵及可操作性的关键指标。

定额本初的定义是指从总体的生产工作过程来考查，规定出社会平均必需的消耗数量标准，这种标准就称为定额。在实际的使用拓展中，定额通常用来指对某一资源使用或者消耗的限定。建设用地定额可以理解为在城乡规划建设管理中，对建设用地这种资源使用的限定。在早期的城乡规划中，建设用地指标主要是用来表征城市的期望规模，后期随着对土地财政的压制和建设用地管控的增强，建设用地指标的限定含义越来越厚重。而在国土空间规划下，对建设用地资源使用的限定含义更加凸显，因而将涉及建设用地使用限定的内容称为建设用地定额，建设用地定额是核定建设用地规模的重要依据，是控制建设用地外拓、保护耕地和生态用地，提高土地资源利用效率的有效手段，是建设用地管控的抓手。对于像人均建设用地这类用来确定定额的标准，则称为定额标准。定额标准是根据规划编制的需要，对各类空间资源规定的数量标准，包括涉及空间资源保护与利用的关键指标、参数及测算方法。

1.2 建设用地定额的核定内容

在传统的规划操作中，从定额的约束手段上讲，对一个城市或地区的建设用地指标定额控制通常通过分层和分类双向控制，“分层”主要是针对定额标准约束对象而言，如在城乡规划中通过总体规划、详细规划、专项规划不同层次规划里的定额标准层层实现建设用地指标定额。“分类”主要是针对定额标准的约束作用而言，通常包括框定总量和控制结构两个抓手，框定总量主要是控制规模、管控类的数量标准，如用地总量、用海总量等预期性的控制目标，反映对国土空间资源的开发利用的控制；控制结构主要是控制质量、锁定规划标准，反映要素配置关系，如城乡规划中的道路用地比例以及生态、农业等相关比例关系，重点考量结构合理性。

在国土空间规划中，一个地区的建设用地定额核定目标包括总量控制、结构控制和弹性控制。总量控制即该地区的建设用地总量（总定额）；结构控制即通过对该地区分地区的建设用地量（分区定额），分时期的建设用地量（分期定额）实现对建设用地结构的控制；弹性控制即针对战略不确定性预留的建设用地指标（弹性定额），以体现定额的弹性。相对于传统规划中对建设用地的控制，国土空间规划中除了总量控制和结构控制外，增加了弹性控制。定额给定方式则是建设用地定额的载体。

2 国土空间规划下建设用地定额要求

2.1 定额原则

国土空间规划的背景一是增长主义终结下对国土空间的整合与精细化利用，优化国土空间的利用，实现高质量发展；二是生态约束下，对国土空间从严管控。在这两大背景下，国土空间规划中的建设用地指标定额实际是空间权益的分配（吴燕，2019），空间如何配置的问题，空间权益的分配应秉持突出安全、效率、品质、公平公正等价值导向，刚弹结合，地区差异的原则。因此，在国土空间规划中进行建设用地指标定额时通常要守底线、重效率、有弹性、节约集约。

①生态底线，总量锁定 。资源约束、承载力生态底线是国土空间规划中建设用地指标定额首要遵循的约束，一切建设用地指标的谈论均须在保证底线不动摇的基础上对指标进行调整分配，要秉着节约集约的原则，将一个地区的建设用地指标进行总量锁定。

②节约集约，增存挂钩。全面促进资源节约利用的要求，致力于解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，推动低效土地再开发利用，在指标分配中综合考虑现状人均建设用地、单位产值消耗建设用地规模等建设用地绩效指标，实行严格的节约用地分配标准，促进土地节约集约利用。落实自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的要求，在分解下达新增建设用地过程中，将批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，对批而未供、闲置土地多和处置不力的地区，适当减少新增建设用地指标；对批而未供和闲置土地处理得当的地区，适当奖励新增建设用地指标，推动形成绿色发展方式，实现高质量发展。

③注重效率，空间差异。建设用地的分区定额中，在区域公正的基础上，应注重效率，不搞平均主义，要兼顾区域内的战略定位，保障战略，落实区域战略定位，尤其要更好服务国家重大战略实施。

④留有余地，刚弹结合。在建设用地的控制中，越来越强调不确定性影响带来的建设用地应对，为了保持空间规划中土地指标控制的权威性，不因发展环境和形势的变化而出现建设用地指标控制的不适应性而迫于调整空间规划。

2.2 定额给定方式与思路

2.2.1 指标组合，改变单一标准的定额给定方式

从定额的给定方式看，现实操作中主要采用确定标准、规定增幅和规定区间三种形式。确定标准的方式如通过确定人均建设用地标准，结合人口总量便可以实现对城市或地区的建设用地总量控制，这种方式通常存在以人定地的单一维度，忽视了用地总量的复杂性；规定增幅的给定方式存如主体功能区规划中的开发强度，这种方式往往存在难以确定增幅警戒线规定区间如各类建设用地比例，这种方式往往空间性较弱，无法表达设施的可达性和覆盖率。因此，纵观建设用地定额标准，存在问题：①单一标准，考量维度单一，无法兼顾建设用地指标定额的复杂性；②难以确定标准及警戒线；③空间性较弱，一刀切的统一标准难以应对地方的巨大差异。

针对国土空间规划的背景要求以及目前定额标准存在的不足，建设用地定额的给定方式结合城乡规划、土地规划的优势，人地脱钩，考虑效率、发展导向来确定指标，采取组合优化等方式优化定额给定方式。即改变单一标准的定额方式，采用两个甚至多个指标组合的方式来确定建设用地指标定额。比如在建设用地总量控制上，采用确定型标准和增幅的组合定额方式框定总量，如在用人均建设用地面积与人口规模框定的确定型的建设用地总量的基础上，与现状和评价导向（如效率）挂钩，规定增幅。在分地区建设用地控制上，用确定型标准与分级引导相组合的方式来实现结构的刚性控制与弹性预留（表1）。

2.2.2 识别空间差异，指标分级引导

针对国土空间规划中对建设用地定额的“注重效率，空间差异”的原则，在操作中可要突出空间属性，增加空间性标准，通过识别差异因子区别对待。根据地区的发展现状、生态约束、战略定位差异等因素，分区设定相应的标准。如在现状情况和“双评价”基础上，根据“双评价”结论， 对于在人均*人口规模的建设用地定额方式的基础上，综合考虑现状开发强度和发展导向，进而从增长率和增长规模两方面，对标以往发展和双评价结论施加控制,可制定减量、减速增长、平稳增长、加速增长等地区差别化的分级引导方式。

2.2.3 增补校核指标，预控弹性与调整

一方面，为了突出绿色与集约发展，在建设用地指标的基础上，增补整合生态、农业方面的定额，包括容量角度的森林公园的人均指标、生态系统服务角度的人均生态用地指标、农业生产效率角度的人均耕地面积、环境目标角度的水面率、河网密度、蓝绿空间比例，通过增补生态类的指标形成校核。如，建设用地的定额与生态、农业等用地定额挂钩，基于生态、农业等涉及生态绿色发展效益对建设用地定额给予相应的增减。另一方面，在确定的用地定额基础上，通过与某类指标的校核，预先留出调整余地，预控调整方向，如在地区建设用地指标分配完成之后，通过确定的地区用地建设规模与实际的城镇建设用地需求指标进行核对，形成不同类型的弹性预控导向。

表1定额给定方式优化

表2 增量与弹性双维度的建设用地指标分配原则

表3城镇用地绩效下人均城镇建设用地确定

3 某地区国土空间规划建设用地定额核定

3.1 框定城镇建设用地总量与增量

在该地区战略指导下，承接《某地区总体规划（空间类2015-2030）》的约束性指标管控要求，锁定地区建设用地指标不突破，除去机动建设用地指标预期值、多规村庄建设用地指标、重大基础设施指标、预留水库调减指标和特殊用地，锁定地区城镇建设用地总量目标作为城镇建设用地指标调整目标值，城镇建设用地较多规减少25平方公里。

3.2 预判服务人口与城镇等级以识别空间差异

为了应对国家战略未来在布局与建设用地指标需求上的不确定性，依据主体功能区格局、历年人口增长情况和环境容量确定各市县城镇人口及服务人口，预判城镇等级。环境容量方面主要考虑三种情况：①增长空间较大，位于生态连绵区外，且受生态约束较小；②增长空间中等，位于生态连绵区内，或受一定生态约束；③增长空间较小，位于生态绿线区内，或受生态约束较大，战略功能判断主要考虑：①战略功能核心承载区；②战略功能的主要承载区；③战略功能的关联承载区。综合起来，将某地区各地市分为一级城镇、二级城镇、三级城镇，根据城镇层级确定各县市建设用地分配导向，城镇建设用地指标向中心城市适度倾斜，根据发展条件和规模结构放大南北两极和东西两翼的城镇空间增长弹性。

3.3 增量与弹性双维度组合确定建设用地指标分配原则

从增量与弹性两个维度确定建设用地指标的分配原则，其中增量维度分为高增量（大于60平方公里）、中增量（10-60平方公里）、低增量（小于10平方公里）三型；弹性维度分为高弹性（2.5-3倍）、中弹性（2倍左右）、低弹性（1.2-1.5倍）三型。在确定各城市的建设用地增量与弹性时结合城镇在城乡体系中的位置以及在城镇群中的发展情况与定位。地区19个城市的建设用地增量与弹性指标如下表，省域中心城市（一级城镇）在增量上均确定为高增量，弹性上a市、C市确定为高弹性，d市、b市和e市确定为中弹性；地区性中心城市（二级城镇）均确定为中增量，结合实际情况f县、g县、h市、j县为高弹性，i县、k县、l县、n县定为中弹性，m县、o县为低弹性；县（市）域中心城市（三级城镇）为低增量低弹性（图1）。

图1 某地区国土空间规划建设用地定额校核调整思路图

3.4 依据用地绩效确定不同的人均建设用地指标

以提高土地使用效率为目标，根据各市（县）当前的人均用地水平，结合其在城镇等级中的地位确定规划人均城镇建设用地指标，从人口角度测算城镇建设用地需求。根据用地绩效，确定不同的人均城镇建设用地，得到各市县2035年城镇用地规模需求（表3）。

3.5 各市县建设用地规模校核确定指标调整方向

各市县城镇用地规模需求与《某地区总体规划（空间类2015-2030）》各市县城镇建设用地总量指标（包含未落图量）进行比对，得到指标不能满足需求、指标基本满足需求、指标大于需求三种情况。考虑各市县重大基础设施新增需求，校核之后得到新的①指标缺乏（指标不能满足需求）、②指标基本满足需求、③指标富余（指标大于需求）三种情况。统筹考虑国家及省级重大园区，对指标缺乏的重点市县城镇进行补足，对指标富余的市县进行统一比例扣减。得到各市县城镇用地指标的增减量，再《某地区总体规划（空间类2015-2030）》各市县城镇建设用地总量指标进行汇总，由此得到2035年各市县城镇建设用地指标总量，调整后各市县城镇建设用地指标与城镇体系基本匹配（图1,图2，图3）

图2各县市规划城镇人口

图3各市县规划城镇建设用地指标

4 结语

国土空间规划背景下，更加强调对建设用地的限定含义，以定额的思路对建设用地指标进行分配是一种思维上的创新，这种思维上的创新值得在国土空间规划中进行运用。文章随之探讨的定额给定方式与思路优化调整不是独一的优化调整方向，还有更多的优化思路值得探讨，尤其是针对不同地区的实际情况，在定额的给定方式与思路上应该有更多针对实际的创新，以增强适应性。