国内城市智慧治理的先进经验

文｜丁波涛 范佳佳 杨慷

北京市东城区是全国最早提出并实施城市网格化管理的地区，近年来以信息化促进城市治理体系和治理能力现代化，取得了突出的成效。

习近平总书记在参加2016年全国两会上海代表团时特别强调，城市管理应该像绣花一样精细；2017年习总书记视察上海浦东城运中心时又进一步强调要提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。为此，笔者分别赴北京市东城区网格化管理服务中心、深圳市城市管理运行服务中心以及上海部分区县、街道和社区开展调研，深入了解各地利用智能技术推进城市精细化治理的先进经验。

一、北京市东城区智慧治理情况

北京市东城区是全国最早提出并实施城市网格化管理的地区，近年来以信息化促进城市治理体系和治理能力现代化，取得了突出的成效。

（一）东城区网格化管理中心基本情况

北京市东城区地处首都中心地带，面积41.8平方公里，常驻人口92万。早在2004年，东城区首创了轰动一时的万米单元网格的城市管理模式，并取得了良好的成效。东城区网格化管理中心是行政单位，直属于东城区政府。

东城区网格化管理中心以一万平方米为基本单位，将所辖区域划分成为若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。把城市管理对象作为城市布局管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理。

（二）东城网格化特色模式

东城区网格化中心作为全国网格化治理的发源地，在15年的建设中探寻出了一些非常具有建设性意义，非常有特色的治理思路和模式。

1.党建引领，基层治理

东城区网格化建设中，始终以加强基层党建为核心，党员带头，群众参与，依托社会志愿组织，开展群治群防。比如以前东城区的一些背街胡同经常有很多垃圾，路面不平，乱扔乱放的情况，严重影响居民的日常出行和生活。东城区网格员发现问题及时上报，由区网格化中心组织网格区域的党员开展周末大扫除，对胡同路面进行清理，对乱扔乱放的物品进行统一整理。很多群众一开始从站着看，逐渐到跟着党员一起干，大家共同爱护自己的家园，调动了群众的积极性，实现了非常好的效果。

2.赋能赋权，对下负责

过去，各条线单位的经费保障和权力能力都大大高于一般的综合性部门，有些条线单位还会挑活，把难度大的事情甩到地方部门。而地方部门往往缺乏响应的人力、资金等资源的支撑，没有能力处理好这些事情，造成群众的问题得不到有效反馈。而东城区网格中心将现有模式进行改革，建议各条线单位可以委托街道对相关问题进行直接处理，把钱、权、人下放到街道。通过赋权、将全力下沉、实现政务能力增效，实现“民有所呼，我有所应”的要求。

3.街乡吹哨，部门报到

“街乡吹哨，部门报到”是东城区在北京市委书记蔡奇的指导下，构建的全新的，非常具有特色的新型治理模式。

群众反映的问题一般分为两种，一种是诉求清晰，责任归属明确，单个部门可以解决的简单问题；另一种是诉求复杂，所涉及部门职责交叉，全责不清的复杂问题。后面一种问题常常各部门互相推诿，导致群众办事体验度较差。针对这类问题，东城区网格化中心依托已有的网格化资源能力，建设了“街乡吹哨，部门报到”模式。即街乡会对问题进行先行处置，如果问题较为复杂，所涉及面较广，由街道进行研讨，确定是否“吹哨”。如果“吹哨”，则将通过区网格平台推送给区里相关的部门，由各部门直接跟进，进行后续处置，并由区网格中心对吹哨的全过程进行跟踪监督。

4.机构改革，组织考评

东城区为了探寻新型的城市治理模式，大胆地对机构组织架构进行了改革，同时，东城区网格化中心得到了区委组织部的大力支持，将“吹哨”的实际工作情况纳入到组织绩效的考评当中，这一措施大大地推进了“街乡吹哨，部门报到”的落实工作。由于吹哨的事情一般都是比较棘手难办的事情，一开始很多单位推诿拒绝，在得到组织部门的支持之后，各单位的积极性逐渐被调动起来，吹哨的案件办理情况成为了各单位考评的重要依据。

同网格中心建设的网格平台为整个吹哨的绩效监督提供了支持，区网格中心在“吹哨”中主要负责监督评价指挥协调，追踪每一个“吹哨”的案件，由系统自动对处置情况进行打分，包括响应率（态度），专业程度（办结率）、办理满意（老百姓回访）三大方面进行评分。如果一段时间内评分一直较低，该部门负责人将会被组织部门约谈，如果依然没有效果，该部门负责人员将会从实质变为虚职。所以在如此大的力度下，如今已经形成了各部门在网格平台签收案件，派出工作人员处理，系统自动计算绩效的总体绩效流程。

5.院士指导，理论创新

对于城市治理来说，很少有单位能够将自己的经验模式总结，提高到理论的高度。东城区网格化中心是网格化概念在国内最早提出的单位，是网格化管理最早落地实施的单位，离不开相关的咨询指导和扎实的理论基础。东城区网格化中心在进行网格化实践过程中，获得了几位中国科学院和中国工程院院士的建议支持，对网格化模式理论的搭建起到了至关重要的作用。

（三）东城区智慧治理的主要经验

通过考察北京市东城区网格化服务管理中心的情况，发现其在智慧城市管理和应用平台搭建上有很多值得借鉴和学习的地方。

1.突出治理实效

目前智慧城市存在概念不清的情况，每个城市对于智慧城市的定义都不尽相同，同时也存在着多个部门多头牵动建设智慧城市的情况，这就会导致一个大而空智慧城市管理框架，部门环节没有打通，实际效用小的问题。

北京市东城区网格化服务管理中心为了应对这种问题，开展了“街道吹哨、部门报道”的项目，这个项目将19个来源渠道的问题进行平台汇总，共分成了4个大类，45个小类，100多个小问题，并将这些问题分配给对应的职责部门，将传统的人管事模式转变成为了事管人模式，问题与部门相互对应，用网格化管理中心的平台打通了各个部门，解决了部门彼此推脱责任的问题。相比其它地方动则上亿的治理平台投入而言，北京市东城区的网格化管理中心的投入（包括土建）只有1684万元，成本非常低。

2.推进流程重组

智慧城市管理需要一套完整而高效的运行模式。智慧城市是人员，技术，制度等多方因素综合构建的，只靠单一的信息化技术是无法良好的解决智慧城市建设问题的。北京市东城区网格化服务管理中心，其并没有过于依赖相应的信息化，而是将信息化作为一种技术手段，将其网格化服务管理中心的系统作为沟通居民与有关部门的桥梁，要求街道吹哨，部门在2小时内回应报道，街道居民需要在问题解决后从响应度、满意度和办结度三个层面对相关部门进行打分，并且施行加分与扣分并行的方式。除此之外，整个街道案件的处理流程各个环节都在平台上留有痕迹，网格平台根据各部门签收案件时间，自动计算各部门报道响应率、专业度、满意度、办结率等指标考核成绩，做到一哨一考核，吹哨全留痕，避免了推脱抵赖的情况。同时开发随手拍APP，请公众监视反馈，让流程监督到位。科学有效的考核监督机制是“街乡吹哨，部门报道”工作的坚强保障。

3.加强业务整合

重视平台功能高效整合，配套设备与软件共同应用。不论是所谓的大数据中心，或是网格化管理中心等等，都需要一个平台作为城市管理各个环节的链接枢纽，但是平台和中心功能过于复杂在一定程度上对于城市管理来说其实是一种掣肘。我们从北京市东城区网格化管理中心来看，其之所以能够高效的运行，除了本身运行模式相对完善之外，还有很大程度是因为其明确自身的功能定位，从建立之初起便坚守“监督，评价，指挥，协调”这四大职能，各项工作也是围绕这四大职能进展。另外，中心还开发了中心使用的配套软件，如“市民随手拍app”，并整合了微博微信等多项现代化通讯软件，推动“街道吹哨，部门报道”项目的实施。

4.落实党建引领

北京市东城区网格化服务管理中心是由组织部牵头，事关行政官员的考核晋升，这为各部门严肃认真对待“吹哨”提供了制度条件，真正的实现了党建引领的城市管理中心。城市管理中心在一定程度上其实并不需要过高的投入，同时也不是一个完全依赖于智慧城市技术的框架，而应该是一个整合了人员，技术、法律和制度等多重因素的共通体，北京市东城区网格化服务管理中心在综合治理和综合建设上给我们提供了很好的借鉴。

5.重视制度创新

以往许多智慧治理之所以达不到应当效果，在于其背后的运行机制仍是自上而下的，传统上的信息不对称、上下沟通不畅等瓶颈仍然存在。而东城区网格化管理中通过权力和岗位的变革，形成了一套自上而下与自下而上相结合的新型机制。

一是给街道赋予更大权力。街道被赋权“吹哨”召集各部门报道，统一协商处理问题，同时赋权考核各部门事件处置质量，也就是基层给区级部门打分。通过权力下放，形成扁平化管理机制，让“吹哨”和“报到”工作更有效率。

二是推行社区专员制度，让官员更接地气，成为部门与百姓沟通的桥梁。各部门科长作社区专员，保留原有正科待遇，但工作模式发生转变，从原来坐办公室等问题变为下街道找问题，及时发现社区疑难杂症，拉近与群众的距离。

二、深圳市城市智慧治理情况

近年来，深圳以建设深圳城市运行管理中心为抓手，形成了一套以物联网和大数据为支撑，覆盖全市、部门共用的城市治理综合平台，在指挥重大活动、抵御重大灾害、保障社会稳定等方面取得了很好效果。

（一）深圳城运中心基本建设情况

深圳市城市运行管理中心是集城市大数据支撑、城市规划、综合管理、应急协同指挥等功能于一体，技术、业务、数据高度融合的综合协同管理和服务平台，是城市运行管理“中枢”，能够实现对城市运行状态的全面感知、态势预测、事件预警和决策支持，以信息化促进城市治理体系和治理能力现代化。

截止目前，已接入19个政府部门的60个相关的业务系统，覆盖了城市运行的主要几个方面，包括安全、交通、生态、环保。通过部门数据联动，建立全市事件监测体系，监控事件发展，监督事件处置，实现全市事件综合态势一张图。

（二）深圳城运中心服务提供情况

目前深圳城运中心提出“一键可知全局”的口号，从“统一支撑、两个中心、四大应用，两个保障”四个方面进行整体建设。同时提供以下四种综合服务：

一是综合协调。深圳城市运行中心作为全市跨区跨部门时间协调处理中心，平时则主要是对全市发生的各类事件进行归集统计和展示。

二是态势监测。深圳城市运行中心会对平常全市的安全态势和经济态势进行实时监测。比如在消防救援方面，会对全市的基础消防设施、社会群体的分布情况、消防传感设施、道路交通情况以及发生火灾的建筑空间等多方面数据进行综合监测，实时生成火灾速报，并为消防人员提供精确的路径导航。

三是辅助决策。提供一些评价指标和仿真模拟能力，为一些委办局的业务提供建议。比如评价指标方面，提供了教育学区压力预警指标，根据适龄儿童的数量分布，为市教育局提供学区学位预警，以帮助其较早地预防学位压力缺口。

四是协同指挥。深圳城市运行中心作为在重特大事件时期作为全市综合调度的指挥所，各个相关单位可以在中心联合办公。

（三）深圳城运中心的主要经验与特色

（1）重视组织结构改革。在建设数据中心前，应从顶层架构出发，梳理政府内部的组织关系以适应信息系统的规划和发展，避免由数据中心建设倒逼政府组织结构改革的低效途径。

（2）发挥政府采购企业服务的优势。由政府采取购买服务的方式可极大节约成本，在降低政府自身人力投入的同时，充分发挥企业的技术优势，达到共赢。

（3）保证数据安全。为保障数据安全，政府招标企业应以国资背景企业或大型央企及国企为主，数据都通过政务网进行交换；另一方面需要与企业签订数据安全保密协议，派遣专人定期进行数据安全审查。

（4）深度挖掘数据价值，探索新的服务和产品。在满足各部委及政府的基本需求以外，数据中心应主动探索新的服务及产品，进一步挖掘数据价值，将信息系统的产出做到最大化。

（5）建立业绩考核标准。深圳城运中心将具体的业绩考核方式，政府对于数据中心的投入亟待量化的考核标准出台，从而支持政府估算数据中心建设的投入产出比，对未来的投入做出有效的指导。

（6）建立数据源的统一性和合法性参考标准。在归集各方数据时，需要建立相应的判断标准，该标准主要以法定部委的相关数据进行衡量，如遇到重复数据源，以法定部委的数据提供为准，其他数据源作为参考和辅助。

（7）打通数据管理流程，建立高层至前线的直接联系。将最高领导者的管理通道直接与最前线服务人员打通，在处理突发及应急时间时，保证前线服务人员第一时间收到上级的任务安排，上级领导也能在第一时间了解前线情况，及时做出决策和预警。