我国义务教育学区制改革的问题呈现与实践解答

罗玲 张开洪

摘   要    在义务教育阶段施行学区制，是我国不断推进义务教育均衡的一项制度安排，究其本质是对办学制度与管理模式的创新，这一创新的内在旨趣是实现区域内学校间的均衡、优质与特色发展。从根源上来说，学区制理念缘起于英、法等西方国家，因其学区内相对均衡的现实表现对我国义务教育阶段寻求均衡发展具有适切性而被借鉴引入。但客观而言，英、法等西方国家与我国在制度环境与行动逻辑等方面存在较大差异，所以我国在推进学区制改革的过程中虽然有所依据，但仍须紧密结合实践成果，谨慎探索。

关键词   义务教育  学区制  案例研究

2013年，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出试行学区制。2014年教育部颁布《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，进一步提出我国在下一阶段要试行学区化办学。在此背景下，学区制改革成为我国教育治理体系改革的工作重点之一。国家政策文件指导下，我国各省市教育部门积极响应，相继出台了一系列相关文件。比如，江苏省于2014年颁布《关于深化教育领域综合改革的实施意见》，山东省于2015年颁布《关于義务教育学区制建设指导意见》，成都市于2017年颁布《成都市义务教育阶段学区制建设指导意见》，北京市于2018年颁布《关于推进中小学学区制管理的指导意见》，等等。各地区相关政策文件的制定与出台，有力推动了我国义务教育学区制改革的进程，为我国义务教育学区制改革营造了丰富的现实背景与实践经验。

一、义务教育学区制的内涵与外延

义务教育学区制蕴含丰富的内涵与广阔的外延，对其内涵与外延进行明确阐述，有利于我们准确把脉其实践现状，这对于问题分析与对策探索而言，是重要的理论基础与支撑。

1.义务教育学区制的政策内涵

首先，由竞争到合作。在以往学区中优质学校相较于普通学校，在生源及各教学资源获取方面具有更多优势，这对教学质量与教学管理等方面均具有负面影响[1]。学区制改革通过组建学校联盟共享优质教育资源，有效打破了校际的资源壁垒。其次，由管理到治理。对比我国与西方国家学区制实践现状，其中一个明显差异是，西方国家早已在行政建制层面上对学区制进行规划，其学区作为教育职能机构存在，具有相应的行政权力。而我国学区制大多停留于“划片入学”阶段，学区并不具备独立法人资格，由此其必要的行政权力无从谈起。学区制改革即对这一问题提出创新要求，基于学区制的公共管理特征与多元治理特性，构建民主决策机制与有效交流渠道，同时设置相应审议机构，以此有力推动学区内各主体由被动接受者转变为积极参与者，即由单一行政管理转变为多元治理。

2.义务教育学区制的制度逻辑

对我国义务教育学区制制度逻辑的演变进行观察，可以将其划分为以下三个阶段。第一阶段为建国初期，受苏联政治经济体制影响，此阶段我国教育管理由政府直接参与，学区成为教育行政部门指定划分的产物，不具备任何管理功能。第二阶段为改革开放以后，教育管理体制的直接管理样态被打破，逐渐过渡至统筹规划与协调管理，此时学区被赋予一定的管理权限[2]。第三阶段为步入21世纪以后，随着改革的不断深入，各权利主体的力量与地位不断提升，在此背景下中央政府逐渐放权，但政府依然持有改革的主导权与政策制定的决策权，因此，此时我国学区制主要的行动逻辑为“行政管控”。通过对我国义务教育学区制的演变进行梳理，我们可以发现学区制改革的逻辑内核为“不断提升学区制制度变迁中学区主体的作用与话语权”，这是推动学区与学校、社会等系统逐渐形成相适应自主型教育公正制度变迁的必然举措。

3.义务教育学区制的价值追求

首先，义务教育学区制有利于教育的均衡发展。就学区制改革而言，其在逐步实现教育硬件设施与课程资源共享的同时，着重提升教师专业素质，以此不断缩减校际差距，这有效打破了传统行政区教育管理模式弊端，加强了学区办学的合理性。其次，义务教育学区制有利于更好地满足各利益主体对教育需求的弹性变化[3]。随着社会经济发展水平的不断提升，公众义务教育需求逐渐呈现出多元化。从某一视角来看，义务教育学区制改革是将学校管理与学区治理有机结合，通过构建教育、社会与政府间的协同治理机制，强化教育与外界社会的交流互动，交流供给侧与需求侧的有效沟通，使各利益主体的教育诉求得以兼顾，有利于更好地满足需求侧的弹性需求，化解双方的矛盾冲突。

二、义务教育学区制实践存在的问题及原因

在我国政策的积极引导下，越来越多的地区与城市展开学区制改革实践，并实现了由学区化向学区制的实践深化，但客观而言，其在管理制度及实践等方面仍存在诸多问题，需要我们不断总结经验反哺实践。

1.利益链条权益纷争导致义务教育学区制改革陷入“纳什均衡”状态

实施义务教育学区制改革过程中社区、家庭、学校、教育行政机构及国家等利益主体在责任、管理权力、资源分配等方面的关系被逐步调整，由此引发一系列利益冲突与权力博弈。在多元主体博弈过程中出现的一种策略组合，即为“纳什均衡”。结合义务教育学区制改革实践来看，其依然呈现出低效率的纳什均衡状态[4]。目前，虽然在国家层面积极探索改革，并始终将追求教育公平的公共利益置于学区制改革的主动与主导地位，但其他利益主体却缺乏足够的改革动力。比如，教育主管部门及各学区等可以参与学区制改革具体事务中的相关主体缺乏主动参与交流管理的意愿，而家庭、社区及学校等制度目标群体在学区制改革过程中缺乏对学区制改革预期收益与制度变迁成本的理性认识，同时缺乏相应的话语权与谈判能力，由此导致整体而言各利益主体对学区制改革缺乏充足积极性，继而导致学区制改革乏力。

2.政策自身缺陷导致义务教育学区制改革内生动力不足

首先，学区制政策作为一项纠偏政策，其在制定时必然要顾及固有教育政策的余威，不会且很难对固有政策进行推翻式改革，由此在政策制定之初就决定了新政策的保留性与局限性特征。加之，在客观因素影响下，政策制定主体极易对新政策持有狭隘视角，由此新政策被动具有不完善性与片面性。其次，在政策的宣传阶段，目前我国学区制改革只在部分地区试行，部分主流媒体与舆论过于集中于“试行”二字，对公众造成错误导向，使其认为学区制政策只是改革地区的问题，继而影响政策支持度与参与性[5]。最后，在政策执行阶段，学区制政策改革话语不明确，加之宣传偏颇，不可避免地造成政策执行过程中的多面解读与形式化执行。以上种种问题均抑制了学区制改革的内生动力。

3.教育评价体系偏颇导致义务教育学区制改革管评机制“缺位”

学区制改革背景下，学校的考核评价体系也同样面临改革。在这一改革趋势下考核目標由学校转变为学区，在考核评价改革实践从一个极具争议的政策为优质学校与薄弱学校间的“捆绑考核”。如“校际联动”“强校托管”“教育联盟”“强校兼并”等成为学区制改革中常见的举措。在学区制变革中校际联盟取得了显著的积极效益，但其也存在一些反向作用，比如在教育评价方面就出现了“木桶效应”，一方面“木桶效应”打破了传统教育体制背景下“强者愈强，弱者愈弱”的局面，另一方面“木桶效应”却衍生出“普遍平庸化”的文化稀释现象，此外，为补足“短板”，部分学校还出现了“揠苗助长”等失范现象。由此可见，为切实保障学区制改革实践效果，迫切需要相适应的改革管评机制。

4.学区内同质化倾向导致义务教育学区制改革“个性”不足

反思当下学区制改革实践，主要追寻的是义务教育的基本均衡，在这一追寻目标下，大多是强调相对均等的教学硬件设施条件。客观而言，这一目标下有效促进了义务教育学校标准建设与均衡发展，但另一方面在这一过程中学校特色被忽略，逐渐异化出“千校一面”的问题。学区制改革背景下，优质学校带动弱势学校的捆绑发展模式最为突出，在“先进带后进”的过程中，优质学校往往处于主导地位，其教育理念、管理方式、组织制度及校园文化等被视为“主流文化”，逐渐影响侵蚀弱势学校的个性与特色，由此逐渐出现校园文化的同质问题。对弱势学校而言，标准化建设与同质化发展会严重削弱其办学自主性与积极性。学校、校园文化的同质化发展，可能会培养出同质化的学生，这有违学生个性化发展内涵。

三、我国义务教育学区制改革的典型案例分析

在我国政府颁布的学区制改革相关政策支持下，各地区、城市纷纷响应国家号召积极开展学区制改革探索。以下我们将以北京、上海、广州及西安地区的改革案例为对象进行具体分析。

1.北京D学区学区制改革

北京D学区包括15所学校，涉及17个校区，通过布局调整，将15所学校规划为4所小学，1所集团化办学，4所中学，1所九年一贯制学校和1所特殊学校。整体而言，北京D学区学区制改革特点可以总结为以下几点：其一，学区制改革注重顶层设计。北京D学区在明确学区管理组织机构与基本职能的基础上，成立了学区管理委员会与管理中心，并构建了学区教育督导机制，以此对学区事务进行统一、明确管理。其二，学区制改革注重学段贯通。为保障学区内中小学衔接的通畅性，进一步完善学生义务教育阶段的培养，D学区在进行学区制改革时将中学纳入学区，构建了中小学一体化管理机制。其三，形成学区内资源共建共享机制。其具体举措包括三个方面：盘活学区内教育资源，构建活动资源库;统筹教师资源，构建教师工作坊;构建学区内表彰激励机制。

2.上海J学区学区制改革

在国家政策指引下，上海J学区坚持政策引领与顶层设计，注重学区管理的制度保障，通过自上而下推进学区管理机制建设，自外向内促进学区共同体转变，自下而上深化学区融合，逐步完善义务教育学区制改革。上海J学区在学区制改革中进一步扩大了学段贯通的范围，将大中小学资源进行了整合，旨在通过完善人员组织架构，充分发挥教育优势，加强互动与衔接，实现实质融合，为区域内及上海教育改革提供理论支撑与实践支持。上海J学区学区制改革过程中具有借鉴意义的可以总结为以下几点：其一，成立专门的领导及工作小组，保障改革工作研究的有效开展与落实。其二，重视人员及组织架构建设，构建适切性学区管理体制与运行机制。其三，坚守学校特色，强化特色校本课程，并在此基础上完善大中小学课程衔接。其四，重视师资水平提升，加强大中小学教师培训与互动。其五，成立文化与传媒团队，以大学品牌做支撑培育同根文化，以此塑造学区文化品牌。

3.广州S学区学区制改革

广州S学区实施学区管理，依据学校办学能力、地理位置及办学特色等因素对区域内教育资源进行整合，通过整合将区域内的101所中小学调整为10个资源共同体，有力推动了资源共享与人才流动，同时显著缩减了区域内义务教育阶段的校际差距，促进了义务教育均衡发展。对广州S学区学区制改革实践进行总结，可以概括以下几点可借鉴经验：其一，构建学区管理体系，S学区管理体系中包括校级、学区级与区级三个层次的管理机构，以此全面覆盖学区制发展中的各项事务。其二，构建学区管理平台，其中包括学区资源管理平台与学区资源共享平台，比如S学区建设基础平台、S学区教育资源平台、S学期专业设施与师资调度系统等。其三，构建学区管理机制，其中包括教育设施与运动场地等硬件资源共享机制，还包括师资交流与培训等软件资源共享机制。

4.西安Y学区学区制改革

相较于以上三个案例，西安Y学区学区制改革成效并不理想，在此对其案例进行分析，期望可以为本次研究提供反向思考。2012年西安市开展“大学区管理制”方案试点，并于2013年在全市推行该政策，通过整体划分，全市小学被划分为37个大学区，中学则被划分为29个大学区。“大学区管理制”的本质目的是对学区内不同办学能力的学校进行统筹整合，充分发挥优质学校的带动作用，整体提升学区办学能力，缩减校际教育差距。但由于该政策实践时间较短，目前暴露出诸多问题引发人们反思。其一，学区内成员学校间缺乏深入交流。其二，学区内难以实现有效的统一考核，虽然Y学区为开展统一考核制定了《“大学区管理制”改革工作考核评估办法》，在该《办法》指导下各区域制定了各自的考核方案和标准，但所制定考核评估办法的合理性与有效性依旧需要实验检验。

四、我国义务教育学区制改革优秀案例的经验推广

通过对以上典型案例的分析，总结当下义务教育学区制改革可行之路与实践误区，以此为鉴构建更加长效的改革机制。

1.明确学区权责，构建师资均衡配置机制

义务教育学区制作为一项教育管理制度，不应局限于概念与形式，而应是学区内所有学校的制度总和。在改革过程中打破原有教育行政体系，明确学区权责，以学区为主体构建教育管理与服务体系，赋予学区教育资源配置权力，推动学区逐渐成为集责、权、利为一体的独立法人单位。义务教育学区权责的明确，有利于打破学区内校际壁垒，盘活教育资源，这是学区制改革的核心。就当下学区内教育资源均衡发展现状而言，基本实现了硬件设施的均衡，由此学区制教育资源均衡的焦点逐渐由硬件设施转向师资等“软件”。因此，应加大学区内师资共享力度，通过采取定期轮岗等举措推动教师由“学校人”向“学区人”或“系统人”转变。坚持人本理念实现师资均衡搭配与有序流动，对教师的个人流动选择与服务意愿予以充分尊重，以人文关怀代替行政命令，以此构建长效灵活的师资均衡配置机制。

2.调整组织变迁路径，由行政驱动转变为自主变革

加拿大当代著名教育家迈克·富兰提出，政府主导下的强制性变革极易忽视教育改革的长期性、复杂性及全局性，同时难以保障其自主性与差异性，如此无法实现持续有效的教育改革。依据迈克·富兰的论证，结合我国国情，学校自主变革是将“自上而下”与“自下而上”有机结合的改革路径，该路径具有以下几个主要特征：其一，学校是变革的主体，是改革实践的组织者、行动者与实现者。其二，变革以学校内部需求为导向，并对外部环境主动适应。其三，变革各利益相关者为发展共同体，具有强大的内聚力。其四，变革需要必要的外部条件作为支撑。基于以上特征分析，应采取以下举措。其一，赋予学区充分的办学自主权，使学区在资源管理与分配时拥有实质权力，以此充分激发学校积极性，调动其改革内生动力。其二，引导学校构建自主发展、自主变革意识，鼓励各利益主体构建学区共同体，形成学区管理合力，推动学区内教育资源尤其是优质教育资源的共建共享。其三，加強政府的外围保障，充分发挥政府与学校合力，以此实现学区内教育质量的整体提升。

3.完善质量检测与评价体系，针对“学区制”实施成效形成动态评估制度

基于义务教育学区制改革实践，我们将检验改革成效的标志总结为以下几点：其一，学区内各学校是否成为相对意义层面的优质学校。其二，学区内各学校教育服务是否去除教育水平区域落差与同质化矛盾。进一步对以上检验标志进行分析，可以理解为学区内各学校大体实现均衡、规范发展，才能切实破解个体受教育者面临的区域、社会经济地位等因素带来的负面影响，才能有效保障每一个个体接受基本教育的机会[6]。对此，在制度建设方面，要针对义务教育均衡发展状况构建相应的监督机制，在这一过程中应坚持政府主导，以义务教育均衡发展检测评估的标准与指标为依据进行监督，通过对检测数据的科学分析准确把脉区际与校际差距，同时，将义务教育均衡发展水平纳入到各地区政府及教育部门的评估指标中。此外，在政策执行方面，采用动态评估方式，即在对学区内各学校办学基础与发展水平检测时，所运用的实施标准与评估办法应兼顾定性与定量两种维度。

4.吸纳社会公众积极参与，凸显多元治理

吸纳社会公众积极参与义务教育学区制改革，首要任务是引导社区公众转变传统思想，使其正确认识当下在全国各地积极开展实践的学区治理新模式，肯定学区制改革的良好预期成效，引导社区公众理性看待学区房，正确看待学区教育，充分认可学校办学，相信学校办学能力与发展前景，基于以上意识引导推动就近入学[7]。社会公众在知情的前提下积极参与学区制改革，通过合理表达自身诉求，使学区办学可以及时掌握群众教育需求，发现改革实践中存在的隐性问题，这有利于及时调整相关政策，确保政策的实效性。

参考文献

[1] 陆云泉.学区制新改革：实现区域教育资源的深度整合[J].中小学管理，2016（01）.

[2] 林子敬.学区制改革：如何打开区域教育资源整合之门[J].人民教育，2019（01）.

[3] 陈武，林苏娜，谭美瑶.均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围[J].中国教育学刊，2016（07）.

[4] 魏红梅，黄明东.义务教育学区制改革：制度逻辑、实践困境及优化路径[J].教育科学，2017（04）.

[5] 赵新亮，张彦通.义务教育学区制改革：缘起、理念及路径——基于共同体理论的视角[J].教育科学，2017（06）.

[6] 倪娟，杨玉琴，沈健.我国义务教育学区制试行现状研究[J].上海教育科研，2018（03）.

[7] 黄传慧，鲍传友，叶铖垒.多元主体参与下的学区治理困境与突破：一个案例的研究[J].教育学报，2019（03）.

【责任编辑  王   颖】